我國廣播業的政府規制芻議

邸銘　黃先蓉

【摘 要】伴隨互聯網技術的進一步發展，傳統電臺與新媒體的融合趨勢更為明顯，為我國廣播業發展帶來巨大機遇，但如何引導其在新環境下健康、有序的發展，成為我國廣播業政府規制面臨的問題。帶有計劃經濟烙痕的政府規制已不能適應市場經濟的需要，加上技術進步帶來的新型廣播方式，現有廣播業的政府規制已難以發揮作用。文章對我國廣播業的政府規制現狀進行了簡單闡述，并對現有政府規制實施過程中所遇到的問題提出建議，希望能為我國廣播業更好地發展貢獻有意義的思考。

【關 鍵 詞】廣播業；政府規制；網絡電臺；廣播電臺

【作者單位】邸銘，武漢大學信息管理學院；黃先蓉，武漢大學信息資源研究中心。

近幾年的廣播收聽市場雖不斷受到新媒體對其受眾人群及消費時間的分流，但由于廣播具有伴隨性、移動性、貼近性等固有優勢，加之私家車的普及帶來的車載聽眾穩定性增長，我國廣播業仍然具有廣闊的發展空間，重新呈現崛起的跡象。伴隨互聯網技術的進一步發展，傳統電臺與新媒體的融合趨勢更為明顯，為我國廣播業發展帶來巨大機遇，但如何引導其在新環境下健康、有序的發展，成為我國廣播業政府規制面臨的問題。

一、我國廣播業政府規制的理論基礎及其特殊性

廣播業政府規制，即行政部門對廣播市場的經濟活動進行規范、約束、限制的行為。其目的是通過相關規制措施解決廣播業發展中市場失靈的問題或避免市場失靈現象的出現。

1.我國廣播業政府規制的理論基礎

市場機制不能完全對各種公共資源和具有很強外部性的公共產品發揮優化配置的作用，而廣播產品具有區別于其他文化產品的準公共產品屬性。因此，在市場經濟體制下，為避免廣播業發展中市場失靈現象的出現，適當引入政府規制十分必要。

（1） 廣播產品屬于準公共產品

美國經濟學家保羅·薩繆爾森（Paul Samuelson）將公共產品定義為：“那種無論消費者個人是否愿意購買，都能使整個社會每一位成員獲益的產品。”因此，判定某一產品是否屬于公共產品，主要以產品的排他性和競爭性來界定，而公共產品既無排他性又無競爭性。即不能阻礙人們使用一種公共產品，一人享有公共產品也不會減少其他人對它的使用這種公共產品屬性是廣播產品最典型的經濟特征。此外，廣播通過微波傳輸，在一定區域內，聽眾可以不用付費直接收聽廣播節目，某一廣播節目的存在，亦不能排除任何聽眾收聽該節目。但隨著數字技術的發展，付費廣播運營模式的出現，使得廣播產品逐漸從公共產品轉向準公共產品。準公共產品介于公共產品和私人產品之間，其特點主要體現在供給方面具有公共性，但在消費方面卻表現出私人性質，既可以由政府提供，也可以由市場提供。

將廣播產品歸類于準公共產品的原因有兩點。首先，廣告市場的參與，使廣播產品成為可以由市場來提供的公共產品。盡管廣播產品的價格不由市場機制直接形成，但是廣播電臺經營者可以憑借聽眾的數量讓渡廣播時間來獲取廣告收入。其次，科技的進步使得廣播頻率不再稀缺。數字技術的應用不僅給廣播帶來數量和外延的擴張，還帶來廣播產品質量的提高以及運營方式的改變。在原有廣播節目基礎上的增值信息服務開始出現，廣播節目的付費運營模式也逐步形成，使廣播產品具有了排他性，表現出私人產品的性質。

