我國農村精準扶貧政策的執行困境與破解之道

魏衍勝

[摘要]精準扶貧思想是我國在經歷了以往幾個階段的扶貧歷程之后，針對我國扶貧工作中的新問題、新情況提出來的，其主要目的就是在對以往的扶貧方式進行創新和發展的基礎上解決更加難以脫貧的貧困人口。全國各地對其進行了有益和全面的探索和嘗試并取得了不錯的成果，同時，也出現了一系列的問題，例如，在精準識別中，識別標準不科學、識別過程過于敷衍、識別過程中部分個體被排斥；精確幫扶中，精確幫扶缺乏差異性、駐村扶貧工作隊的效果不明顯以及精準管理當中也會存在扶貧資金分配方式“一刀切”、扶貧資金監管力度不夠的問題，最后，精準考核中同樣出現扶貧效果有待商榷、考核結果沒有發揮作用的問題。這些問題都在不同程度上直接阻礙了精準扶貧政策的“精準性”和精準扶貧政策的順利推進，不利于我國按期完成艱巨的扶貧任務。也就間接地影響了全面建成小康社會目標的實現。因此，需要制定相應的措施，針對性的解決在各個環節中出現的問題。例如，采取自上而下和自下而上相結合的識別方法，要細化幫扶措施，確保措施落實到位，同時要采取激勵機制，提高駐村干部隊的工作積極性，還要加強扶貧資金的監管力度，并且要注意拓寬扶貧資金的籌集渠道，最后要注重考核方式的轉變，以及注意區分考核對象和考核措施。

[關鍵詞]農村；精準扶貧；執行困境

[中圖分類號]F323.8[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）09-0018-05

當前，我國扶貧工作已經進入了一個新的階段，與傳統的“撒胡椒面”“大水漫灌”式的粗放式扶貧已經有了很大程度上的改觀，但是精準扶貧的方式仍然存在著這樣那樣的問題，如何在現有條件下，更好的解決這些問題，成為了我們目前熱議的話題，本文就此展開了以下的研究和討論。

一、精準扶貧政策提出的背景

回顧我國自新中國成立以來的扶貧歷程，我國的扶貧工作大致經歷了五個階段，即1978—1985年農村經濟體制改革扶貧階段；1986—1993年大規模開發式扶貧階段；1994—2000年扶貧攻堅階段；2001—2010年扶貧開發階段以及2013—目前的精準扶貧階段，扶貧范圍也從一開始的貧困縣過渡到貧困村，再至現在的貧困戶。[1]而貧困人口也從20世紀80年代的25 000萬人減少到2015年的5 575萬人，可以說我國的扶貧工作取得的成效是斐然的，是令世界矚目的。

但是，隨著我國經濟的發展，以及2020年全面建成小康社會的偉大目標的提出，貧困問題再一次成為了全面小康社會實現的攔路虎，并且當前的貧困人口相較于之前的貧困人口更加難以脫貧，是扶貧工作中的“硬骨頭”。正如習近平總書記所說的一樣，我國的扶貧工作已經進入了攻堅拔寨的階段。[2]

2013年習近平總書記在走訪湖南湘西土家族苗族自治州進行扶貧攻堅的調研時指出：扶貧要實事求是，因地制宜；要分類指導，把工作做細，精準扶貧。[3]2014年年初，中共中央辦公廳制定頒發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見的通知》，自此精準扶貧工作便在我國如火如荼地開展了起來，中央和地方政府紛紛制定了具體的實施規劃并且逐步進入戰略實施階段。

二、精準扶貧的基本概念

對于精準扶貧的概念，目前還沒有一個統一的界定，對于精準扶貧內涵的研究大多是來自于領導講話以及相關的政府文件。王思鐵認為，精準扶貧就是針對不同的貧困地區以及不同程度的貧困戶進行相應的幫扶，做到對幫扶對象的精確識別、幫扶、管理的治貧方式。[4]一般而言就是誰貧困就幫扶誰。李鹍等人認為，精準扶貧指的是利用科學有效的機制和程序，對貧困戶和貧困村進行精確識別、精準幫扶。按照當地的實際情況，因地制宜地制定幫扶措施、脫貧政策，對貧困戶進行分類管理并且引入相應的動態的準入和退出機制，進行精準考核的治貧方式。[5]而本文所認為的精準扶貧的內涵大體和李鹍等人的觀點是一致的。

