山東省糧食種子質(zhì)量監(jiān)管研究

耿格峰

摘要以糧食生產(chǎn)大省山東省為例，調(diào)研了種子企業(yè)、種子銷售市場(chǎng)、種子的行政管理機(jī)構(gòu)，提出政府監(jiān)管對(duì)糧食種子質(zhì)量的密切關(guān)系。為有效提升糧食種子的質(zhì)量，認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)種子企業(yè)、種子市場(chǎng)加大監(jiān)管的力度；種子行政機(jī)構(gòu)也需要機(jī)構(gòu)的整合和職能的轉(zhuǎn)變。旨在通過對(duì)山東省種子質(zhì)量狀況的調(diào)研和分析，為全國(guó)種業(yè)的有序發(fā)展提供一定的參考意義。

關(guān)鍵詞政府監(jiān)管；種子質(zhì)量；種子企業(yè)；種子市場(chǎng)；種子行政管理機(jī)構(gòu)；建議

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2017）21-0242-05

Study on Grain Seed Quality Supervision in Shandong Province

GENG Gefeng

（Zaozhuang University，Zaozhuang，Shandong 277160）

AbstractTaking Shandong Province which is a major grain producer as an example，the administrative organs of seed enterprises，seed sales markets and seeds were investigated，and the close relationship between government regulation and grain quality was put forward.In order to effectively improve the quality of grain seeds，it was thought that the government should strengthen to supervise seed enterprises and seed markets，and the seed administrative organs also need the integration of institutions and the transformation of functions.Through the investigation and analysis of the seed quality in Shandong Province，it will provide some reference for the orderly development of the seed industry in China.

Key wordsGovernment supervision；Seed quality；Seed enterprise；Seed market；Seed administrative organization；Suggestion

農(nóng)業(yè)是關(guān)乎民生的重要問題，種子是農(nóng)業(yè)的命脈，因此對(duì)糧食種子質(zhì)量的監(jiān)管顯得尤為突出。“國(guó)以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先”，可見種子質(zhì)量問題在國(guó)家發(fā)展中的重要地位。隨著科技的進(jìn)步和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，目前我國(guó)的種子產(chǎn)業(yè)面臨巨大挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)基因種子、假冒偽劣種子問題，不僅損害了農(nóng)戶的利益，還威脅到國(guó)家糧食安全。尤其是2000年《種子法》實(shí)施后，從原有的統(tǒng)一供種體系向市場(chǎng)化供種體系轉(zhuǎn)變。種子質(zhì)量問題的矛盾日漸凸顯。種子企業(yè)是供給方、種子銷售市場(chǎng)是中間環(huán)節(jié)、種子的行政管理機(jī)構(gòu)是種子質(zhì)量的監(jiān)管方，三方的協(xié)調(diào)運(yùn)作是關(guān)系到種子行業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

20世紀(jì)90年代末，我國(guó)學(xué)者開始了政府監(jiān)管方面的理論研究。經(jīng)過近20年努力，已經(jīng)基本形成了政府監(jiān)管學(xué)的獨(dú)立學(xué)科地位。研究成果主要體現(xiàn)為：①?gòu)慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)監(jiān)管的分析。肖學(xué)志等[1]認(rèn)為，監(jiān)管經(jīng)濟(jì)理論、公共利益理論、俘獲理論能從不同角度解讀政府監(jiān)管的驅(qū)動(dòng)力。政府監(jiān)管涉及政府、企業(yè)、大眾的利益，監(jiān)管是這三方利益的權(quán)衡，監(jiān)管本身是一種游戲規(guī)則。②政府監(jiān)管改革研究。笪素林等[2]認(rèn)為需要研究政府監(jiān)管的特殊成因、運(yùn)行過程和約束條件。對(duì)于我國(guó)政府監(jiān)管，應(yīng)認(rèn)清目前我國(guó)政治發(fā)展水平與法律條件，不能監(jiān)管過度，也不能監(jiān)管不公，更不能監(jiān)管缺位。注重政府監(jiān)管的“度”，即政府監(jiān)管對(duì)社會(huì)的綜合影響。③政府監(jiān)管手段的創(chuàng)新。劉鵬[3]認(rèn)為理念的創(chuàng)新必然導(dǎo)致監(jiān)管方式的工具的改革。監(jiān)管手段的創(chuàng)新體現(xiàn)在：從經(jīng)濟(jì)監(jiān)管到社會(huì)監(jiān)管，從激勵(lì)性監(jiān)管到回應(yīng)性監(jiān)管，從運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管到監(jiān)管型國(guó)家建設(shè)，從監(jiān)管體系創(chuàng)新到監(jiān)管能力現(xiàn)代化。