（2）不能讓“公地的悲劇”發生在廣播業

羅納德·哈里·科斯（Ronald Harry Coase）在《社會成本問題》一文中對外部性問題進行了深入的探討，他指出：“市場在資源配置中起基礎性作用，但外部性的存在使市場機制失效”。外部性，通俗而言指一家企業的活動或一種產品的消費對其他企業或整個社會造成的有利或有害影響。在市場經濟體制下，廣播產品作為有很強影響力的大眾傳播媒介，具有很強的外部性。其不僅可以通過教育與娛樂節目的傳播對聽眾的價值觀念形成產生直接的影響，還可以通過新聞傳播、輿論監督等功能產生較大的政治影響。因此，廣播產品的外部性，使得市場機制無法完全對其生產中的資源發揮優化配置的作用，最終造成市場失靈現象的出現。就如《公地的悲劇》所描述的那樣，如果不對牧民加以約束，任由牧民無節制地飼養牛羊，牛羊最終會因為公地牧場超載而餓死。正如本文開頭所說，廣播市場依然廣闊明朗，仍然是具有強大影響力的傳播工具。因此，若對其發展進行合理規制，就能避免廣播業發展中的市場失靈現象，進而充分發揮廣播產品的正外部性，引導正確的輿論導向，宣揚正確的社會價值觀，促進良好社會風氣的形成。

2.我國廣播業政府規制的特殊性

在媒介市場化改革的推動下，我國形成了 “一元體制，二元運作”的獨特媒介制度。在此背景下，我國廣播業不僅要發展事業，還要發展產業，這就決定其既要完成現行政治框架下的意識形態宣傳任務，又要通過廣告等市場經營獲取收入支撐廣播產品的再生產。這一特殊性決定我國廣播業的管理必須實行“雙軌制”，即保持事業單位本質的同時，又必須進行企業化運營管理。

（1） 廣播業的政治性特征

在我國，新聞媒體是黨和政府的喉舌，“任何一家廣播電臺、電視臺，無論是何層級，都由政府廣播電視部門直接設立，都納入一級黨委的管理之中，從中央到地方的每一家廣播電臺和電視臺都無一例外地被稱為黨的喉舌”[1]。我國廣播業政府規制的主體不僅眾多，而且還包含了我國政治生態中最重要的關系——黨政關系。我國各級政府行政機關都設有黨委，由于廣播媒體屬于內容生產媒體，其發展對國家意識形態領域具有特殊的影響力，因此，廣播媒體一直被定位為事業單位，黨管媒體的原則亦是我國廣播業發展的基本原則。廣播業采用事業體制運作，監管層就能對其采取高度集中的行政控制手段，如廣播的行業準入、資金來源、管理層的任命、內容來源及其傳播途徑等各個方面都會受到影響。但這也導致廣播業在一定程度上發展緩慢，無法滿足人民群眾多樣化的文化生活需求。

（2） 廣播業的經濟性特征

廣播節目（包含廣告）是腦力勞動和體力勞動的結晶，許多線下聽眾（主要是車載聽眾）和線上聽眾（網絡聽眾）愿意花費金錢或時間消費（即交換），使得廣播節目具有商品屬性，這是我國對廣播媒體實行事業單位企業化管理的基本前提，這就使得其在承擔社會信息服務和傳播等重要社會責任的同時，還要承載創收和盈利的巨大壓力。其中，廣告收入是廣播業市場化運作中的主要經濟來源。據《新媒體藍皮書：中國新媒體發展報告No.7（2016）》數據顯示，四大傳統媒體廣告收入，只有廣播逆勢上揚，同比上漲1.1%，為134.30億元。而這其中并沒有將網絡電臺的廣告收入統計在內。

但是，廣播節目有別于一般商品，它屬于信息產品，具有抽象性、共享性和時效性，集經濟和文化雙重屬性于一身。它的主要價值是節目中所蘊含的信息和娛樂內容，使消費者享受一種文化和精神層面的洗禮，并在消費過程中獲得身心的愉悅、心靈的滋潤，甚至是價值觀的修訂、人生目標的更改。由此可知，我國廣播業的發展不但要追求經濟效益，而且要承擔弘揚社會主義核心價值觀、營造良好社會氛圍的重任，始終遵循“將社會效益放在首位，力求實現社會效益與經濟效益的最佳結合”的原則。

