國庫集中支付制度下對行政事業(yè)單位會計集中核算模式的思考

楊曉妍

搞要：行政事業(yè)單位會計集中核算模式的產(chǎn)生和發(fā)展有其歷史原因和目的，在規(guī)范行政事業(yè)單位財政資金管理和使用上也起到了積極的作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和各項財政管理體制改革的不斷深入，會計集中核算模式的問題不斷顯現(xiàn)。國庫集中支付制度的建立既實現(xiàn)了當(dāng)初建立會計集中核算制度的初衷，又克服了會計集中核算模式的弊端，因此文章建議在國庫集中支付全面建立的形勢下取消會計集中核算，將行政事業(yè)單位日常會計核算職能交還給單位。

關(guān)鍵詞：會計集中核算；國庫集中支付；行政事業(yè)單位

一、行政事業(yè)單位會計集中核算產(chǎn)生的目的

行政事業(yè)單位會計集中核算首創(chuàng)于基層實踐，1995年，湖北省荊州市沙市區(qū)財政局成立區(qū)級直屬機關(guān)會計核算中心，對該市區(qū)級黨政機關(guān)、行政事業(yè)單位實行會計集中核算。行政事業(yè)單位會計集中核算本質(zhì)上是一種會計委派制，是反腐倡廉的一個舉措，是基層財政管理體制改革的一個創(chuàng)新。行政事業(yè)單位會計集中核算模式產(chǎn)生的目的不僅僅是會計核算業(yè)務(wù)的集中，更主要的是將各行政事業(yè)單位銀行賬戶納入統(tǒng)一管理、資金收支納入統(tǒng)一管理，并以此來規(guī)范和監(jiān)督各單位財政資金使用，減少貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

行政事業(yè)單位會計集中核算在規(guī)范和提高財政資金使用安全性、合規(guī)性和效益性上起到了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和財政管理體制改革的不斷深入，會計集中核算模式存在的問題也不斷暴露出來。

二、行政事業(yè)單位會計集中核算存在的問題

（一）單位與會計集中核算機構(gòu)會計責(zé)任界限不清

行政事業(yè)單位會計集中核算從本質(zhì)上講屬于會計委派制，會計核算中心只是核算機構(gòu)不是會計主體，會計的主體責(zé)任仍在單位，單位負(fù)責(zé)人要對本單位會計信息的真實性、完整性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。然而，現(xiàn)實中很多單位在意識上存在誤區(qū)，認(rèn)為在會計集中核算模式下，單位只負(fù)責(zé)花錢，會計核算機構(gòu)負(fù)責(zé)記賬，如果財務(wù)上出現(xiàn)什么問題應(yīng)該由會計集中核算機構(gòu)負(fù)責(zé)。實踐中，由于會計主體單位不負(fù)責(zé)會計核算，負(fù)責(zé)會計核算的會計核算機構(gòu)又不是會計主體，容易造成會計集中核算機構(gòu)與單位會計責(zé)任界限不清，在會計主體責(zé)任界定上出現(xiàn)單位和核算機構(gòu)相互推諉和扯皮的問題。

（二）會計監(jiān)督職能弱化

《會計法》明確會計的基本職能為會計核算與會計監(jiān)督，會計監(jiān)督職能是對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項事前、事中與事后各環(huán)節(jié)進行考核與評價。會計集中核算模式下，一方面，會計與單位分離，這在一定程度上增加了會計監(jiān)督的難度，會計無法對單位經(jīng)濟活動進行事前、事中監(jiān)督，只是事后從原始憑證、單據(jù)等角度進行監(jiān)督，無法了解單位財務(wù)收支的真實情況，發(fā)現(xiàn)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動是否存違法違規(guī)行為。另一方面，現(xiàn)實中由于會計集中核算機構(gòu)得不到領(lǐng)導(dǎo)的重視等原因，往往處于弱勢地位，實際工作中，會計集中核算機構(gòu)也只能是根據(jù)單位提供的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動原始單據(jù)進行款項的支付和記賬。這些都導(dǎo)致會計監(jiān)督職能被弱化。

（三）單位預(yù)算管理能力不足

會計集中核算模式下，單位不設(shè)會計僅設(shè)報賬員，很多單位的報賬員只是負(fù)責(zé)報賬工作，有的財務(wù)知識薄弱，更沒有什么預(yù)算管理經(jīng)驗和能力，無法參與到單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的決策和開展過程當(dāng)中去，無法為單位資金使用安全和效益提供有效的意見和建議。而各單位又由于缺乏業(yè)務(wù)能力強的專業(yè)財務(wù)人員，單位的預(yù)算管理和財務(wù)管理能力明顯不足，預(yù)算編制和預(yù)算資金的使用在合理性和安全性上存在一定的風(fēng)險。

（四）會計核算信息質(zhì)量不高

會計集中核算模式下，一方面，會計核算機構(gòu)的會計人員有時對單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動性質(zhì)并不是十分了解，而且往往一名會計負(fù)責(zé)多家單位的賬務(wù)核算工作，在對具體經(jīng)濟事項進行會計核算時難免會出現(xiàn)核算不準(zhǔn)確或不當(dāng)?shù)那闆r，造成會計核算信息失真或質(zhì)量不高。另一方面，會計核算使用的原始資料均由單位提供，如果單位提供的會計資料有誤、不全面或者不能反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的全部，也會影響會計核算的信息質(zhì)量。

三、國庫集中支付制度的優(yōu)勢

經(jīng)過十幾年的不斷推進和深化，我國建立起了從上至下的國庫集中支付制度。國庫集中支付在規(guī)范財政資金管理和使用，提高財政資金使用效益上優(yōu)勢明顯。

