金融公平的法治思路
——讀《收入分配的金融法進(jìn)路》有感

■藍(lán)壽榮 羅 胤

金融公平的法治思路
——讀《收入分配的金融法進(jìn)路》有感

■藍(lán)壽榮 羅 胤

我國金融業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了金融資源配置不公平現(xiàn)象。金融法律制度需要，在價值取向上將社會公平列為金融法的價值，在立法精神上體現(xiàn)民生普惠的理念，在法律條文設(shè)計上實行金融權(quán)利傾斜性配置。

收入分配；金融資源；公平價值；金融機(jī)構(gòu)

由于市場失靈的客觀存在，導(dǎo)致貧富懸殊的馬太效應(yīng)。傳統(tǒng)的平抑貧富懸殊思路是通過各種稅收組合，劫富濟(jì)貧，但是由于我國的收入與財富分配在很大程度上處于非規(guī)范化的狀態(tài)，個人所得稅這一些常規(guī)的手段用來調(diào)控收入和財富分配已經(jīng)顯得力不從心了。鑒于財稅法的局限性，應(yīng)該對收入分配關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整進(jìn)行視角轉(zhuǎn)換，從金融法中來獲取解決收入分配差距過大這一難題的思路。馮果教授所著、法律出版社2016年出版的《收入分配的金融法進(jìn)路——以金融資源的公平配置為中心》，正是探索收入分配合理化、金融法治公平化的上乘之作。

一、在價值取向上，社會公平將成為金融法的價值

改革開放以來，在政府的統(tǒng)一主導(dǎo)下，我國的經(jīng)濟(jì)金融取得了前所未有的發(fā)展，成就令世人矚目。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定來說，政府主導(dǎo)的金融法立法，追求的價值目標(biāo)無疑是安全和效率。加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險，維護(hù)金融業(yè)的安全和穩(wěn)定，是金融業(yè)健康發(fā)展的重要標(biāo)志，是金融監(jiān)管當(dāng)局的目標(biāo)，是各國金融法一致的價值追求。效率也是金融市場發(fā)展不可缺少的，金融法律制度只有促進(jìn)效率才能實現(xiàn)金融增長。但是，金融安全和金融效率存在先天的矛盾。過分的強(qiáng)調(diào)安全，必然會使得金融市場的積極性和創(chuàng)新性受到束縛，降低金融效率。過分的強(qiáng)調(diào)金融效率，必然會導(dǎo)致金融市場主體濫用金融創(chuàng)新，有可能引發(fā)的市場波動會危及金融市場的安全和穩(wěn)定。

由于我國的改革開放是在上世紀(jì) 70年代末社會經(jīng)濟(jì)水平很低情況下進(jìn)行的，追求盡快富裕起來，或者是部分人盡快富裕起來，十分急迫，是合乎情理和自然而然的結(jié)果。這個反應(yīng)在金融法律制度上，就是我國制定的金融法律法規(guī)更多反映的是經(jīng)濟(jì)效率，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化金融資源配置。從現(xiàn)在回望也是說明這個制度設(shè)計是對的，極大的推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但是由于金融市場逐利的的本能，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，加劇了對地域和交易對象的逆向選擇，金融機(jī)構(gòu)都從鄉(xiāng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)的城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村存貸款余額比例失調(diào)造成農(nóng)村資源大量外流。金融資源的配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡，在區(qū)域上從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)上向城市的第二、三產(chǎn)業(yè)集中而淡化了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，在主體類別上向國有金融機(jī)構(gòu)傾斜而忽視民間金融和民營金融。就整個社會整體而言，金融資源配置不公平問題凸顯。因而，今后金融立法，除了考慮效率和安全之外，還要考慮金融公平。

金融公平的提出，彌補(bǔ)了片面強(qiáng)調(diào)金融安全或金融效率的局限。通過金融公平的指引和引導(dǎo)來實現(xiàn)金融安全和金融效率之間的平衡。金融公平不僅關(guān)注了金融監(jiān)管，還關(guān)注了金融組織和金融交易；不僅關(guān)注金融市場的經(jīng)濟(jì)功能，還關(guān)注了其社會功能，包含了金融消費者權(quán)益保護(hù)、金融機(jī)構(gòu)的社會責(zé)任；不僅要求金融活動中的形式公平，還要求金融服務(wù)覆蓋上的實質(zhì)性公平。總體來說，只有建立在公平之上的金融效率才是正義和可持續(xù)的效率，也只有建立在公平之上的金融安全才是恒久的金融安全，金融公平可以作為與金融效率和金融安全并駕齊驅(qū)的金融法制的價值目標(biāo)。