盡管目前學界對精準扶貧的內涵還沒有一個一致的定論，但是大多數學者認為精準扶貧應該包含以下幾個方面，即精準識別、精確幫扶、精確管理、精確考核四個方面。

（一）精準識別

精準識別主要是針對以前傳統扶貧方式中識別不準、識別模糊所提出來的。精準識別主要強調的就是要通過科學有效的標準和程序將貧困區域、貧困村、貧困戶識別出來。在這一過程中，最主要的就是要將貧困戶識別出來，找出哪些是最需要幫扶的人。

（二）精確幫扶

精確幫扶是針對傳統扶貧方式中采用的一刀切、大而全的方式提出的。[6]在精準扶貧背景下的精確幫扶將會充分的分析和考慮貧困區域、貧困村和貧困戶的實際致貧原因，對這些原因因地制宜地制定幫扶措施和對策，確保被幫扶的貧困戶可以達到脫貧致富的目的。總地來說，精確幫扶是對以往扶貧方式中只注重整體而忽視個體的發展與創新。

（三）精確管理

精確管理大體具有以下幾個方面的意義：首先，精確管理指的是對貧困戶的基本信息運用信息化的手段進行統籌和管理。因為扶貧是一個動態的過程，因此，對貧困戶的狀態進行的監測也必須是動態的，如果某一貧困戶達到了脫貧的目標時，就意味著他將不再屬于貧困范疇，那么新的貧困戶就可以加入進來。其次，精確管理也意味著對扶貧負責人的監督與管理，督促扶貧負責人依法辦事，依照程序辦事，提高辦事效率，防止辦事效率低、以權謀私的現象發生。

（四）精確考核

通過對貧困戶的動態監測和信息化的管理，上級干部可以及時和準確的發現在扶貧過程中所出現的問題，觀察扶貧資金的使用和分配情況，看出地方扶貧部門的工作效率的高低。通過精確考核，可以有效地避免以往扶貧過程中出現的扶貧形式化的問題。在考核的同時配以相應的激勵機制，增加地方扶貧部門工作的積極性，提高辦事效率，確保扶貧任務的完成。

三、精準扶貧政策的執行困境

精準扶貧政策提出的原意是試圖改變以往的落后的扶貧方式，將以前的“大水漫灌”式的扶貧方式改為“滴灌”式的扶貧。這樣既保證了扶貧的精準性，又節約了一大批的人力和物力。但是在精準扶貧政策具體實施的過程當中，卻出現了這樣或者那樣的困境。具體表現在以下幾個方面：

（一）精準識別方面

精準識別是精準扶貧中的基礎工作，目的就是要將真正的貧困戶識別出來，以便更好地開展之后的工作，避免扶貧資源的浪費，使得那些真正需要幫扶的個體能夠得到有效的幫扶。

1.識別過程過于敷衍。由于國家并沒有制定硬性的貧困識別標準，而是要求各地方政府根據各自的發展情況，因地制宜地制定相應的識別標準，這就要求各地方政府工作人員要通過走訪調查、民主評議等方式對轄區內的人口進行摸底調查，將真正的貧困人口給識別確定出來。但是，因為需要識別的范圍太大、損耗的時間長、工作的環境惡劣等原因，導致工作人員只是對一小部分人口進行摸底調查，進而通過估算推測的方式，估測出整個轄區的貧困人口數量和貧困程度。最后將估算出來的數值當作真實的數據上報上去，這樣就“省時省力”地完成了精準識別的工作。

2.識別過程中部分個體被排斥。一些負責指揮或者具體實施的人員，為了一己私利，優親厚友，不按照上級制定的標準進行，而是直接指定貧困地區或者貧困戶[7]。在確定貧困鄉鎮或者村的時候，一些縣級領導對貧困數據進行弄虛作假，導致某個地區的貧困數據并不是真實的，這就會影響貧困鄉鎮的評定。在將貧困名額確定到戶的過程中，盡管上級要求要將評定過程和結果進行公示，但是由于缺乏一定的監督，居民很少甚至根本沒有參加評定的機會，一切都是由村干部說了算。這就導致一部分真正的貧困戶被排斥在外。同時，某些地方政府在制定識別標準的時候還會增加一些嚴苛的附加條件，這也會導致一些貧困戶被排斥在外。