綜上所述，學(xué)者對(duì)政府監(jiān)管的理論研究取得豐碩成果，但大多研究只從經(jīng)濟(jì)學(xué)的單一視角入手，缺乏從政治因素、法律因素、社會(huì)因素角度的分析。政府監(jiān)管行為可以綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的理論與方法進(jìn)行研究。監(jiān)管理論的實(shí)證研究也大多集中在電信、金融等自然壟斷行業(yè)，對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量，尤其是具體行業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)注較少[4]。筆者從政府監(jiān)管的角度研究山東省糧食種子質(zhì)量問題，旨在為現(xiàn)實(shí)問題提供有效的解決方案。

1種子質(zhì)量管理內(nèi)涵

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）2005年頒布的ISO9000《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語》中對(duì)質(zhì)量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。“固有特性”是事物本來就有的，尤其是永久性特征。這些“固有特性”大多是可測(cè)量的?！皾M足要求”應(yīng)滿足明示的（明確規(guī)定）、通常隱含的（組織、顧客的慣例）或必須履行的（法律、行規(guī)）的需要和期望。因此種子質(zhì)量?jī)?nèi)涵很廣泛。可從內(nèi)在質(zhì)量和外在質(zhì)量?jī)煞矫姹硎?。?nèi)在質(zhì)量主要包括品種屬性（品種純度、豐產(chǎn)性、抗逆性、早熟性）和播種品質(zhì)（飽滿度、凈度、發(fā)芽率、水分、健康度）2個(gè)方面。

高質(zhì)量的種子應(yīng)該具有優(yōu)良的品種屬性和良好的播種品質(zhì)。外在質(zhì)量包括標(biāo)簽、包裝質(zhì)量和計(jì)量、企業(yè)承諾等。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子時(shí)，評(píng)價(jià)種子質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)主要指純度、凈度、發(fā)芽率和水分指標(biāo)需達(dá)到有效規(guī)定（合約約定、標(biāo)簽標(biāo)注、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)）的最低值。

糧食種子質(zhì)量關(guān)系到人們的健康、國(guó)家的糧食安全。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于糧食種子質(zhì)量所造成的社會(huì)損害已經(jīng)引起人們的關(guān)注。所以，從政府監(jiān)管的角度研究糧食種子質(zhì)量有著重要的意義。一方面，進(jìn)一步拓寬政府監(jiān)管研究的范圍；另一方面，運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，推動(dòng)監(jiān)管實(shí)踐的改善。

2研究方案設(shè)計(jì)、實(shí)施與結(jié)果分析

2.1研究對(duì)象調(diào)研對(duì)象主要包括種子企業(yè)、種子銷售市場(chǎng)、種子管理機(jī)構(gòu)3種類型。其中種子企業(yè)有山東魯研農(nóng)業(yè)良種有限公司、濟(jì)南永豐種業(yè)有限公司、棗莊市種子有限公司、棗莊市臺(tái)兒莊種子有限公司、山東魯北種業(yè)有限公司、山東菏澤市科源種業(yè)有限公司、泰安登海五岳泰山種業(yè)有限公司、海陽(yáng)市郭成鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所、山東省德隆種業(yè)有限責(zé)任公司、蘭陵農(nóng)墾實(shí)業(yè)總公司。對(duì)濟(jì)南、菏澤、煙臺(tái)、德州、棗莊等地的種子市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)研。主要通過調(diào)研經(jīng)營(yíng)門店和消費(fèi)者來收集第一手?jǐn)?shù)據(jù)，并對(duì)特殊的消費(fèi)群體進(jìn)行了重點(diǎn)訪談。種子管理機(jī)構(gòu)有山東省種子管理站、煙臺(tái)市農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站、濟(jì)南市農(nóng)業(yè)質(zhì)量檢測(cè)中心、德州糧食質(zhì)量檢驗(yàn)所、中央儲(chǔ)備糧泰安直屬庫(kù)糧油質(zhì)量檢測(cè)中心、菏澤市農(nóng)業(yè)推廣中心、棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)等21家種子管理部門。

