地方政府預(yù)算公開改革和創(chuàng)新的路徑研究

孫鑠

摘 要：政府預(yù)算公開是公共財政的本質(zhì)要求，對于建設(shè)法治政府、保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)有重要意義。近年來，我國的地方政府預(yù)算公開有了突破性進(jìn)展，但同時也有諸多問題亟待解決。通過對華東某市部門預(yù)算的分析，得出當(dāng)前地方政府預(yù)算公開仍存在內(nèi)容不細(xì)致、編制審議過程不透明、公開渠道有限、缺乏公眾參與等問題，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；預(yù)算公開；改革；創(chuàng)新；路徑

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）16-0068-02

一、政府預(yù)算公開理論分析

所謂預(yù)算公開，現(xiàn)階段在中國指的是相關(guān)部門向社會公布全口徑預(yù)算下的四張表，即一般公共預(yù)算收支表、國有資本經(jīng)營收支表、政府性基金收支表、社會保險基金收支表以及“三公”經(jīng)費支出表。政府預(yù)算公開反映的是建設(shè)高效、法治的服務(wù)型政府的要求。只有政府預(yù)算公開透明，政府收支的績效、質(zhì)量才能廣為人知，“壓迫”有關(guān)部門提升資金使用的效能。同時，預(yù)算公開保證了公權(quán)力只能在群眾監(jiān)督下依法行使、合理運用，有利于提升立法機(jī)構(gòu)的工作效能，加強(qiáng)議會、公民對行政權(quán)的監(jiān)督，從而實現(xiàn)政府治理方式轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

新中國成立后，我國財政預(yù)算經(jīng)歷了由“國家機(jī)密、不向社會公開”到“部分預(yù)算向人大公開”再到“預(yù)算向全社會公開”的三個歷程。隨著2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實施，政府預(yù)算公開的內(nèi)容、時間、法律責(zé)任等都有了詳細(xì)的規(guī)定，政府預(yù)算公開真正實現(xiàn)了“有法可依”。但當(dāng)下地方政府層面預(yù)算公開的執(zhí)行程度和質(zhì)量依然是亟待探討的課題。因此，本文通過選取華東某地級市（以下簡稱“該市”），分析當(dāng)前該市在政府預(yù)算公開過程中存在的問題，并探討改進(jìn)方案。

二、政府預(yù)算公開存在的問題分析

的確，如今政府預(yù)算信息的公開程度已經(jīng)顯著提升，但不同社會主體所得到的信息，在總量和質(zhì)量上卻大相徑庭。具體而言，存在的問題包括：

1.公開內(nèi)容不細(xì)，部分項目仍不透明。如市直機(jī)關(guān)的“三公”經(jīng)費，雖然公開了總數(shù)和三個大類的支出，但每大類下具體項目的支出卻未列明。此外，一般公共支出下的“其他支出”項也存在改進(jìn)的空間。正如中山大學(xué)教授蔡立輝所言，“其他支出”名目下獎金補(bǔ)助、吃喝招待等超標(biāo)費用都可羅列其中，自然讓地方政府“愛不釋手”。

2.預(yù)算編制、審議的過程缺乏透明度。現(xiàn)階段該市的預(yù)算公開主要仍集中在預(yù)算案層面，對于政府預(yù)算編制、審議的過程則缺乏有效公開。長此以往，不僅不能廣集民智，提升預(yù)算編制的質(zhì)量，更不利于預(yù)算編制工作的事前監(jiān)督，長此以往將會扼殺公民參與政府預(yù)算公開工作的積極性。

3.民眾的關(guān)注度和參與度依舊不足。雖然許多人關(guān)注過政府預(yù)算公開信息，但親自參與預(yù)算的編制、審議和監(jiān)督工作的民眾則少之又少。預(yù)算信息的公開只是手段，其根本目的是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前該市僅部分做到了公民知情權(quán)的保障，而在此之上的參與、監(jiān)督權(quán)依然長期缺位，需要不斷完善。

4.民眾的表達(dá)權(quán)力長期受限。一方面，由于缺少意見上達(dá)的通道，民眾不知如何反映，向誰反映；另一方面，歸因于群眾“公民意識”和納稅人委托代理意識的不足。這必將導(dǎo)致群眾監(jiān)督工作的不到位，使得政府預(yù)算公開流于形式，也制約了政府進(jìn)一步改善工作的動力。