3.識別標準缺乏科學性。

有些地區政府人員對上級制定的貧困標準的理解存在一定的誤區，簡單地認為凡是低于貧困線的人口都算是貧困人口，都應該納入到精準幫扶的對象當中去，導致的結果就是相當一部分的低保戶、五保戶被納入到幫扶對象[8]。但是實際上的幫扶對象不是將這些低保戶、五保戶簡單的折合相加，而是對所有達到貧困標準的人口進行細致的分析，運用科學的方式方法將那些具有一定勞動能力，并且能夠通過自己的勞動和相應的扶貧措施脫離貧困的人口，納入到幫扶對象的大軍中。

（二）精確幫扶方面

貧困人口識別出來以后，接下來是尋找有效的干預措施，對癥下藥。對于以往扶貧方式來說，對癥下藥就是給錢給物，因此工作并不困難。但是相對于精準扶貧來說，問題卻不少。

1.精確幫扶缺乏差異性。因為導致貧困的原因不同，貧困戶對幫扶措施的需求也是不盡相同的，有的需要工作，有的需要技術，有的需要錢，等等。精確幫扶主要要求的就是根據每個地區、每個貧困個體的不同需求，因地制宜、因戶制宜的制定相應的幫扶措施，但是在具體實施的過程當中，大部分地區是達不到這種要求的。他們很少甚至是不考慮貧困戶的實際情況，直接將幫扶措施變成提供一部分生產資金和生產資料，甚至一些地區只是簡單的提供一些生活用品。

2.駐村扶貧工作隊的效果不明顯。國家從2014年年底開始實行駐村扶貧工作，即要求一部分扶貧干部進入貧困村莊幫助村民脫貧致富。駐村扶貧的目的主要有兩個：第一，就是讓扶貧干部實地考察一下貧困農村和貧困戶的實際情況，充分了解他們的致貧原因，以便在此基礎上幫助他們制定脫貧計劃。第二，就是利用扶貧干部所擁有的社會資源為當地爭取社會資金和項目。但是實際情況卻是，駐村干部本來就有自己的本職工作，再加上駐村時間短，導致他們不可能全身心地投入到了解當地實際情況的工作當中去，這就會使得他們的工作只是浮于表面。同時，在爭取社會資金和項目的過程當中，由于他們是利用自己的社會資源，因此會使他們本身欠下人情，為了避免這種情況，一些駐村干部在這一方面表現得并不是特別積極。這也使得扶貧工作達不到意想的效果。

（三）精確管理方面

新時期的精準扶貧工作中，精確管理是保證。但是在精確扶貧政策具體執行的過程當中，精確管理也出現了這樣那樣的問題。具體有以下幾個方面：

1.扶貧資金監管力度不夠。監管力度不夠主要表現在兩個方面：第一，扶貧資金的管理目前還沒有一個專門的部門來對扶貧資金的使用和分配進行管理，從而使得扶貧資金分配模糊，多頭管理，形成“誰都可以用，誰都可以管”的現象[9]。第二，就是資金使用不透明。沒有建立起資金使用公示制度，使得扶貧資金經常被暗箱操作。同時，第三方監督并沒有發揮明顯的作用，由于扶貧工作大部分都是在農村進行，農民素質參差不齊，因此，農民發揮的監督效果并不盡如人意。這也會導致扶貧資金被隨意濫用，達不到資金使用的合法性、合理性。

2.扶貧資金分配方式“一刀切”。上級政府撥發扶貧資金的目的是援助地方政府更好的幫助貧困人口擺脫貧困，但是地方政府在使用這些扶貧資金的過程當中，并沒有對其進行合理的運用，使這些扶貧資金發揮最大的效益。在分配資金時，為了簡化流程，很少考慮甚至不考慮專款專用的因素，而是一股腦的將扶貧資金用到一個地方，這樣就造成了資源的浪費，并且造成了政府辦事效率的低下。

（四）精確考核方面

精確考核是對精準扶貧工作取得成就與存在問題進行總結的重要手段，當前扶貧工作已經進入到關鍵時期，能否如期完成扶貧任務，精確考核具有非常重要的作用，但是仍然有一些問題值得我們重視。

