我國耕地生態保護政策之演進研究

周利秋　鄭楷千

[摘要]近年來，經濟的高速發展，生態及環境問題的日益凸顯，導致經濟與環境的發展失衡，以可持續發展理論為核心的生態文明建設理論和實踐也不斷深入拓展。綠色發展、循環發展、低碳發展成為可持續發展的路徑設計。耕地作為農用地中的精華，是農業生產發展的重要物質基礎。隨著工業化、城市化和農業產業化進程的加快，耕地資源受到劇烈沖擊，數量急速減少，質量不斷下降，生態功能逐漸退化。耕地作為重要的生產資料，其生態環境服務功能也日漸清晰，基于此，在科學界定耕地生態保護內涵及其制度體系的基礎上，研究判斷推動我國耕地生態保護制度演進的動力包括：生態文明建設的時代背景、居民消費需求加速升級、農業可持續發展目標的形成和國家治理現代化能力不斷提升四個方面。提出完善我國耕地生態保護制度體系應以生態文明引領耕地生態保護，并完善耕地生態保護激勵政策、扶持政策和約束政策的對策建議。

[關鍵詞]生態文明；耕地；生態保護；政策演進

[中圖分類號]F320[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2017）09-0068-05

耕地質量不僅關系到耕地生產能力，也包括與之相關的生態環境安全狀況。也就是說，不僅包括土壤狀況，而且包括其所處環境的水體、大氣和生物健康狀況。因而，耕地生態保護首先表現為保護耕地所處環境中水體、大氣和生物等自然生態系統，將生態保護與耕地保護有效結合，使二者并行良性發展。第二，耕地生態保護還意味著耕地管護中樹立生態文明理念，利用生態學原理，探索耕地管護的生態化途徑，其實質是耕地質量的改進和耕地生態服務功能的實現。耕地生態保護與耕地質量保護密不可分，其衍生于耕地質量保護，又以耕地質量提升為主要績效表現。

一、生態保護成為我國耕地保護政策新目標

我國人多地少的基本國情和耕地作為最主要戰略資源的地位決定了我國必然實行最嚴格的耕地保護制度。制度是伴隨著制度設計所要實現的目標變化而不斷變遷的。改革開放以來，我國耕地保護目標經歷了從單純重視數量保護，到數量與質量并重，再到數量、質量和生態“三位一體”目標的轉變。1978年以來，我國耕地數量保護制度績效顯著[1]，繼守住18億畝紅線目標之后，2017年1月通過的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》明確提出，截至2020年，要保證國內的耕地占有量不低于18.65億畝，而其中農田部分要不低于15.46億畝。城市化進程中，土地供求矛盾突出，紅線水平的上升是我國要實行最嚴格耕地保護制度的明鑒。

在數量保護效果顯著的同時，耕地質量安全問題日益凸顯，水土流失、土壤酸化、占優補劣和不合理高強度利用等問題導致部分存量耕地質量退化，由于耕地質量在保障農田生產力中的重要性，耕地質量保護成為耕地管理中的一項重要任務。1998年國土資源部成立，同年修訂《土地管理法》，明確提出耕地質量保護問題。隨后，我國多部涉及耕地質量保護的法律法規陸續出臺，耕地質量保護力度加大，然而，實踐中耕地質量保護效果并不顯著。首先工業“三廢”的排放、化肥農藥的過度低效使用以及農村生產生活中廢棄物的排放共同造成耕地嚴重污染。其次缺乏適當水利灌溉設施、過度利用和土壤侵蝕等原因導致土壤酸化、耕層變淺、耕地鹽漬化等退化問題嚴重。2015年《中國環境質量公報》，2014年全國耕地平均質量等級為9.97等，其中優等地、高等地、中等地和低等地分別占總面積的2.9%、26.5%、52.9%和17.7%，耕地質量總體偏低。耕地質量下降和污染問題帶來不可忽視的糧食安全和生態環境惡化等問題。

所謂耕地質量包括本底質量和追加質量兩部分，本底質量由耕地的自然屬性決定，追加質量是在人為的投入或改造、改善管理的條件下形成的[2]。因此，耕地質量包括耕地的土壤質量、空間地理質量、管理質量和經濟質量四個方面[3]，耕地質量保護工作也正是從這四個方面展開的。耕地的自然屬性由其存在區域的土壤、水體、大氣和生物共同構成，各組成部分之間相互依賴、相互制約。這四者使耕地成為復雜生態系統，具有不可估量的生態價值，主要表現在保持水土、調節氣候、含蓄水源、維持生物多樣性等。可見，耕地保護工作與生態環境保護工作息息相關、密不可分。基于此，在耕地質量保護中要樹立生態文明理念，加強耕地生態保護，開發耕地生態價值成為耕地保護工作又一目標。