二、在立法精神上，民生普惠將是金融法的理念

確立了公平的金融法價值，關(guān)注民生，讓更多的普通人能夠得到基本的金融服務(wù)，也自然構(gòu)成了金融法的追求。

首先，金融立法應(yīng)該考慮消費者保護(hù)。從金融消費者的角度來看，金融法需要保障各類主體尤其是弱勢主體獲得金融服務(wù)的權(quán)利。每個人應(yīng)該獲得金融服務(wù)的權(quán)利，只有每個人獲得金融服務(wù)的機(jī)會，才能讓每個人有機(jī)會參與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)要求各類主體能機(jī)會均等地獲得相應(yīng)的金融服務(wù)，并通過金融服務(wù)得到更好的發(fā)展，這需要金融法通過合理的制度安排來完善金融市場體系以來保障金融服務(wù)的公平供給。金融機(jī)構(gòu)供給方面，金融法要放寬市場準(zhǔn)入限制，豐富金融機(jī)構(gòu)的類型和功能，來作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有力補(bǔ)充，滿足各類市場主體的需求。金融交易方面，金融法需要放開對非正規(guī)金融的限制，使各類市場主體能夠方便選擇合適的金融服務(wù)來滿足自身需求。金融工具供給方面，金融法應(yīng)當(dāng)鼓勵福利性金融創(chuàng)新來保障弱勢主體的金融服務(wù)需求。

其次，金融立法應(yīng)有利于發(fā)揮各地地方政府的積極性。由于我國地大人多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，一刀切的法律制度和經(jīng)濟(jì)政策必然會使各地不滿足。金融管理體制上應(yīng)堅持中央和地方集權(quán)與分權(quán)的平衡，中央金融集權(quán)尊重地方政府的自主權(quán)和能動性，地方金融分權(quán)有利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和控制區(qū)域金融風(fēng)險。就我國目前“一行三會”的金融管理體制而言，要轉(zhuǎn)變各自為政的監(jiān)管模式和安全至上的監(jiān)管理念，除了明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，金融監(jiān)管模式逐步由單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管并重模式過渡。在政府監(jiān)管、市場自律監(jiān)管和社會約束的關(guān)系上，行政監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)適度外移，讓市場的歸市場、社會的歸社會。這樣，在政府、市場和社會三個監(jiān)管力量間形成協(xié)作與制衡，既相互配合形成監(jiān)管合力，又針對各自代表的利益訴求以及對安全、效率和公平三個價值目標(biāo)的不同偏好而形成監(jiān)管制衡。

再次，金融立法應(yīng)體現(xiàn)民眾的參與。立法的民眾參與是現(xiàn)代社會文明的重要內(nèi)涵，我國金融現(xiàn)代化進(jìn)程以及金融公平的體現(xiàn)，需要金融立法和政策制定的民眾參與為支撐，既要防止金融立法和政策制定中政府的“絕對話語權(quán)”，又要約束特殊金融利益集團(tuán)對金融立法和政策制定的影響。要保證民眾的知情權(quán)，金融立法和政策制定的公開化和透明化，讓社會公眾有多種便捷的渠道充分了解金融立法和政策內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，借助于立法征求意見、聽證制度等多種方式保障公眾的參與權(quán)，在金融立法和政策制定的程序中進(jìn)行充分的溝通和商談。要建立相應(yīng)的公眾監(jiān)督機(jī)制，保證金融立法和政策得到有效執(zhí)行，體現(xiàn)民眾的主體地位。

最后，金融立法還要考慮到有利于消除貧困。金融發(fā)展的目標(biāo)之一應(yīng)當(dāng)是立足于消除貧困、縮小收入差距和提高社會福利，金融發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)增長和社會效益應(yīng)為社會各類主體公平享受，實現(xiàn)社會利益的最大化。金融發(fā)展不能遺忘資金、技術(shù)等方面存在薄弱的地區(qū)和主體，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該在這些地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以使得該地區(qū)的個人和中小企業(yè)均能享受到金融服務(wù)，獲得更多的發(fā)展機(jī)會。應(yīng)該消除對民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的限制，國有資本和民間資本在金融市場準(zhǔn)入中都應(yīng)該得到公平的對待，使更多的資金都能夠發(fā)揮金融市場的服務(wù)作用。