二、我國廣播業政府規制的現狀

本文從主體、客體與內容三個方面來闡述我國廣播業政府規制的現狀。

1.廣播業政府規制的主體

我國《廣播電視管理條例》第五條規定：“國務院廣播電視行政部門負責全國的廣播電視管理工作。縣級以上地方人民政府負責廣播電視行政管理工作的部門或者機構負責本行政區域內的廣播電視管理工作。”由此得知，國務院廣播電視行政部門（國家新聞出版廣電總局）與地方廣播電視行政部門（地方新聞出版廣電局）即為廣播業政府規制的主體。目前，對新興網絡電臺擁有規制權力的主體有中共中央宣傳部與國家互聯網信息辦公室（負責網絡電臺意識形態工作的宏觀協調和指導）、工業與信息化部（承擔網絡電臺行業規制），除此之外，公安部、國家安全部、文化部、國家保密局等部門對網絡電臺也有一定的專項管理權力。除了以上部門，工商行政管理部門、物價部門等機構也可以對廣播電臺的廣告、價格等進行不同程度的規制。

2.廣播業政府規制的客體

我國廣播業政府規制的客體不僅包括傳統廣播媒介，還包括互聯網廣播媒介。然而，我國《廣播電視管理條例》將廣播業約束的對象限定為傳統的廣播電臺，并未將新興的互聯網廣播媒介納入其約束范圍。如上所述，我國對網絡電臺規制的權力分散在工業與信息化部等部門，并未集中在國家新聞出版廣電總局和地方新聞出版廣電局。

3.廣播業政府規制的內容

政府規制按性質劃分，可分為經濟性規制與社會性規制。經濟性規制主要是指政府在約束企業定價、進入與退出等方面的規制。社會性規制是以確保居民生命健康安全、防止公害和保護環境為目的所進行的規制。

針對廣播業的政府規制，經濟性規制主要包括廣播電臺的準入與退出機制、廣告的播放機制等。在廣播電臺的準入方面，《廣播電視管理條例》明確禁止外資經營、中外合資經營和中外合作經營；在廣告播放方面，《關于進一步加強廣播電視廣告播出管理的通知》規定廣播電臺在轉播節目時禁止插播各類廣告，必須保證節目的完整性，并要求廣播電臺嚴格廣播公益廣告。社會性規制則主要針對廣播內容進行規范，如《廣播電視管理條例》禁止廣播電臺廣播以下內容：危害國家的統一、主權和領土完整的；危害國家安全、榮譽和利益的；煽動民族分裂，破壞民族團結的；泄露國家秘密的；誹謗、侮辱他人的；宣揚淫穢、迷信或者渲染暴力的；法律、行政法規規定禁止的其他內容。

三、 現階段廣播業政府規制存在的問題

在當前環境下，我國廣播業的政府規制存在松緊適度的問題，主要表現在對傳統廣播業的政府規制過于嚴格，帶有計劃經濟烙痕的政府規制并不能很好地應對因技術進步形成的新型廣播媒體，相關法規體系不完善，規制主體建立不科學，管理模式與經營模式單一五個方面。

1.對傳統廣播業的政府規制過于嚴格

我國目前處于社會主義市場經濟時期，許多行業因為合理的政府規制，逐漸步入良性競爭階段。雖然我國對廣播業的政府規制已做出較大改革，如對廣播業實行“雙軌制”，即事業單位企業化管理，但依然存在改革不徹底的問題，未能實現廣播業發展的完全市場化。這突出表現在以下方面：廣播業產權不清，沒有明確的法律條文對產業經營權和所有權進行界定；廣播業進入門檻高，除政府部門外，任何單位和個人都不許設立廣播電臺。這些嚴格規制阻礙了多元資本進入廣播領域，使得廣播市場競爭不充分，極大地阻礙了廣播業的發展。具體表現為，電臺主要的人權、事權、財權并不掌握在自己手中，尤其是人事任免權、投資決策權、節目審批權等重要權力都歸屬黨政機關，甚至收費類廣播節目的價格、廣告的招標都需要經過黨政機關的審批。電臺的廣播節目、重要播報內容等都需要黨政機關審批才能通過。一些重大的新聞，如地方領導人的活動，要求所有的電臺進行廣播。然而，大多數電臺（除少數政策支持性電臺外）卻得不到政府的財政補貼，必須進入市場自負盈虧，自行發展。