2.2研究方法采用了問卷調(diào)查、電話咨詢、消費(fèi)者座談會(huì)、查閱年鑒資料、抽查樣品、走訪種子生產(chǎn)企業(yè)、調(diào)研種子管理機(jī)構(gòu)等形式。對(duì)官方公布的種子質(zhì)量數(shù)據(jù)、通過查閱種業(yè)公司有關(guān)文獻(xiàn)資料獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面的整理匯總，以便了解山東省種子質(zhì)量狀況。還向種子行業(yè)管理人員、種子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行咨詢，了解他們對(duì)提高種子質(zhì)量的意見和建議。

2.3方案實(shí)施2015年8月—2016年2月，利用調(diào)查組成員寒暑假回鄉(xiāng)、同事工作出差的機(jī)會(huì)進(jìn)行了調(diào)研活動(dòng)。調(diào)查范圍覆蓋魯東（煙臺(tái)）、魯中（濟(jì)南）、魯西（菏澤）、魯南（棗莊）、魯北（德州）等地市，所選取的樣本在各地市的地理位置、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植習(xí)慣上具有良好的代表性。

2.4山東省種子質(zhì)量結(jié)果分析山東省是農(nóng)作物種業(yè)大省，每年的種子使用量達(dá)18億kg。種子的提質(zhì)增效是糧食安全的前置條件。種子質(zhì)量是當(dāng)前種子市場(chǎng)管理工作的重點(diǎn)。從山東省種子管理站的官方數(shù)據(jù)得知，全省種子質(zhì)量合格率連續(xù)多年穩(wěn)定在97%以上，多年來無大案要案發(fā)生，種子市場(chǎng)平穩(wěn)，種子供應(yīng)量充足[5]。近年來，山東省種子管理部門連續(xù)開展了春季和秋季種子市場(chǎng)的專項(xiàng)檢查活動(dòng)。結(jié)合市場(chǎng)專項(xiàng)檢查，也抽取一定比例的種子樣品進(jìn)行4項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)檢測(cè)。檢查結(jié)果如表1。

3山東省糧食種子質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀分析

3.1種子質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)的歷史沿革政府監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)種子質(zhì)量管理有序運(yùn)行的重要手段，我國(guó)的種子質(zhì)量管理首先從建章立制開始[6]。1984年我國(guó)制定和頒布了國(guó)家種子分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)規(guī)程。1997年頒布了農(nóng)作物種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。2000年《中華人民共和國(guó)種子法》的頒布實(shí)施為種子質(zhì)量管理提供了法律依據(jù)。自2000年以來，加快了對(duì)種子認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定，擬定了《農(nóng)作物種子認(rèn)證管理辦法》《認(rèn)證證書和認(rèn)證標(biāo)志管理辦法》《種子認(rèn)證中實(shí)施認(rèn)可的管理指南》等規(guī)范。2006年頒布了國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)GB20464—2006《農(nóng)作物種子標(biāo)簽通則》，標(biāo)志著種子管理進(jìn)入更加規(guī)范的階段[7]。2010年農(nóng)業(yè)部決定對(duì)全國(guó)的種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)資格、品種選育、人員進(jìn)行一次全面檢查，并將2010年定為“種子執(zhí)法年”。2015年11月，根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《種子法》進(jìn)行了修訂，并于2016年1月1日起實(shí)施。

3.2加強(qiáng)種子質(zhì)量管理的措施山東省作為農(nóng)業(yè)大省，為了加強(qiáng)種子質(zhì)量管理，主要從完善各項(xiàng)法規(guī)、完善種子檢測(cè)體系、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管等方面開展工作[8]。

3.2.1完善省內(nèi)相關(guān)法規(guī)的制定和修訂。根據(jù)國(guó)家頒布的《中華人民共和國(guó)種子法》（2016修訂版），山東省制定了《山東省農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)實(shí)施方案》《山東省農(nóng)作物種業(yè)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案（2016—2020年）》，并于2016年8月實(shí)施?！渡綎|省種子管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)正在及時(shí)修訂和補(bǔ)充。

3.2.2完善種子檢測(cè)體系。2011年菏澤、淄博、臨沂、德州、聊城和濟(jì)寧6地市獲得了國(guó)家農(nóng)作物種子質(zhì)量檢驗(yàn)合格證書。2016年，以種子管理機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體，規(guī)劃建設(shè)84個(gè)農(nóng)作物種子質(zhì)量檢測(cè)中心，主要擴(kuò)建省級(jí)質(zhì)檢中心，新建10個(gè)市級(jí)質(zhì)檢分中心和73個(gè)縣級(jí)質(zhì)檢中心（站），形成省級(jí)、地市級(jí)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)為主體的三級(jí)種子質(zhì)量管理體系。完善基礎(chǔ)設(shè)施，配齊檢測(cè)儀器和執(zhí)法裝備，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升技術(shù)支持水平，增強(qiáng)種子識(shí)假打假能力。

