我國電影產業的政府規制問題研究

張窈　黃先蓉

【摘 要】在憲法統率下，以《電影產業促進法》為核心的電影法律體系為我國電影產業政府規制提供了法律基礎。新法的頒布從主體、客體、內容角度調整了一部分政府規制關系，但從整個體系來看仍然存在一些問題，政府規制需要在電影產業的動態發展中不斷完善。

【關 鍵 詞】政府規制；《電影產業促進法》；體系；調整

【作者單位】張窈，武漢大學信息管理學院；黃先蓉，武漢大學信息資源研究中心。

電影作為一種準公共產品，具有消費的非排他性，個體的使用并不會造成其商品價值的損失，因此，以價格杠桿調節作用為主的市場機制在電影產業的發展中極有可能失效。但作為集政治屬性與經濟屬性于一身的特殊文化產品，電影在生產和消費過程中又具有明顯的外部性，其中“負外部性”并不能通過一般的道德認知或者輿論譴責來克服消除。此外，網絡技術的快速發展所帶來的電影市場不斷擴張，也為以制作、發行、放映為核心的傳統電影產業鏈注入了新的力量，不同市場主體在利益驅使下的博弈加劇了市場信息的不對稱。在此情況下，若只依靠市場力量無法使電影產業發展中的市場供求一直維持在平衡狀態，市場失靈就會發生。

從2010年起，中國電影進入快速發展時期，電影票房連續五年都保持著40%以上的增速，但2016年市場卻開始降溫，并暴露一系列問題。頻發的票房虛報、影片盜錄盜版、口碑票房兩極化等現象就是市場失靈的集中表現。在集體理性與個體理性出現矛盾、公共利益與個體利益出現沖突時，引入以政府為主體的機構對電影產業進行規制就顯得十分必要。

一、我國電影產業政府規制的法律基礎

以憲法為基礎的法律制度體系為人類邁進現代社會提供了秩序基礎，也為政府規制提供了運作外殼。在憲法統率下，以《電影產業促進法》為核心的電影法律體系構成了我國電影產業政府規制的法律基礎。

1.我國有關電影產業的法律法規概況

2017年3月1日，《電影產業促進法》開始正式實施。該法作為文化產業第一法，強調了電影的產業屬性，標志著我國電影產業法律體系的建設已經邁出一大步。本文所言法律體系主要是指電影產業領域內具有針對性的法律法規，地方性政策法規則不在本文探討范圍之內。

從表1可知，與我國電影產業直接相關且現行有效的法律法規共有139部，其中法律是指《電影產業促進法》，兩部行政法規分別為《電影管理條例》與《進口影片管理辦法》。法律法規頒布的主體以國家新聞出版廣電總局為主，如圖1所示，相關法律法規在內容上主要涉及市場監管（進出口、發行放映、審查、資本引入等）、公益建設（農村、少數民族、中小學生）、專項資金（補貼、獎勵、上繳辦法等）、技術、產業宏觀發展、體制改革、稅收等方面。

圖1 我國電影產業法律法規內容分布

2.《電影產業促進法》對政府規制的調整

我國電影產業法律法規體系有著強烈的政策指向性，具體表現為技術進步、市場擴大倒逼法律的制定和法制體系的不斷完善。從法律效力上講，《電影產業促進法》作為上位法，對本領域現行的其他政策法規起著引導作用，也促使我國電影產業動態發展中的政府規制行為不斷調整。

首先，對規制主體的調整。該法延續了中央近年來簡政放權的大趨勢，規制主體中地方行政部門的地位明顯提升。省級電影行政部門在未來將具備普通劇本和影片的終審權、涉外電影節（展）和涉及電影洗印、加工、后期制作等業務的審批權。

其次，對規制客體的調整。主要體現在兩個方面：一是國內電影市場主體，主要涉及電影制作環節，如正式取消了電影制片單位、攝制電影片許可證（單片）的審批，打破制片企業的進入壁壘；二是外資，該法第十四條明確規定“法人、其他組織經國務院電影主管部門批準，可以與境外組織合作攝制電影”。

再次，對規制內容的調整。弱化事前審查，加強事中審查、事后處罰，重在調整電影企業與審查單位之間的法律關系；重保障和重促進齊頭并進，一定程度上解放了法律規制的作用空間；公共傾斜性明顯，均衡電影產業在各地域的發展。