2.對新興網絡廣播的政府規制過于寬松

技術的進步催生新型廣播傳送方式的出現，網絡電臺如喜馬拉雅FM、蜻蜓FM、企鵝FM等的興起一定程度上打破了傳統廣播的壟斷。但當前并沒有明確的法律和行政機構對這一新興廣播媒體進行規制，尤其是對內容生產方面的管制過于寬松。比如喜馬拉雅FM上有一期節目《不焦慮的青春》，宣揚“有房人終成眷屬，有情人終成房奴”“沒有二百萬，難做中國人”等思想，這樣的觀點過于消極，很容易讓青年聽眾喪失人生的方向和奮斗的動力。再比如圖書《巨嬰國》對“國民性”的定論過于偏激，而且很容易導致個人推諉攻訐而不愿承擔責任，所以國家相關部門已經命令其下架，而喜馬拉雅FM等電臺仍保留羅輯思維對其弘揚性解讀的音頻。

3.廣播業相關法規體系不完善，政府規制依據不足

當前，我國廣播業政府規制所依據的法規主要有《廣播電視管理條例》《廣播電視設施保護條例》《無線電管理條例》《無線電管理規則》《廣播電視無線電管理》《廣播電視廣告播放管理》《廣播電影電視處罰規定》等。我國廣播業基本是以《廣播電視管理條例》為主干，其他相關法規政策配套的法規體系，缺乏具有權威性和前瞻性的法律，亟須《廣播電視法》《廣播電視設施保護法》等法律的出臺。而且當前我國也缺少對新興網絡電臺進行制約的法律法規，雖然目前網絡電臺的競爭比較平靜，但隨著技術的進一步發展，新型廣播形式的不斷涌現最終是否會導致無序競爭，甚至是非法競爭現象的出現，依然不可預測。

4.規制主體建立不科學

《廣播電視管理條例》規定我國廣播電視的發展接受中央和地方的雙重領導，實行“條塊分割，以塊為主”的管理體制。但由于我國廣電系統中存在政事合一、事企合一等現象，廣電的行政管理部門和廣播電臺、電視臺是直接的上下級領導和被領導關系，繼而形成局臺合一的機構體系。廣電行政管理部門充當著宣傳、建設和管理的三重角色。這種體制下形成的利益共同體導致經營管理上政企、政事、管辦不分的現象十分嚴重[2]。而且，條塊分割的結構布局也帶了資源的巨大浪費，許多沒有條件辦廣播的地方也爭相辦廣播，最終形成了個體數目龐大但效率低下的廣播網絡。由于許多廣播電臺與當地市場的不相適應，造成經濟效益低下，入不敷出，只能依靠國家財政撥款作為主要資金來源，造成不必要的財政損失。

5.單一管理模式、單一經營模式的束縛

“雙軌制”是我國傳統廣播電臺的具體運作方式，作為事業單位的廣播電臺，必須堅持黨性原則統帥一切。我國廣播業雖然同報紙、電視等媒介一起進行了長達20余年的改革，形成了多功能、不同受眾定位的多樣化播放形式，但是這種多樣化正面臨著單一管理模式、單一經營模式的束縛。這種束縛最凸顯的問題是廣播業的資本問題，由于市場準入的高門檻，廣播業不能對民營資本進行很好的利用，從而牽制了廣播業的進一步發展。除了提供新聞服務類的廣播媒體市場化發展受到鉗制，一些文藝電臺、音樂電臺等泛娛樂化電臺的發展也因缺少多元化的資本投入而難以發展多種經營模式。