3.2.3加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。從1996年起，每年根據(jù)不同農(nóng)作物種子上市時(shí)間和流通特點(diǎn)開展了春季、秋季種子市場(chǎng)檢查活動(dòng)[9]。累計(jì)抽檢企業(yè)上千家，玉米、小麥、棉花等種子樣品4 000余份，并將抽檢結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公布，對(duì)于規(guī)范種子市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)起到良好的作用。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2017年

3.3山東省種子經(jīng)營(yíng)企業(yè)現(xiàn)狀分析山東省種子企業(yè)數(shù)量眾多，但規(guī)模較小。根據(jù)山東省種子管理總站經(jīng)營(yíng)許可證查詢系統(tǒng)中的獲得數(shù)據(jù)，按照注冊(cè)資本狀況對(duì)企業(yè)進(jìn)行了分類（表2）[9]。其中100萬～500萬元的企業(yè)數(shù)量最多，占總注冊(cè)資本比重的5.56%；億元以上的企業(yè)數(shù)量雖然只有5家，但占總注冊(cè)資本的19.26%。種子公司大多以產(chǎn)、銷為主，還有部分“皮包公司”，導(dǎo)致種子質(zhì)量參差不齊，“育、繁、推”一體化企業(yè)較少。部分擁有品種權(quán)的公司，盈利空間較大；大部分種子企業(yè)不具備研發(fā)能力，沒有明顯優(yōu)勢(shì)；有些企業(yè)向科研單位購(gòu)買專利進(jìn)行經(jīng)營(yíng)；還有部分公司防冒和套牌現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響種子質(zhì)量。

種子企業(yè)監(jiān)管存在空白，影響種子的整體質(zhì)量。種子產(chǎn)業(yè)是有品種選育、種子生產(chǎn)與加工、種子經(jīng)營(yíng)三大基本功能及環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)育種研發(fā)采取國(guó)家出資、科研單位育種、種子公司經(jīng)營(yíng)的模式。2000年《種子法》頒布標(biāo)志著我國(guó)種業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)化階段，企業(yè)成為市場(chǎng)創(chuàng)新的主體[10]。2006年根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2006〕40號(hào)文件的要求，山東省種子管理總站對(duì)全省的種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)行政主管部門進(jìn)行了政企分開，種子經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)行政機(jī)構(gòu)剝離。但是由于品種選育的研發(fā)周期長(zhǎng)、投入大，有些企業(yè)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，通過與外資合作、外資參股的方式進(jìn)入山東的種子行業(yè)。外資企業(yè)利用這些機(jī)會(huì)加快其種業(yè)擴(kuò)張的步伐，但對(duì)外資與國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)合作方面的監(jiān)管仍存在空白，相應(yīng)的政策界限比較模糊。

當(dāng)然，這些現(xiàn)象也在逐步改進(jìn)。目前山東省良種研發(fā)、繁育、推廣走在全國(guó)前列。主要農(nóng)作物良種覆蓋率達(dá)到97%以上，對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率達(dá)45%。截至2015年底，省級(jí)以上發(fā)證企業(yè)173家，全省持證企業(yè)321家，企業(yè)主營(yíng)業(yè)收入113億元，比2010年增加70%。建成部級(jí)、省級(jí)種子質(zhì)量檢測(cè)中心11個(gè)[5]。

3.4山東省種子市場(chǎng)現(xiàn)狀分析

3.4.1對(duì)種子經(jīng)營(yíng)戶的調(diào)查。調(diào)研組對(duì)調(diào)研地區(qū)的53個(gè)經(jīng)營(yíng)門店進(jìn)行了問卷調(diào)查。對(duì)種子市場(chǎng)上存在的主要原因進(jìn)行了歸類分析，主要包括經(jīng)營(yíng)主體行為混亂（A），品種多、雜、亂（B），標(biāo)簽標(biāo)注不實(shí)、宣傳內(nèi)容不實(shí)（C），經(jīng)銷商誠(chéng)信差（D），種子質(zhì)量差（E），套牌侵權(quán)（F）。從問卷調(diào)查結(jié)果來看，認(rèn)為“品種多、亂、雜”的比例最高，有86.32%，僅有1100%的人認(rèn)為“經(jīng)銷商誠(chéng)信差”（圖1）。