二、電影產業政府規制中存在的問題

市場失靈是政府規制的必要不充分條件，但政府規制的效果卻并不總是有效的。就現狀而言，我國電影產業政府規制的還存在以下幾方面問題。

1.從監管視角立法，具體標準過于籠統

首先，由圖1可知，現有電影產業法律體系規制的內容大多涉及電影市場主體準入、內容審查、進出口等市場監管，而關乎體制改革、人才培養、行業協會等方面的法律法規所占比例較小。近年來，在我國政府機構管理體制改革的整體戰略下，中央電影主管部門的放權過程雖在不斷推進，但總體依然呈現管多放少的趨勢，管理方式的徹底轉變仍然需要合適的時機和較長的時間。

其次，法律制定的最終目的在于執行，但縱觀我國現有的電影產業相關法律法規，無論是《電影管理條例》《電視劇劇本（梗概）備案、電影片管理規定》，還是剛出臺的《電影產業促進法》，其中關于禁止內容的審查標準表述多過于寬泛，有“違反憲法確定的基本原則”“危害社會公德”等抽象宏觀的標準，也有“宣揚消極、頹廢的人生觀”“庸俗低級內容”等難以判定的詞語表達。因此，在既沒有司法解釋輔助，又沒有立法精神指導的情況下，審定結果因人而異。

最后，《電影產業促進法》雖第一次明確規定電影審查的具體標準和程序要向社會公布，電影審查專家的遴選和評審辦法、行業自律的規范、電影稅收的優惠政策也被列入需要另行制定的制度規范[1]。但如何細化？細化到什么程度？地方政府怎樣結合當地實際進行具體操作？這些問題均考驗立法者的水平和市場主體的耐心。就目前總體狀況而言，缺乏具體可操作性的表達以及模糊寬泛的標準增加了法律落地的難度。

2.權力下放地方政府存在隱患

首先，權力下放可能會引起電影產業地方發展的馬太效應，擴大產業發展的地域差距。權力下放前，國家新聞出版廣電總局作為獨立的、無利益掛鉤的主管部門，負責電影內容的審批工作并承擔責任風險，因此，在具體工作中更偏向于按章辦事、從嚴管理，不會因地域而有所偏頗。而審批權力的下放就意味著電影產業被納入地方經濟的發展中，電影產業的壯大能夠為當地政府帶來較多的稅收，因此，依附于地方政府的地方電影行政主管部門出于該省區市的政績考慮，往往會以增強服務意識、簡化審批流程、提高行政效率作為政府規制導向，如此寬松友好的管理環境自然吸引更多的市場主體積極投入到當地電影產業的發展中。加之電影資源地域分布不均，以院線為例，廣東、江蘇、浙江、北京、上海等五大省份（直轄市）合計票房份額就接近46%[2]，在充分的市場競爭下只能是強者愈強、弱者愈弱。

其次，權力下放會增加地方政府權力尋租的可能性。經濟利益是社會個體行為的動力，也是社會個體行為偏軌的驅動力量[3]。這不僅針對的是市場經濟活動的直接參與者，而且對政府中參與管理的個人也同樣適用。地方政府與地方產業有著天然的聯系，若將人際關系等限定在特定的范圍內，政府官員將不可避免地以其所擁有的公權力為籌碼，通過權錢交易、權權交易等不正當行為為自身謀求經濟利益，最終必將導致規制的隨意性被無限放大。

3.忽略對電影產業市場主體之間關系的規制

電影市場涉及利益主體較多，在電影制作、發行、放映等過程中受到多種權力關系的制約，如電影投資方、制片方、消費者、社會團體、政府等。但目前我國電影產業的政府規制在實踐中更傾向于對行業的監管，忽視了對各市場利益主體競爭關系的調整，致使行業壟斷發展迅速。由于體制改革不徹底，中國電影集團公司壟斷著我國電影進口業務，享受著基于政策傾斜帶來的壟斷利益，每年其所占據的電影市場份額居高不下。與此同時，隨著電影資本市場的開放，一些大財團已經全面進入電影產業鏈的各個環節，諸如萬達、華誼兄弟等影視巨頭占據著電影市場的半壁江山。這些都對其他市場主體形成了較大的壓制。