三、在法律條文設(shè)計上，實行金融權(quán)利傾斜性配置

將社會公平列入金融法的價值取向，以民生普惠為金融法的立法精神，在金融法律法規(guī)制定中體現(xiàn)為對于貨幣資金、金融市場、金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管的社會化、普惠化，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時考慮到廣大民眾的生活需求。

對于一些經(jīng)濟(jì)生活和發(fā)展需要、市場自發(fā)金融行為的包容性規(guī)范。在市場起著資源配置決定作用的環(huán)境中，金融制度是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要杠桿。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗也表明，金融市場是居民獲取財產(chǎn)性收入的主渠道，要提高居民的財產(chǎn)性收入，必須提高居民對金融市場的參與程度，要求為居民提供必要的制度條件和市場條件，使居民有動力參與金融市場。從制度上采取的方案有：發(fā)展大眾理財，以包容性的態(tài)度，為其創(chuàng)造寬松的法律發(fā)展環(huán)境，規(guī)范第三方支付平臺法律規(guī)制。拓展債券融資，鼓勵創(chuàng)新型債券產(chǎn)品，將債券發(fā)行審批制改為注冊制，放松行政管制，強(qiáng)化債券發(fā)行主體信息披露、債券評級、交易托管清算機(jī)制，為政府、公司及金融機(jī)構(gòu)提供規(guī)范、便捷的融資渠道。推進(jìn)農(nóng)地金融，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村金融制度等方面創(chuàng)新法律制度，因為在農(nóng)村，除了土地以外，農(nóng)民似乎沒有其他可資利用的財產(chǎn)增收渠道，而且法律對土地嚴(yán)格管制又導(dǎo)致農(nóng)民難以通過土地獲取更多的財產(chǎn)性收入。

對于一些有益于廣大民眾、經(jīng)濟(jì)利潤微博金融活動的激勵式規(guī)范。由于資本的趨利性，長期以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)和弱勢群體獲得的社會發(fā)展資金嚴(yán)重匱乏，資金的不足又致使其他的社會資源紛紛撤離這些地區(qū)，這些地區(qū)和群體便處在這個惡性循環(huán)當(dāng)中，使得這一部分群體得不到發(fā)展，造成收入差距逐漸擴(kuò)大。有鑒于此，法律制度的設(shè)計應(yīng)該考慮到面向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域和低收入人群的需求，鼓勵設(shè)立社區(qū)銀行、社區(qū)發(fā)展基金、村鎮(zhèn)銀行、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等普惠性金融機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)定上引入差異化設(shè)立原則，在資本準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入上放松對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的限制，鼓勵金融機(jī)構(gòu)面向農(nóng)村大力發(fā)展小額信貸和微型金融。

對于一些金融主體損害弱勢群體利益、過分趨利行為的限制性規(guī)范。金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素之一，金融市場的發(fā)展也有賴于廣大民眾的參與，保護(hù)廣大民眾的利益是維護(hù)金融發(fā)展的應(yīng)有之義。以資本市場為例，法律制度制定應(yīng)該嚴(yán)格證券市場信息披露制度，將上市公司的股東高管行為置于陽光下，確保證券市場公開公平公正及廣大股民知情權(quán)的實現(xiàn)；將現(xiàn)金分紅與企業(yè)上市、上市公司再融資、高管薪酬制度改革、上市公司退市結(jié)合起來，促使上市公司放棄選擇性遵守法律規(guī)范的行為；建立懲罰與補(bǔ)償機(jī)制，對于有能力分紅而長期不分紅的企業(yè)，對其查處并課以行政處罰；對于資本利得收入高低實施差別累進(jìn)的稅收政策來調(diào)節(jié)財產(chǎn)性收入差距，遏制嚴(yán)重?fù)p害股民利益的股東清倉式減持行為，等。金融法中的限制性強(qiáng)制規(guī)范，出發(fā)點和落腳點都是為了維護(hù)廣大民眾的利益。

我國正處于經(jīng)濟(jì)高速增長的社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，收入分配改革成為社會十分關(guān)注的民生問題。馮果教授著《收入分配改革的金融法進(jìn)路——以金融資源的公平配置為中心》從我國社會發(fā)展實際情況出發(fā)，深入探索了我國收入分配差距擴(kuò)大以及收入分配改革困局的原因，提出收入分配改革的配套金融法理念，從金融資金、金融機(jī)構(gòu)、金融工具、金融市場這幾個角度來論證金融法面向收入分配改革的制度變革，視角新穎，具有重要的理論價值和實際意義。

（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）