基于PPP模式的農村基礎設施建設調查分析

申琳　斯浩倫　呂超　張成　袁雯　郭可鑫

摘要：基礎設施是農村生存和發展的基礎，因此促進經濟均衡發展的重要舉措之一是大力發展農村基礎設施。政府長期對其壟斷經營，不僅造成基礎設施領域的供需矛盾，而且加重了政府的財政負擔，從而使基礎設施的傳統經營觀念與管制方式陷入了不可克服的困境。為了改變這一現狀，有必要在城市基礎設施供給中引入PPP模式（公私合作伙伴關系）。

本報告運用文獻研究法、定性分析與定量分析相結合以及理論與實際相結合的方法，分析了農村基礎設施的公共品屬性。在對河北省7個縣的28個鄉村進行調研的基礎上，明確了河北省農村基礎設施建設的薄弱點。結合農戶與政府在基礎設施建設方面存在的基礎設施結構性失衡、民間融資意愿低等問題，從建立合作雙方利益共享、風險共擔機制、完善農村金融體系等方面給出在我省農村基礎設施建設中推行PPP模式的政策建議。

關鍵詞：農村基礎設施；公私合作伙伴關系；政策建議

一、緒論

（一）研究背景

1.農村基礎設施建設背景

隨著我國經濟發展進入了“新常態”，我國對基礎設施建設的要求也從“大興土木、迅速擴張”向“精益求精”轉變。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（草案）》提出，拓展基礎設施建設空間，加快完善安全高效、智能綠色、互聯互通的現代基礎設施網絡，更好發揮對經濟社會發展的支撐引領作用。但是，目前農村基礎設施落后是不爭的事實，要改變供給短缺局面，僅靠政府投入是無法充分提供的，必須積極探索多種供給模式。

2.政府融資背景

國家對農村基礎設施的建設十分重視。中共中央在2016年的中央一號文件中提到：加快農村基礎設施建設，把國家財政支持的基礎設施建設重點放在農村，建好、管好、護好、運營好農村基礎設施，實現城鄉差距顯著縮小。健全農村基礎設施投入長效機制，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。（《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發[2016]1號））。然而政府資金有限成為基礎設施建設的巨大阻礙。基礎設施建設項目對資金的需求量巨大，而政府所能用于基礎設施建設項目建設的財力相對有限。

（二）研究目的和意義

1.解決政府資金問題

PPP融資模式的應用將有效地促進農村基礎設施建設，解決政府資金短缺的問題。將PPP融資模式引入農村基礎設施建設項目之中，可以為私營部門的資金進入農村基礎設施建設創建平臺，減輕政府長期以來的財政負擔，拓寬融資渠道，從而加快農村基礎設施建設。

2.提高農民生活水平

加強農村基礎設施建設也有利于農民生活水平的提高。一方面，農村大量基礎設施的修建有利于在當地創造更多的就業機會。另一方面，農村基礎設施的改善也有利于農民生活環境的改善。

（三）研究方法

1.文獻研究法

通過對國內外相關研究資料的搜集和大量閱讀，了解該領域的研究成果和現狀，尤其是深入了解PPP項目和農村基礎設施現狀調查的研究成果，在對該課題的綜合把握上，開展對此問題的研究。

2.定性與定量相結合

本文在對農村基礎設施和政府融資建設的背景部分采用了定性的研究方法；在研究河北省農村基礎設施投融資現狀及問題采用了定量分析方法。

3.實證分析法

為了掌握基于PPP模式的農村基礎設施建設現狀，研究團隊對河北省農村地區進行實地調查，通過典型設計，在河北省7個縣選取典型進行調查，使樣本范圍具有廣泛的代表性。

二、相關理論分析

（一）基礎設施的內容

農村基礎設施既是農村經濟發達程度的表現又是農村經濟進一步發展的關鍵，它不僅為其他產業部門和用戶提供服務，同時又是產業體系中的重要組成部分。農村基礎設施具體包括：農村供電設施、農村生活飲用水設施、農田水利灌溉設施、農村道路建設設施、農村信息通訊設施、農村教育設施、農村醫療設施、農休閑娛樂設施和農村垃圾污水處理設施。