四、 完善我國廣播業政府規制的建議

我國的廣播業正處于轉型時期，廣播業政府規制的改革應順應潮流，抹掉計劃經濟的烙痕，著重加強對新興網絡廣播發展的引導與規制。

1.以事企分離作為政府規制改革的目標

改革政府規制的前提是實行政企分離。而政企分離的實現則要通過改革現行的局臺合一、政企合一政府規制體制，將行政機構從廣播電臺中分離出去，使得廣播電臺能夠獨立行使管理職能。這樣才能保證廣播電臺成為真正的市場主體，自主經營，自負盈虧，在激烈的市場競爭中優勝劣汰。具體實踐中，可以先將泛娛樂化的廣播電臺進行改革，賦予這些電臺充分的管理權，并嘗試引入業外資本進行股份制改造，搞活經營，讓這些電臺進入市場進行競爭，發揮市場機制的調節作用。對于以新聞播報為主的電臺，可以繼續實行“雙軌制”運作，接受政府財政補貼，發揮政治職能，引導新聞輿論導向。

2.完善相關法律法規

加強廣播業政府規制的法制建設，強化政府規制理念。積極推動《廣播電視法》的出臺，形成以《廣播電視法》為核心，以行政法規和行政規章為基礎，以地方性法規和規章為補充的廣播電視法律法規體系。同時，積極制定針對由于技術進步帶來的新型廣播形式的法規，對新型廣播形式以及廣播內容進行前瞻性的約束，避免新型廣播主體之間以及與傳統廣播主體之間的惡性競爭，杜絕非法內容的傳播。

3.加強非法廣播內容的事后追懲力度

《廣播電視管理條例》第三十三條規定：“廣播電臺、電視臺對其播放的廣播電視節目內容，應當依照本條例第三十二條的規定進行播前審查，重播重審。”由此規定可知，我國廣播節目內容由電臺本身進行自我審查。但廣播電臺在市場利潤驅動下，很有可能播送非法內容。缺少黨政機關對節目內容的播前預審，更加大了非法內容廣播的可能性。因此，相關部門應該加強事后追懲力度，嚴格懲罰措施，迫使廣播電臺負責人嚴把節目內容關，尤其是對新型網絡廣播電臺的管理更要注重追懲制的建立。

4.明確政府規制的職能

政府規制在廣播業的職能應該包括市場監管、政策調節、社會管理和公共服務。政府規制既不是針對廣播業在市場經濟中運行進行宏觀的調控，也不是針對廣播業客體內部進行具體的行政管理，而是堅持中立的態度對廣播業客體進行外部約束，其目標是建設或保護有效競爭的市場環境，規制廣播內容制作、傳輸、播送環節的壟斷問題，減少資費，完善服務。政府應改變過去以行政手段為主的單一規制形式，向法律、經濟、行政手段的綜合運用轉變。此外，在社會主義市場經濟發展時期，廣播業的發展要盡量發揮市場機制調節的作用，從整體上弱化政府規制，逐步形成“市場調節為主，政府調控為輔”的規制體系。

5.建立行業自律機制

積極推動行業自律機制的建立，政府規制作為外在性的強制力量對廣播業的經營活動進行約束，并不能解決所有的問題，需要從業人員的自律性加以配合。如果能在原有的規制體系下，將這些強制性規制內化為從業者的自律行為，通過廣播從業者自身的職業道德和從業規范自覺地進行廣播業的有效運作，那將會是一種全新的規制格局。具體來說，政府或者廣播電臺可以經常組織廣播從業人員進行職業道德和從業規范培訓，提高從業人員的職業道德修養和業務能力。

總之，在當前環境下，我國廣播業一定要建立鞏固市場力量的制度框架，這是促進多種經濟成分共同發展進而帶動廣播業發展的必要條件。現代化的廣播業政府規制必須適應市場經濟的發展和技術進步帶來的環境變遷，能否借助技術進步的“東風”，順應媒介融合的潮流，實現我國廣播業的繁榮復興，政府規制的角色扮演至關重要。

|參考文獻|

[1] 王敬松. 我國廣播電視管理體制及其改革[J]. 中國行政管理，2007（3）：87.

[2] 沈大偉，勒徐進. 中國廣電業的政府規制問題研究[J]. 新聞世界，2010（4）：140-141.