這些數(shù)據(jù)顯示種子市場(chǎng)存在“品種多、亂、雜”的主要問題，對(duì)于農(nóng)戶選擇種子造成了極大的障礙，需要政府加強(qiáng)監(jiān)管。調(diào)查發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)上還存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象。比如：①有些企業(yè)玩起了“舊瓶裝新酒”的把戲，未經(jīng)審定就推廣，用原來的名稱來推廣新品種。②侵權(quán)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有些種子企業(yè)未獲得所有人授權(quán)的情況下違規(guī)生產(chǎn)，有些套取別的品種權(quán)來生產(chǎn)自己的種子。③種子銷售市場(chǎng)不規(guī)范。種子經(jīng)營(yíng)單位和數(shù)量多而雜，整體素質(zhì)低。某些經(jīng)營(yíng)戶為了獲得利潤(rùn)，采用不正當(dāng)?shù)氖侄?。如用原種繁育一級(jí)良種、用商品糧作為一級(jí)良種等現(xiàn)象，讓不合格的種子流入市場(chǎng)。

3.4.2對(duì)農(nóng)戶的調(diào)查。課題組對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷表600份，回收580份，有效問卷561份，有效回收率為96.7%。還對(duì)種植大戶、貧困戶和村委會(huì)干部進(jìn)行了重點(diǎn)訪談。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對(duì)糧食種子質(zhì)量存在問題的歸納為：①種子品種繁多，但相似性較高。個(gè)別種子銷售還存在著“掛羊頭賣狗肉”現(xiàn)象，品牌標(biāo)識(shí)和實(shí)際所售種子不一致。②種子質(zhì)量糾紛問題。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)49%的農(nóng)戶遇到種子質(zhì)量問題，但是有些經(jīng)銷商推脫是氣候造成的，與種子質(zhì)量無關(guān)。一些農(nóng)戶又沒有保留發(fā)票憑證，維權(quán)比較困難。所以建議農(nóng)戶應(yīng)該選擇證照齊全，管理規(guī)范的經(jīng)銷商。同時(shí)政府對(duì)經(jīng)銷商的日常監(jiān)管行為還要落實(shí)到位。

3.5山東省種子行政管理部門的調(diào)研分析此次調(diào)研了山東省各地的種子管理部門，包括農(nóng)業(yè)局、種子管理站、農(nóng)業(yè)推廣中心、種子質(zhì)量檢測(cè)中心、種子執(zhí)法部門等。對(duì)這些種子管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能進(jìn)行梳理，調(diào)研發(fā)現(xiàn)以下問題。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，種業(yè)管理機(jī)構(gòu)不順。從我國(guó)種子管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看：農(nóng)業(yè)部設(shè)種子管理局，省、市、縣都有相應(yīng)的種子管理機(jī)構(gòu)。在山東省內(nèi)，監(jiān)管部門以及農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般只設(shè)到縣級(jí)，有些地方人員、硬件設(shè)備難以配備齊全，對(duì)廣大農(nóng)村的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法難度比較大。在縣級(jí)機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)費(fèi)不足，機(jī)構(gòu)人員嚴(yán)重不足，技術(shù)手段落后，大多數(shù)還不具備種子質(zhì)量4項(xiàng)指標(biāo)檢測(cè)（凈度、發(fā)芽率、水分、純度）能力，影響了種子的監(jiān)管水平。

從職能來看，種子管理存在著重疊和管理上的錯(cuò)位、越位和缺位。表現(xiàn)在：①多頭管理、推諉扯皮。由于主管部門內(nèi)部把種子管理職能分割給多家管理，有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門、質(zhì)檢、公安、工商部門等不僅管理形不成合力，還造成職責(zé)模糊不清，好管的、有利的搶著管，不好管的相互“踢皮球”，往往導(dǎo)致管理脫節(jié)或者不到位甚至缺位。②重復(fù)執(zhí)法。某些地方的綜合執(zhí)法與種子管理部門的專業(yè)執(zhí)法職能雷同，種子管理部門與工商管理部門在進(jìn)行種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售檔案登記中2套表格，增加了種子企業(yè)的負(fù)擔(dān)，影響辦事效率，不利于種子執(zhí)法。③品種管理不規(guī)范。“假冒而不偽劣”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，在打假維權(quán)中，品種鑒定的措施還不是很得力。種子審定與推廣各司其職，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，會(huì)出現(xiàn)種子企業(yè)和和審定機(jī)構(gòu)相互推諉現(xiàn)象。