二、耕地生態保護政策體系

耕地生態保護起源于耕地質量保護，耕地生態保護政策也是從耕地質量保護政策體系中逐步演進形成的。目前，還沒有耕地生態保護專門政策文件出臺，散見于耕地質量保護和生態環境保護相關文件中（見表1所示）。

2013年，國家發改委制定《全國高標準農田建設總體規劃》，提出“到2020年，建成8億畝集中連片、旱澇保收的高標準農田”“要通過土壤改良培肥等耕地內在質量建設，力爭到2020年，耕地基礎地力提高0.5個等級，土壤有機質含量提高0.5個百分點，明確了耕地質量保護具體目標和時間表”[4]。2015年環境保護部將《土壤環境保護和污染治理行動計劃》提交國務院審核，俗稱“土十條”，包括劃定重金屬嚴重污染的區域、投入治理資金的數量、治理的具體措施等多項內容。2015年《全國水土保持規劃（2015—2030）》提出，要以水土保持區劃為基礎，全面實施預防保護，加強重點區域、坡耕地和侵蝕溝水土流失治理。2016年《土壤污染防治行動計劃》是系統開展污染治理的重要部署，對確保生態環境質量改善，各類自然生態系統安全穩定具有重要作用。2016年中央一號文件提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農田，大力實施農村土地整治，推進耕地數量、質量、生態‘三位一體保護”，耕地生態保護正式出現在國家耕地保護目標框架內[5]。現行耕地保護政策中，具有明顯耕地生態保護功能，包括：耕地生態價值補償政策、耕地生態占補平衡政策、土地生態政治政策等。

1.耕地生態價值補償政策。2015年“十三五”規劃中首次提出“建立土地輪作、休耕試點”，2016年農業部下發《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》提出：“堅持生態優先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔”的指導思想，政策重點在東北冷涼區、北方農牧交錯區、地下水漏斗區、重金屬污染區、西南石漠化區和西北生態嚴重退化區實行。其中輪作涉及耕地500萬畝，休耕涉及耕地116萬畝，由中央財政將補償金分配到省，統籌安排。

2.耕地生態占補平衡政策。耕地占補平衡指占用耕地與補充耕地間的動態平衡。我國耕地占補平衡政策經歷了“數量平衡”——“數量質量平衡”——“數量、質量和生態平衡三個階段”[9]。當前，耕地占補平衡是通過政府手段強制推行的，是典型的強制性政策。1997年發布的《關于進一步加強土地管理，切實保護耕地的通知》明確提到要保持耕地總量動態平衡，是我國耕地占補平衡政策的開始。2017年1月發布的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求：“耕地警戒線嚴謹不能突破，對于城市周圍的耕地資源嚴禁不能使用，要嚴格按照生態保護的標準進行，為減少土地沙漠化，防止在高的山坡開墾耕地，嚴禁毀壞森林進行耕地、嚴格落實占補平衡、占優補優等”。成為耕地生態占補平衡的綱領性文件。

3.土地生態整治政策。土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理、對被生產建設破壞的和被自然災害損壞的土地進行恢復利用以提高土地利用率的活動[10]。我國土地整治工作由來已久，但政策目標主要是增加土地供給。近年來，隨著土地質量的下降和生態文明建設的推進，生成土地生態整治政策。2017年出臺的《全國土地整治規劃（2016—2020）》提出要“全面加強農田生態設施建設，增強農田生態服務功能”“要實行耕地修復養護。實施堤岸和坡面防護等水土保持工程，東北黑土地，綜合治理水土流失，實行建設占用耕地表土剝離，實施保護性耕作，有效保護黑土地生產能力”。土地整治包括土地整理、土地復墾、土地開發三個方面。三者都具有擴大耕地規模、提升耕地質量和保護耕地生態的作用，屬于耕地生態保護強制性政策。