1.扶貧效果有待商榷。為了迎接上級的檢查，地方政府人員往往傾向于那些短期內見效快，影響大的項目，這些項目既是扶貧考核的重點，在一定程度上對貧困人員短期內也有一定的幫助，往往會受到政府人員的青睞。但是長遠來看，這些短期見效快的項目對貧困人員真正的擺脫貧困并沒有實質性的幫助，只是一些治標不治本的緩解療法。一段時間之后，貧困人員還是貧困，難免就會出現年年扶貧年年貧的現象。

2.考核結果沒有發揮作用。對扶貧工作的考核是為了找出當前扶貧工作中的誤區，幫助工作人員及時地意識到這些錯誤并改正，同時更好地促進接下來的工作的開展。但是一些地方卻出現了考核過程中大張旗鼓，考核結束后偃旗息鼓，考核得出的結果被束之高閣，成為一張毫無價值的廢紙。最終導致的結果就是扶貧過程中出現的問題沒有及時的解決，從而埋下隱患，使得扶貧效果并沒有理論上的那么完美。

四、精準扶貧政策執行困境的破解之道

要想發揮精準扶貧的作用，就要樹立問題意識，要從實踐中的問題入手，針對性提出相應的破解之道，不斷完善精準扶貧政策，構建起完備的扶貧治理體系。基于此，本文針對上述問題，提出了下面幾點對策：

（一）運用自上而下和自下而上相結合的精準識別方法。

可以通過參與式貧困排序法，利用村民對本地情況熟悉了解的優勢，將識別的一部分權利下放到村民手中，同時在配以相應的評定標準和程序，以此來更加準確地識別出貧困人口。具體來說，可以先由村民自己自由申請或者是由舉薦人舉薦，然后組建評議小組進行評議，經過村委會的審查和鄉鎮和縣級審核，最后進行名單的公示、備案。但是需要注意的是，在此過程中要加強對地方政府的監督，防止地方政府對村民評議和鄉鎮審核的干擾，以確保評選出來的貧困戶是大家所認可的，評選過程是公開的、可核查的、可追責的。

（二）完善精確幫扶機制

在精確幫扶當中，只有擁有一個完備的幫扶機制，才能保證幫扶工作有效的開展和發揮幫扶措施的作用，進而使得這些幫扶措施可以幫助到每一個需要幫助的貧困對象。因此，針對上述精準幫扶中出現的問題，本文提出以下建議：

1.細化幫扶措施，確保措施落實到位。精準扶貧要求的照顧貧困戶的個體性與特殊性，但是在具體的扶貧措施中又會呈現出扶貧措施的統一性與普遍性，這就會形成一種內在的矛盾。為了解決這種問題，一些地方進行了積極的探索，例如，湖南省懷化市就采用了在資金安排方面，重視點面相結合，實行特惠與普惠相結合的分配方式。還有內蒙古扎蘭屯市，按照“靶標明確，靶向準確”的要求，給評定出來的每個貧困戶都安排了一個扶貧干部，并簽訂脫貧任務書，逐戶落實扶貧政策，解決扶貧問題的最后一公里問題[10]。這些都不失為一種很好的辦法，對扶貧工作有很大的啟發。

2.建立有效的激勵機制，提高駐村干部的積極性。之所以會出現駐村干部積極性不高的問題，不只是駐村干部自身的問題，還因為對于駐村干部的考核、獎懲制度還相對模糊，沒有明確的激勵機制。因此，要盡快建立相應的激勵機制，范小建認為，我們可以探索以獎代補的競爭性分配方式，將扶貧資金的分配、獎勵和考核相結合，實行正面激勵，誰做得好就獎給誰。這也是一種很好的解決辦法。

（三）建立完善嚴格的資金管理制度，充分發揮政府和公眾的監督作用

扶貧資金是扶貧工作的重要保障，對資金的監管力度不夠，容易出現“張冠李戴”“跑冒滴漏”的情況。因此，要避免這種現象的發生，首先，政府審計部門要經常性對扶貧資金進行核查，防止挪用、盜用現象的發生，同時，扶貧部門要定期向公眾交底，將資金的使用分配情況進行公示，使資金的使用在陽光下進行。其次，要成立一個專門管理扶貧資金的部門，嚴格審核扶貧資金的使用情況，做到專款專用。一經發現“跑冒滴漏”的情況，要嚴厲追責。