（一）嚴(yán)格財政資金撥付渠道，有利于提高財政資金運行效率

傳統(tǒng)財政資金管理模式下，財政資金分散存放于不同的財政賬戶，財政資金多頭管理、多戶存放，這種多頭管理多戶存放的管理模式弊端很多，但主要是極易造成財政專戶資金長年結(jié)存數(shù)額巨大，但國庫資金卻不足的問題。國庫集中支付管理下，規(guī)范了財政資金撥付渠道，取消各類財政專戶資金，所有資金統(tǒng)一存放國庫和統(tǒng)一從國庫支付，避免了財政資金大量沉淀在國庫之外，有利于國庫統(tǒng)一調(diào)度使用資金，極大地提高了財政資金運行效率。

（二）將財政監(jiān)督提前至支付環(huán)節(jié)，有利于提高財政資金安全

傳統(tǒng)財政資金撥付是通過層層下?lián)茏罱K到達資金使用單位，財政資金撥付環(huán)節(jié)多、流轉(zhuǎn)過程長。在資金撥付使用過程中，易造成上級預(yù)算單位運用資金分配權(quán)，層層克扣、截留、挪用資金的問題。而且財政資金一旦撥到預(yù)算單位的賬戶上，那么資金的使用權(quán)就完全轉(zhuǎn)移到預(yù)算單位手中，財政部門沒有辦法及時、準(zhǔn)確地掌握資金的實際運行情況，缺乏對資金使用情況的有效反饋途徑，一般只能在單位上報的年終決算報表中才能看到資金的使用情況，削弱了預(yù)算約束性，財政資金使用安全也得不到有效的監(jiān)督。國庫集中支付管理下，財政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位，而改為經(jīng)財政部門審核后由國庫單一賬戶支付，將財政監(jiān)督提前至支付環(huán)節(jié)，財政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付及收款人賬戶實現(xiàn)了直接地全過程監(jiān)督與控制。強化了預(yù)算約束力，有利于提高財政資金安全。

（三）降低財政資金使用成本，有利于提高財政支付能力

傳統(tǒng)國庫支付管理，國庫將預(yù)算資金一次性撥入各單位賬戶或各財政專戶，但由于各項支出在時間上存在滯后性，導(dǎo)致財政資金大量沉淀在各個分散賬戶中，一方面造成資金浪費，另一方面又造成國庫資金不足，調(diào)度困難。政府為滿足財政開支需要，不得不采取發(fā)行債務(wù)等方式來彌補資金缺口，這勢必會增加財政債務(wù)負(fù)擔(dān)和財政資金使用成本。國庫集中支付管理下，各單位用款計劃與實際資金支付相分離，各單位形成的預(yù)算結(jié)余僅體現(xiàn)為指標(biāo)結(jié)余，財政資金結(jié)余都集中在國庫集中賬戶里，財政部門可以統(tǒng)籌安排各項資金，按輕重緩急保證各項財政支出，減少了財政債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低了財政資金使用成本，有利于提高財政支付能力。

（四）可實時反映財政支出情況，有利于提高財政數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和實效性

傳統(tǒng)國庫撥付制度下，財政支出數(shù)以財政撥款數(shù)列報，而撥款數(shù)并不能反映財政資金的實際支出情況，甚至有時兩者差距很大。造成財政部門和政府無法全面掌握整個財政資金的實際運轉(zhuǎn)情況，一方面給財政預(yù)算編制等工作帶來一定困難，另一方面給政府考量財經(jīng)形勢和財政政策執(zhí)行效果等帶來一定的阻礙。國庫集中支付管理下，財政總預(yù)算支出和單位支出數(shù)可實時反映在系統(tǒng)中，財政總預(yù)算支出真實地反映了財政資金的實際支出情況，財政數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和實效性大大提高，有利于財政部門預(yù)算的編制和管理，有利于政府對財經(jīng)形勢和財政政策執(zhí)行做出及時、準(zhǔn)確的判斷和考量。

四、國庫集中支付制度下建議取消行政事業(yè)單位會計集中核算

會計集中核算模式的探索和國庫集中支付制度改革的目的相同，都是為了確保財政資金使用安全，提高財政資金使用效益，兩種改革在這兩方面工作上也都起到了積極的作用。但國庫集中支付制度在規(guī)范各級財政資金支付行為，促進財政資金運行安全、高效和透明上比會計集中核算優(yōu)勢更加顯著，效果更加明顯。而且隨著財政管理體制改革的不斷深入，會計集中核算的弊端越來越突出。國庫集中支付制度既很好地實現(xiàn)了當(dāng)初建立會計集中核算改革的初衷，又有效地克服了會計集中核算的弊端。所以，在國庫集中支付制度下，建議取消行政事業(yè)單位會計集中核算，把核算單位日常會計核算職能交還給各行政事業(yè)單位。

參考文獻：

[1]馮衛(wèi)東.行政事業(yè)單位會計集中核算問題研究——兼談財政國庫集中支付制度改革， http：// kjs.mof.gov.cn/ zhengwuxinxi/diaochayanjiu/200806/t20080619_ 47009.html，2014.

[2]丁領(lǐng).地方行政事業(yè)單位會計集中核算的優(yōu)勢、問題和解決思路構(gòu)架[J].中國管理信息化，2015，18（4）：24.

[3]馬曉嵐.會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌的必要性[J].財會月刊（綜合），2005（6）：20.

（作者單位：深圳市龍華區(qū)龍華街道財政辦公室）