三、推動我國耕地生態保護政策演進的動力來源

耕地生態保護政策體系雖初見端倪，但并不完善，且協同性差、可操作性差、市場化手段匱乏。此外，政策體系間還存在著生態保護沖突。例如，耕地總量動態平衡是耕地數量保護目標實現的基本政策之一，而這一政策卻存在著惡化耕地質量、危害耕地的生態安全隱患。城鎮化迅速發展、經濟發達的東中部地區肥沃耕地被侵占，西部地區地力差、生態脆弱的貧瘠耕地被大規模開墾，進一步惡化脆弱的周邊生態環境。如何協調耕地保護政策體系高效實施，推動“三位一體”目標協同推進，是耕地保護制度體系演進過程中必須要解決的問題。當前，相對于耕地數量保護和質量保護，耕地生態保護政策稍顯不足。然而，從歷史的角度看其不斷完善和發展是必然趨勢，演進動力至少要有以下四個方面：

1.生態文明建設的時代背景。十八大將生態文明與經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一起構成了有中國特色社會主義“五位一體”的總布局，加速了生態文明建設的歷史進程。生態文明建設的目標是實現人與自然的和諧統一，關鍵是相關制度體系的不斷完善發展、政策體系的不斷健全調試、行為觀念的不斷解放革新。耕地作為重要的自然生態系統，發揮其生態保護功能、實現其生態價值、促進人與土地和諧共生成為理論界關注的焦點。在生態文明建設的時代背景下，耕地生態保護理論和實踐的不斷發展完善，必然會推動耕地生態保護政策的演進。

2.居民消費需求加快升級。改革開放以來，家庭聯產承包責任制的實行、石油農業生產方式的推廣以及農業科技水平的進步，帶動了農業生產率的大幅度提升，有效地保障國家糧食總量安全。糧食總產量從1978年的30 476.5萬噸，上漲到2016年的61 624.0萬噸，增長103.9%。人均糧食產量則從312.5千克上漲到452.1千克，在適當進口的前提下，糧食總量安全基本可以保障。隨著糧食總量供給的保障，居民消費需求加快升級，“人們不僅要求吃飽吃好，而且要求吃得安全營養健康”，優質安全農產品需求劇增。為滿足人民消費需求，2017年《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，強調要“全面提升農產品質量和食品安全水平。堅持質量興農，突出優質、安全、綠色導向”。優質、安全、綠色農產品供給與農產品生產所處生態環境密切相關，與耕地生態質量密切相關。然而，長期不相適應的制度因素、技術因素和市場因素，共同導致了當前我國存在耕地質量不高、耕地生態環境惡化、生發耕地生態保護政策亟待完善等主要問題。

3.農業可持續發展目標的形成。農業發展方針的提出標志著保持農業發展可持續性已經成為與增產、增收并列的農業發展政策新目標。農業生產是經濟再生產與自然再生產的結合，因此，農業生產的可持續性離不開良好的生態環境作為基礎和前提。農業生態環境保護，特別是耕地生態保護必然成為農業可持續發展目標的題中應有之義。2017年中央一號文件第二大板塊全文關注農業可持續發展問題，并明確提出實施耕地休養生息規劃，推進耕地輪作休耕制度試點，支持開展設施農業土壤改良，增加土壤有機質等一系列制度安排。

4.國家治理現代化水平不斷提升。治理現代化的基本要求是治理的高效化、法制化、民主化和程序化。治理體系主要指治理的制度體系，包括體制機制、法律法規等內容的安排。顯然，耕地生態保護屬于國家治理的中觀層面，耕地生態保護政策屬于國家耕地保護治理體系組成部分，也必然會隨著國家治理現代化水平的不斷提升而完善。

四、完善我國耕地生態保護政策體系對策建議

政策體系是否完善是耕地生態保護水平高低的核心影響要素。完善的政策體系將有利于推動耕地生態保護目標的實現和鞏固生態保護效果。科學合理地制定耕地生態保護政策體系，首先要理順“為誰保護”“誰來保護”和“怎樣保護”的問題。“為誰保護”即誰在耕地生態保護中受益的問題。顯然，耕地生態保護有利于糧食質量的提升、有利于改善耕地生態環境、有利于提升農業競爭力，因此，國家、糧食主產區和主銷區、廣大農業經營者都是耕地生態保護的受益者。“誰來保護”即耕地生態保護中主體職責劃分問題。秉持“誰破壞誰保護”“誰受益誰保護”的原則，國家、糧食主產區和主銷區、農業經營者同時又是耕地生態保護主體。耕地生態保護的外部性和非排他性決定了國家要承擔主導的角色職責，而耕地經營者是保護行為的實施主體，糧食主銷區要承擔起相應的經濟支持職責。“怎樣保護”即耕地生態保護的手段問題。技術手段上，主要是節約型農業生產技術、農作制度新技術和農業廢棄物資源化利用等技術創新。政策手段上，要制定科學合理的激勵政策、扶持政策、約束政策。