（四）拓寬資金籌集渠道

扶貧工作的開展離不開龐大的資金支持，單純地依靠政府資金是解決不了根本問題的，因此，這就需要扶貧工作的基層政府進一步拓寬資金籌集渠道，利用社會資金來幫助扶貧工作的順利進行。例如，政府可以出面向銀行替貧困村進行擔保，進行小額貸款，政府可以提供給這些金融機構一定的補貼。同時，在西部地區，政府也可以聯系一些東部沿海地區實力雄厚的企業，使之成為西部地區一些小企業的定點幫扶單位，幫扶對象可以提供給企業一些原材料或者成為它的代理加工廠。

（五）建立完善的考核機制

精確考核的主要目的就是檢驗前期的精準扶貧工作取得的成就與存在的問題，因此，擁有完善的考核機制就顯得尤為重要，一個完善的考核機制只會為精準扶貧工作錦上添花，基于此，本文認為精確考核機制可以從以下方面做出改善。

1.更加注重日常考核。政府要有意識地改變傳統的以年終考核為主的考核方式，嘗試把日常考核納入到考核體系當中，并逐漸地增加它在考核體系中的分量。將日常考核納入到考核體系中，可以更加及時的發現扶貧工作中的問題并及時解決這些潛在的隱患，提高扶貧效率。同時這樣也可以避免工作人員在日常工作中容易出現懶政惰政現象的發生，提高工作人員的責任心。

2.注重區分考核對象和考核措施。以往的考核方式是運用一套考核標準來對全體工作人員進行考核，但是有些標準并不適用于所有人，因此要針對不同的考核對象制定不同的考核措施，注意區分考核對象和考核措施。例如，對縣級政府的工作人員進行考核時，制定考核措施時要注重考核扶貧政策的制定、資金分配和使用這些方面。對駐村幫扶隊考核時，要注意考核扶貧政策的具體實施情況以及扶貧效果。

3.善于利用考核結果。考核結果既是對考核工作的檢驗又是為以后扶貧工作的開展指明方向。因此，工作人員要善于利用考核結果進行反思，找出工作中的失誤，防止下次再出現這種錯誤。

五、結論

不可否認的是，精準扶貧政策的制定和政策的執行的出發點都是期望廣大的貧困人口盡快地擺脫貧困。但是，政策在從中央到省市、從省市到縣再到各個鄉鎮的過程中，政策的執行往往就會和上級所要求的標準發生偏差。而這種偏差是導致扶貧效果差強人意的根本原因，值得我們驚醒和反思。回顧過去，展望未來，我們必須認識到精準扶貧要面臨的困難還有很多，我國的扶貧道路依然任重而道遠。

[參考文獻]

[1]李夢竹.連片特困地區扶貧開發中的地方政府行為研究——以武陵山片區為例[D].重慶：西南大學，2015.

[2]張笑蕓，唐燕.創新扶貧方式，實現精準扶貧[J].資源開發與市場，2014，（9）.

[3]王思鐵. 淺談精準扶貧[EB/OL].（2014-03-27） [2016-04-20]. http：// www.scfpym.gov.cn/show.aspxid=25213.

[4]李鹍，葉興建.農村精準扶貧：理論基礎與實踐情勢探析——兼論復合型扶貧治理體系的建構[J].福建行政學院學報，2015，（2）：26 -33.

[5]田景娟.精準扶貧的內涵、實踐困境及其原因分析——基于務川仡佬族苗族自治縣的調查[J].當代經濟，2015，（33）：94-96.

[6]葛志軍，邢成軍.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調查[J].貴州社會科學，2015，（5）：158.

[7]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014，（6）：79-80.

[8]馬尚云.精準扶貧的困難與對策[J].學習月刊，2014，（10）：26.

[9]湖南省懷化市扶貧開發辦公室. 瞄準深度貧困，合力精準扶貧[J].老區建設，2014，（13）：39.

[10]黎沙.我國精準扶貧的實踐困境及對策研究——以內蒙古扎蘭屯市為例[D].南京大學，2016：31-32.

〔責任編輯：徐雪野李彬琳〕