4研究結(jié)論與建議

從政府監(jiān)管的視角，探討山東省糧食種子質(zhì)量存在的問題。主要體現(xiàn)在：一是種子企業(yè)存在著監(jiān)管空白，種子的育種和生產(chǎn)相脫節(jié)，存在套牌和侵權(quán)現(xiàn)象，影響種子質(zhì)量。二是種子市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范。種子品種多而雜，種子質(zhì)量良莠不齊，遇到種子質(zhì)量問題得不到有效解決。三是種子行政管理機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分方面的關(guān)系還沒有理順。

2016年實(shí)施的《種子法》明確提出“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)種子執(zhí)法和監(jiān)督，依法懲處侵害農(nóng)民權(quán)益的種子違法行為”，這突出顯示了政府監(jiān)管在種子質(zhì)量管理中的重要作用[11]。針對(duì)目前山東省糧食種子質(zhì)量監(jiān)管存在的諸多問題，為了提高種子質(zhì)量，維護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益，為了樹立“可持續(xù)型監(jiān)管”理念，使監(jiān)管走向常態(tài)化和規(guī)范化，提出相應(yīng)的建議措施。

4.1加強(qiáng)政府對(duì)種子企業(yè)的監(jiān)管

4.1.1加強(qiáng)育種環(huán)節(jié)的監(jiān)管。種子產(chǎn)業(yè)要做到事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。在育種環(huán)節(jié)，制定嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)范，制止個(gè)別企業(yè)的套牌育種行為；加強(qiáng)對(duì)外資與國(guó)內(nèi)科研機(jī)構(gòu)育種合作方面的監(jiān)管，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，避免跨國(guó)企業(yè)利用外資擠壓國(guó)內(nèi)企業(yè)的生存空間，從而壟斷種子行業(yè)；打擊利益集團(tuán)或者個(gè)人私繁亂制種子的行為。

4.1.2加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。按照“誰發(fā)證誰清理”的原則，對(duì)已經(jīng)核發(fā)的糧食種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)進(jìn)行逐一檢查。在種子生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，打擊無生產(chǎn)許可證或擅自受托生產(chǎn)的違法行為。對(duì)于不符合許可條件、存在違法行為的企業(yè)，依法撤銷、吊銷其許可證。對(duì)于曾經(jīng)有問題的企業(yè)、農(nóng)民投訴較多的企業(yè)、被維權(quán)企業(yè)、頻繁舉報(bào)的企業(yè)要列入黑名單，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控[12]。需加大監(jiān)管頻率和抽查力度，把隨機(jī)抽查和日常監(jiān)督檢查制度相結(jié)合。

4.1.3發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。發(fā)揮種子行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，建立良好的聲譽(yù)制度。企業(yè)為了贏得穩(wěn)定的利潤(rùn)，需要建立長(zhǎng)期博弈的思維，如果欺騙消費(fèi)者將會(huì)得到懲罰，欺騙行為更容易被發(fā)現(xiàn)和傳播，用聲譽(yù)（品牌、商標(biāo)、產(chǎn)權(quán)保護(hù)）來約束企業(yè)的行為，還可以建立企業(yè)連帶責(zé)任制[13]。開展企業(yè)種子質(zhì)量方面的評(píng)比，實(shí)行“黑名單制”，促進(jìn)企業(yè)自律，還可對(duì)企業(yè)進(jìn)行授信評(píng)估，扶持誠(chéng)信企業(yè)。