1.以生態文明理念引領耕地生態保護。發展理念是經濟社會事業發展的思想先導，是發展方向、發展戰略和發展著力點的集中體現。生態文明理念著重解決的是處理好人與自然的關系，在耕地生態保護中堅持生態文明理念就是堅持綠色發展理念，就是要處理好人與耕地及其生態系統的關系。一方面在時間縱向上，要樹立“既要金山銀山 ，也要綠水青山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，推動耕地生態系統可持續性和推動農業可持續發展。另一方面在橫向上，要強調將綠色發展理念融入耕地開發利用保護各個方面和全過程，遵循自然規律、社會規律和經濟規律，依靠制度創新和技術創新，探索在開發利用中保護，在保護中創造新價值的生態發展路徑，緩解長期存在的耕地利用和耕地保護矛盾。

2.完善耕地生態保護激勵政策體系。激勵政策是調動主體積極性的有效工具。耕地生態保護首先要對政府部門（包括中央政府和地方政府）制定激勵政策。將耕地生態保護效果納入政府業績考核指標，同時設置專門機構、專人負責耕地生態保護，做到目標明確、權責清晰、制度規范。針對耕地經營者的生態保護激勵政策主要是生態補償政策，包括經濟補貼和補助政策。我國現行的農業補貼政策中只有農業支持保護補貼政策，具有明顯的耕地地力的保護作用，耕地生態補貼較少涉及。近年來，具有耕地生態保護功能的補助專項開始探討實施，如糧食綠色增產模式的公關支持政策、農機深松整地作業補助政策、測土配方施肥補助政策和耕地輪作休耕試點政策以及化肥農藥零增長支持政策等。這些補助專項尚處于起步期，政策實施機制有待進一步完善。完善耕地生態補貼和補助政策需要建立國家耕地生態補償專項基金，通過財政專項基金、征收生態環境補償稅（費）和區域外補償基金的手段來拓寬基金來源。

3.完善耕地生態保護扶持政策體系。扶持政策是對主動采取措施保護耕地的主體進行金融性扶持和技術性扶持。金融扶持政策是強農惠農富農的重要手段，在農業可持續發展目標導向下，開展商業銀行綠色支農業務，扶持農業經營者采用農業新技術，發展低碳農業、循環農業、綠色農業，降低農業污染，保護生態環境。然而，商業銀行針對農業經營者的綠色信貸積極性并不高，需要政府通過稅收優惠或財政補貼的手段來解決綠色信貸發展中的外部性問題。技術性扶持政策包括：一是對具有區域性、前瞻性、關鍵性的耕地生態保護技術研發設立扶持專項，培育農業高新技術企業發展；二是搭建現代信息技術和電子商務平臺，扶持社會化農技服務組織開展農技有償服務；三是制定農業高素質科研和推廣人才培養計劃，鼓勵大學生投身農村農業；四是加大農業技術部門的技術支農力度，重點宣傳推廣保護性耕作技術。

4.完善耕地生態保護約束政策體系。約束政策主要是通過相關法律法規對利益相關者的行為監督、制約或限制。一是制定具有強制約束性的耕地生態保護紅線，同時制定并實施嚴格的管理措施和環境準入制度；二是制定實施耕地生態系統保護和修復方案，定期組織開展耕地生態保護評價，及時掌握全國各地區耕地生態功能狀況和變化動態；三是建立耕地生態安全檢測預警及評估體系，完善耕地生態安全評價標準；四是加強耕地質量監管評價結果綜合利用，為耕地管護提供科學依據和支撐；五是制定耕地生態保護問責制度，強化各級領導干部耕地生態保護職責；六是建立政府、社會組織和農業經營者“三位一體”的耕地生態保護主體監督體系，確保各主體實施耕地生態保護行為，履行職責。

總之，依據可持續發展理論對耕地保護的概念進行界定，根據生態文明的發展需求，提出耕地保護的重要性；根據現有的耕地生態保護政策體系，提出我國耕地保護體系尚存在的問題，并根據這些問題提出相應的建議：以生態文明理念引領耕地生態保護、完善耕地生態保護激勵政策體系、完善耕地生態保護扶持政策體系、完善耕地生態保護約束政策體系。

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〔責任編輯：崔家善〕