此外，院線壟斷問題在電影產業領域表現突出。出于打破電影放映跨區域經營的壁壘，在相關政策的引導下院線迅速崛起，院線在電影放映環節占據優勢，在排片博弈上有著極大的話語權。截至2015年底，中國城市院線數為48條，影院數超過7200家。而全國十大院線的票房收入占全國電影票房收入總額的一半以上，集中化程度十分高[4]。萬達院線與《我不是潘金蓮》制片方華誼兄弟的排片之爭、《百鳥朝鳳》出品方代表方勵向院線經理下跪都折射出中國院線寡頭格局逐步成形的現實，但政府關于電影企業的重組兼并、電影市場的反壟斷等規制體系卻基本處于空白[5]。

4.行業自律組織在規制體系中被邊緣化

我國電影領域行業自律組織主要有中國電影發行放映協會、中國城市影院發展協會、中國電影制片人協會。從其目前發揮的作用來看，這些協會主要開展學術研究與交流活動、主辦電影獎項、創辦相關刊物、編寫年度產業報告等。至于行業規章制度的制定、執行方面少有建樹，更多的是遵守并嚴格執行政府的法律法規[6]。三大協會的業務主管單位均為國家新聞出版廣電總局，這些協會也接受中華人民共和國民政部的監督和管理。中國電影發行放映協會現任會長為中影集團公司總經理韓曉黎，中國電影制片人協會現任會長為中影集團公司前董事長韓三平。就地位而言，我國的電影行業組織并不是獨立的存在，而是伴隨著政府機構改革產生的政府從屬機構，因此沒有力量就本行業利益同政府進行協商與博弈。我國電影產業政策法規內容雖然包含范圍很廣，但缺乏對行業協會和中介組織的規范，這是政策的一大缺失[7]。《電影產業促進法》規定行業組織的主要職能為在制定自律規范的基礎上“開展業務交流、加強職業道德教育、維護其成員的合法權益”，相比《電影管理條例》中僅有的“實行自律管理”有明顯的進步。但是在現有體制不改變的前提下，行業自律組織權力有限，在規制體系中的邊緣地位難以改變。

5.內容審查禁止項目增加，壓制了電影創作空間

《電影產業促進法》關于影片禁止內容從《電影管理條例》中的十條減少為八條，雖然在數量上減少，但是禁止內容范圍卻有所增加。“宣揚恐怖主義、極端主義”“歪曲民族歷史或者民族歷史人物”“吸毒”“恐怖”“傳授犯罪方法”“侵害未成年人合法權益或者損害未成年人身心健康”等新增內容都被明確寫進新法。限制的內容多了，自由創作的空間小了，以內容產業為標注的電影產業發展空間自然就被壓縮。加之最新的“無龍標不上映”原則，斷絕了因內容無法過審影片的所有后路，這些影片除了不能在影院上映，也無法參展參評，無法進入包括網絡在內的任何流通渠道。換言之，能否拿到公映許可證決定著影片的生死，無證就意味著主創人員將血本無歸。但這種電影審查的壓力最終會回歸到導演、編劇和作家的身上，進而影響其創造的積極性。

三、進一步完善我國電影產業政府規制的建議

自《電影產業促進法》頒布之日起，電影產業發展就從法律上正式被納入國民經濟和社會發展規劃，對文化領域內的其他產業起著帶頭示范作用，這就要求我國政府不斷完善規制體系，促進電影產業健康有序發展。針對政府規制體系中存在的問題，相關部門可通過以下幾點措施進一步完善。

1.在《電影產業促進法》指導下完善細則制定

《電影產業促進法》再造了我國電影審查的流程，且將原本的屬地審查擴大到全國范圍。為了提高政府規制的合理性，相關標準尤其是審查環節的標準需要進一步細化，在細則制定中要注意堅守審查主體合理化、審查程序透明化、審查標準具體化。審查主體要吸納更多不同階層、職業、年齡的社會成員，按比例公開報名甄選，全程接受社會監督，審查成員薪酬保障、職能分工也要納入細則；審查程序詳細說明需提前公布，在具體審查過程中可引入多輪民主投票和回避制度，各環節相關會議記錄、審查報告、修改說明等需及時公開；針對禁止內容可從電影片名、語言、場景等方面細化，按照所占內容比例、連續出現時長進行量化的規定，對宏觀、抽象的標準以附錄形式詳細舉例說明。