5.政府自身的宣傳工作不到位。之所以如此，一方面固然歸因于新媒體和傳統(tǒng)紙媒的影響力，另一方面，也與政府宣傳的不到位有關(guān)。雖然政府官網(wǎng)公開的預(yù)算內(nèi)容多而全，但形式枯燥抽象，客觀上加劇了民眾對政府預(yù)算公開的不了解，使得政府對政府預(yù)算公開的努力事倍功半。

三、推進(jìn)地方政府預(yù)算公開的建議

針對以上所述問題，結(jié)合地方具體情況，可從以下幾個方面深入推進(jìn)地方政府的政府預(yù)算公開工作：

1.公開內(nèi)容精細(xì)化，公開程度透明化。此舉體現(xiàn)在“三公”經(jīng)費和“其他支出”的細(xì)化上。現(xiàn)階段該市僅僅公開“三公”經(jīng)費預(yù)算的數(shù)量和大類，接下來應(yīng)推進(jìn)地方人大立法，明確規(guī)定三公經(jīng)費公開的內(nèi)容、公開的程度。只有把政府預(yù)算公開具體到每一項，才能管住濫用財政資金的行為，減少腐敗的發(fā)生。此外，預(yù)算支出表中的“其他支出”也應(yīng)更加具體透明。立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確“其他支出”的內(nèi)容，使其不能成為裝下各種違規(guī)、超支項目的籃子。

2.深化預(yù)算管理全環(huán)節(jié)的公開。預(yù)算全環(huán)節(jié)的公開，即從預(yù)算編制開始到審議批準(zhǔn)、執(zhí)行乃至預(yù)算調(diào)整到?jīng)Q算的整個過程向全社會公開。受制于當(dāng)前實際情況，可以首先推動編制、審議過程的公開。具體而言，地方人大應(yīng)制定相關(guān)規(guī)章，完善預(yù)算編制、審議過程公開的制度建設(shè)。同時應(yīng)借助網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力，提升預(yù)算草案在群眾中的影響，從而方便政府匯總建議。此外，專家學(xué)者等專業(yè)人士，也應(yīng)當(dāng)被遴選參加預(yù)算的編制、審議工作。

3.創(chuàng)新預(yù)算信息宣傳途徑，實現(xiàn)信息通俗化。進(jìn)一步深化政府預(yù)算公開，還應(yīng)該在原有基礎(chǔ)上創(chuàng)新公開渠道和宣傳方式。可將網(wǎng)上平臺和傳統(tǒng)方式結(jié)合，如利用報紙、電視新聞、編制小冊子放置在車站、行政服務(wù)大廳等公共場所供民眾取閱。同時，應(yīng)加強(qiáng)公開信息的通俗化。例如美國政府為民眾編寫題為《預(yù)算公民指南》的讀本，通過清晰、直觀的圖表和文字，對公民進(jìn)行有關(guān)財政、預(yù)算信息的教育和傳播。地方政府推進(jìn)預(yù)算公開工作，可以借鑒此舉，保障全體公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.創(chuàng)新預(yù)算公開方式，爭取公開按經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算信息。現(xiàn)階段，地方政府的預(yù)算公開基本仍依據(jù)功能分類，即使公布到“項”一級，公眾依然難以明確資金的具體去向。因此，今后除了公開按照功能分類的預(yù)算信息，還可以公開按照經(jīng)濟(jì)分類的預(yù)算信息，方便民眾了解。例如將支出分為人員經(jīng)費、工資福利、會議經(jīng)費等，從而更直觀地讓公眾知曉資金用于何處，從而行使監(jiān)督權(quán)。

5.創(chuàng)新預(yù)算公開公民參與，培育公眾主人翁意識。當(dāng)前情況下，保證每個公民都直接參與預(yù)算的監(jiān)督審查是不現(xiàn)實的，但保障公民基本的表達(dá)權(quán)則是完全可行的。譬如，在地方門戶網(wǎng)站的顯要位置發(fā)布信息并開設(shè)留言板，制作電視專題節(jié)目，收集民眾、學(xué)者的意見；公開部門熱線電話，營造良好的意見傳達(dá)渠道。此外，政府部門可以嘗試在中小學(xué)課程安排中相關(guān)課程，宣傳簡單的政府預(yù)算知識，讓全社會關(guān)注預(yù)算、參與預(yù)算成為風(fēng)氣，形成激勵政府進(jìn)一步完善政府預(yù)算公開的外部動力。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]