4.2加強(qiáng)政府對(duì)種子市場(chǎng)的監(jiān)管

4.2.1取締違法經(jīng)營(yíng)門店，開展種子市場(chǎng)專項(xiàng)檢查。對(duì)轄區(qū)內(nèi)種子經(jīng)營(yíng)門店進(jìn)行全面清查，全面登記造冊(cè)。取締無證無照經(jīng)營(yíng)戶，以省、市、縣交界地區(qū)和農(nóng)資經(jīng)營(yíng)集散地為重點(diǎn)區(qū)域，鄉(xiāng)村流動(dòng)商販為重點(diǎn)對(duì)象，加強(qiáng)日常檢查。跟蹤有不良記錄的企業(yè)[14]，特別是在近3年存在套牌侵權(quán)、制假售假和質(zhì)量不合格問題的企業(yè)，作為種子執(zhí)法監(jiān)管工作的重點(diǎn)。在春季和秋季可開展種子市場(chǎng)的專項(xiàng)檢查。以玉米、水稻種子為重點(diǎn)檢查對(duì)象，對(duì)分布在基層的種子經(jīng)營(yíng)店進(jìn)行專項(xiàng)檢查。檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可情況、品種審定授權(quán)情況、包裝標(biāo)簽、生產(chǎn)和購(gòu)銷合同、是否存在套牌侵權(quán)的等違法行為。

4.2.2建立售后責(zé)任賠償機(jī)制。對(duì)于電商平臺(tái)和農(nóng)資購(gòu)物網(wǎng)站加強(qiáng)指導(dǎo)，嚴(yán)厲打擊互聯(lián)網(wǎng)上銷售的假冒偽劣種子的行為，加大廣告的監(jiān)督力度，防止虛假?gòu)V告誤導(dǎo)農(nóng)戶[15]。對(duì)于不合格產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)的，及時(shí)發(fā)布警示信息，采取下架、收回等強(qiáng)制措施，防止流入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。一旦購(gòu)買的種子出現(xiàn)問題，可以追溯到生產(chǎn)企業(yè)，可以啟動(dòng)農(nóng)作物賠償機(jī)制，減少農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)損失。

目前，種子賠償相關(guān)法律制度不夠詳細(xì)，案件的處理存在很多分歧，責(zé)任追究和賠償機(jī)制很不健全。種子出現(xiàn)質(zhì)量問題，責(zé)任落實(shí)不到位。按照責(zé)任追究制度的原則，劃分權(quán)利和義務(wù)的界限，切實(shí)保證種子使用者、種子生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。

4.2.3加快信息化和信用體系建設(shè)。建立全國(guó)范圍內(nèi)的種業(yè)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，可涵蓋審定、登記、種子備案及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可等信息，構(gòu)建從品種選育到生產(chǎn)、銷售、使用各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)鏈。建立打假與監(jiān)管工作信息平臺(tái)，利用電子標(biāo)簽、二維碼等現(xiàn)代技術(shù)手段，使種子做到信息可查詢、流向可追蹤、質(zhì)量可控制[16]。各地相關(guān)部門做好種業(yè)信息的采集和分析工作，能夠?qū)崿F(xiàn)與全國(guó)信息平臺(tái)數(shù)據(jù)的對(duì)接和共享。具體到種子行業(yè)來說，使標(biāo)簽實(shí)現(xiàn)可追溯；加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)品種DNA鑒定和身份標(biāo)識(shí)；建立企業(yè)信息公開機(jī)制，利用種子行業(yè)的各種組織的自律機(jī)制來約束企業(yè)行為，確保種子的質(zhì)量。

4.3種子行政管理部門的改革舉措

4.3.1明確相關(guān)主體責(zé)任，各盡其職。2016年1月1日開始執(zhí)行的新的《種子法》更加明確了：“農(nóng)業(yè)行政主管部門是種子管理的責(zé)任主體，其他各個(gè)部門各司其職”。首先，在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部，建立細(xì)化職責(zé)、分工合作、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的監(jiān)管體系[17]。尤其是各試驗(yàn)、檢測(cè)單位制定嚴(yán)格管理制度，確保檢測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。其次，區(qū)分各行政主體的職責(zé)權(quán)限的邊界，避免有些方面職能出現(xiàn)重疊和交叉，而有些方面又存在監(jiān)管真空。再次，同時(shí)按照政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理原則，建立農(nóng)業(yè)、公安、工商等部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的種子監(jiān)管機(jī)制。還可建立區(qū)域聯(lián)查、跨區(qū)協(xié)查等制度，發(fā)現(xiàn)一地線索，多地聯(lián)動(dòng)辦案。

4.3.2完善質(zhì)量檢測(cè)體系、嚴(yán)格種子質(zhì)量監(jiān)管。建立完善質(zhì)量檢測(cè)體系。省、市、縣三級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)要分工明確、相互配合、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，使種子質(zhì)量管理工作形成制度化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的系統(tǒng)，對(duì)種子檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)能力進(jìn)行考核，組建考核機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格考核制度，提高種子行業(yè)的整體質(zhì)量。