2.建立對規制者的有效監督機制

權力尋租是政府規制失靈的一個重要原因。作為公共利益的代表，原本應該維持公平正義、增進社會福利的權力卻成為設租的籌碼。缺乏有效監督制約機制的政府規制是造成權力濫用的重要原因，我們必須建立對規制者的有效監督機制，既包括對規制權力行使的監督，也包括對規制政策制定權與執行權之間的制約。實行政府工作信息公開，建立一套透明的行政決策和執行機制，使權力在陽光下運行；設立專門對規制者規制的機構，審查規制裁量權的運用和規制程序的執行，實施規制決策失誤問責和執行過錯追究[8]；加強社會監督，使包括新聞媒體、社會公眾、其他行業組織等在內的多主體形成監督合力。總之，把政府規制的權利限制在補救市場失靈的范圍內，真正實現“法無授權不可為”。

3.規制體系中要注重協調競爭政策與產業政策的關系

產業政策和競爭政策都是政府規制的重要措施。產業政策指通過行政手段直接干預市場，扶持或限制某一產業及某一部分企業。而競爭政策主要為消除限制競爭的行為或者組織壟斷的產生，從而建立公平自由的市場競爭秩序。在中國宏觀影視政策的變遷中，促進產業的發展是一條最強主線，我國電影產業的政策導向也以產業發展為主，而忽略了對電影產業市場主體之間關系的規制。強力的產業政策旨在通過對電影產業的扶持促進來增強我國文化產業實力，縮小與發達國家文化產業實力的差距。日本和歐盟在二戰后的經濟建設經驗告訴我們，一味地以產業政策優先適用發展經濟即使能讓經濟在短時間內有較快發展，但是經濟本身會缺乏活力與創新[9]。隨著院線寡頭格局的逐漸形成，產業結構應該成為政府規制關注的對象，在《反壟斷法》《反不正當競爭法》指導下，政府應提高制定規范市場運行秩序相關政策的比例，循序漸進地完成從產業政策為主到競爭政策優先、產業政策適用的規則過渡。

4.加強行業自律組織在規制體系中的實際作用

在美國聯邦政府體系中沒有文化主管部門，其對電影產業的規制主要依靠行業協會、第三方組織以及行業自律來完成。美國電影協會具有很強的獨立性，在版權保護、電影分級管理中扮演重要角色，政府無權具體干涉，只能從宏觀上制定“對內放手、對外擴張”的導向性政策。因此，提升我國電影行業協會在規制中的作用必須建立在政府轉變職能的基礎之上。一方面，立法機關和政府相關機構應盡快制定法律及配套政策，明確行業協會的性質、社會地位、職能與作用，給予行業協會自治的法律保障和良好政策環境，使其能夠實現與政府機構的脫鉤，快速步入正常發展軌道并切實承擔起政府轉移的職能。另一方面，行業協會內部應該規范治理結構，包括協會成員的構成、行業覆蓋率、成員代表性等。行業協會以契約關系為基礎，以協商制度為主，在理事會的主導下制定具體管理制度、行業規范，保護成員利益，保障行業發展。行業協會通過提升法律地位、擴大服務內容、提升服務水平來改變其在產業規制體系中的邊緣地位，真正成為除政府、企業外切實推動產業經濟發展的第三方力量。

5.在電影市場不斷完善的基礎上逐步建立電影分級制度

電影分級制度一直是電影行業工作者翹首以盼的，它既能最大限度弱化政府審查、釋放創作空間，又能保護特殊群體免受某些電影內容的不適影響，這無疑是調節監管主體與市場主體之間關系的有效辦法。但分級制度涉及范圍廣、主體多、程序復雜，并不是一蹴而就的，必須要在電影市場不斷完善的基礎上逐步推進。一是法律制度建設要以法律條文明確分級的主體、標準、程序；二是版權保護是電影分級制度構建的另一基礎，如果電影資源可以被隨意獲得并流通，那么電影分級制度也就失去意義；三是建設完整的配套措施，這涉及制片、發行、放映、院線各個環節。制片方如何做出分級提示、發行方前期如何宣傳、不同級別的電影如何購票、分級電影院如何設置等問題都需要仔細斟酌考量。

在市場越做越大的背景下，票房過億已經不能成為衡量電影產業發展好壞的標準，撇去電影產業野蠻生長態勢帶來的經濟泡沫，更加關注產業結構、行業秩序才是推動產業升級的題中之意。政府相關機構雖然是規制的主體，但政策性風險卻全部由市場主體承擔，各主體不同利益訴求在市場化沖擊下愈顯復雜，政府規制依然需要在電影產業的動態發展中接受考驗。

|參考文獻|

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