嚴(yán)格種子質(zhì)量監(jiān)管，提高執(zhí)法效能?；鶎愚r(nóng)業(yè)主管部門是種業(yè)安全監(jiān)管的基礎(chǔ)力量，其職責(zé)范圍覆蓋面大，人員隊(duì)伍單薄。要充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)。改善種子檢測(cè)、執(zhí)法裝備等基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高技術(shù)支撐；組織工作人員利用各種學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，更新知識(shí)和更好地掌握新技術(shù)。加大案件查辦力度，嚴(yán)懲違法行為。做到有投訴及時(shí)受理，有案件及時(shí)查處；杜絕不作為、慢作為、亂作為行為，杜絕以罰代管、以罰代刑現(xiàn)象，曝光典型案例，涉及犯罪移交司法機(jī)關(guān)；啟用行政問責(zé)制，對(duì)于弄虛作假、有案不查的人員，依法依規(guī)查處。

4.3.3完善轉(zhuǎn)基因種子生產(chǎn)許可制度，強(qiáng)化施行種子質(zhì)量認(rèn)證制度。2014年我國(guó)在發(fā)布的中央一號(hào)文件中就曾經(jīng)指出對(duì)于轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品要“積極研究，自主創(chuàng)新、慎重推廣、確保安全”，表明國(guó)家態(tài)度是非常謹(jǐn)慎的，建立轉(zhuǎn)基因安全管理許可證制度。開展轉(zhuǎn)基因研究或者應(yīng)用的活動(dòng)都需要依法辦理許可證，打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)基因種子行為。在市場(chǎng)監(jiān)管方面，使監(jiān)管重心下移。開展鄉(xiāng)村入戶倒查，發(fā)現(xiàn)非法銷售行為，沒收種子并依法追查相關(guān)主體。

種子認(rèn)證是由第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)根據(jù)認(rèn)證方案對(duì)種子質(zhì)量的監(jiān)控，包括對(duì)種子的遺傳質(zhì)量監(jiān)控和種子物理質(zhì)量監(jiān)控，對(duì)符合種子認(rèn)證方案要求的發(fā)放認(rèn)證證書和種子標(biāo)簽。針對(duì)山東省種子行業(yè)的現(xiàn)狀，種子管理部門加大對(duì)種子質(zhì)量認(rèn)證工作的宣傳力度，制定切實(shí)可行的認(rèn)證方案，提高認(rèn)證種子的市場(chǎng)比例。

4.3.4借鑒地方政府對(duì)種子監(jiān)管的創(chuàng)新做法。在“京津冀一體化”發(fā)展戰(zhàn)略背景下，北京、天津、河北在農(nóng)業(yè)種子質(zhì)量問題方面也有一些創(chuàng)新做法，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2015年4月北京、天津、河北的相關(guān)職能部門共同印發(fā)了《關(guān)于建立京津冀一體化農(nóng)作物品種審定機(jī)制的意見》，對(duì)于審定通過的品種，由京津冀一體化品種審定委員會(huì)頒發(fā)審定證書，在審定范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，還開展了三地聯(lián)合的市場(chǎng)巡查和制種基地抽檢活動(dòng)；合作中可以進(jìn)一步共享信息[18]。聯(lián)合執(zhí)法中最大的亮點(diǎn)就是：如果對(duì)于屬于其他兩地流入的違法種子，在當(dāng)?shù)貓?zhí)法機(jī)構(gòu)查處本地經(jīng)營(yíng)者的同時(shí)，其他兩地的執(zhí)法機(jī)構(gòu)還將對(duì)違法種子追根溯源，強(qiáng)化源頭管理。

在現(xiàn)代農(nóng)資營(yíng)銷方式轉(zhuǎn)變的形勢(shì)下，“京津冀”三地區(qū)的供銷社也聯(lián)合合作，利用“供銷社+公司+農(nóng)民”三位一體的經(jīng)營(yíng)模式，發(fā)展農(nóng)資合作社、企業(yè)直銷直供等形式，讓放心農(nóng)資下鄉(xiāng)。運(yùn)用電子商務(wù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)型企業(yè)，河北省高陽(yáng)縣的“農(nóng)團(tuán)聯(lián)盟”統(tǒng)一購(gòu)買種子、化肥，然后統(tǒng)一收購(gòu)、出售，這樣既保證了質(zhì)量，又節(jié)約了成本。

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