（二）PPP模式的內涵

1.伙伴關系

伙伴關系是PPP最為首要的問題。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，最重要的就是要落實到項目目標一致之上。

2.風險共擔

伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是私人部門還是公共部門，沒有誰會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。

三、農村基礎設施調研分析——以河北省為例

（一）調研的實施

1.問卷的設計思路

本問卷突出重點，杜絕可有可無的問題，使問卷具有合理性和可答性，避免主觀性和暗示性。此外，研究團隊參閱了大量的資料，進一步完善了相關概念和問題。

2.問卷的發放與回收

調查問卷發放地區主要來自石家莊市正定縣、承德市興隆縣、張家口市陽原縣、廊坊市文安縣、衡水市棗強縣、邯鄲市磁縣和保定市曲陽縣的部分村莊。本次調查共發放并回收280份問卷，其中答題數未超過2/3的問卷視為作廢，共包括10份無效問卷、270份有效問卷，問卷有效回收率92.43%。

（二）調研結果分析

1.調查對象基本情況分析

經過對問卷的分析，得到被訪者村莊基礎設施建設狀況等描述性結果統計如下所示：

政府近年建設基礎設施滿意度分析

通過對圖3-1和圖3-2的數據分析可以得出結論，村民參加村莊的基礎設施建設的積極性較高，并且村莊的民主政治發展較為完善。與以前年度相比，基礎設施建設狀況向前發展。endprint

2.農村基礎設施現狀分析

通過對農村基礎設施現狀的分析可得結論：水電等最基礎的設施覆蓋率高達90以上，停電、停水等情況并不經常發生；對于有利于經濟發展的設施如農田節水灌溉設施覆蓋率較低，持有率僅占22.6%，而農業生產機械、道路硬化等都占有較大比重，最高可達95.2%；對于村民日常生活的基礎設施，如有線電視、電話或手機、網絡、醫院、學校、娛樂休閑設施、垃圾處理設施等均占有很大比重，覆蓋率均在65%以上。在實地走訪的過程中，我們發現到訪村莊用水、用電情況較好，并且農田水利設施及相應的道路狀況均較為完善，村民的通訊方式以及休閑娛樂由單一化轉向多元化。然而對于垃圾廢物的處理措施并不完善，具體表現在部分村莊的街道散布大量垃圾廢物。但從整體看來，農村基礎設施的現狀較為樂觀。農村基礎設施現狀分析如圖3-3所示。

3.農民的滿意度分析

通過對農民的滿意度分析得出結論：數據分布較為分散，避免了極端值的出現。整體來看，農民對于以上所列基礎設施的滿意度較高，但是對于垃圾污水處理設施和基礎設施維護很不滿意的比率同樣占據非常大的比例。在發放問卷過程中，針對農業設施的建設、村民生活水平的發展等相關問題，我們選取部分村民進行采訪，受訪村民表示，基礎的供水供電等設施較為完善，并且隨著經濟的發展，農村的經濟文化建設大幅度提升，孩子接受教育更加便捷、醫療服務更加專業、休閑娛樂方式更加多元化。但對于垃圾污水的治理不當問題以及基礎設施維護不周的問題，農民的滿意度并不高，這就表明村民在提高生活水平的過程中，同樣希望環境問題得到解決。農民的滿意度分析如圖3-4所示。

通過對農民的融資意愿分析得出結論：與農民最切實相關的水利設施類與交通運輸類最具融資意愿，愿意最先建設的以上兩類基礎設施分別占比28%、34%；大多數人將能源動力類的設施放在第二、第三位建設；而用于提高人民生活水平的信息通訊類和文衛娛樂類的設施則被放在第四、第五位建設。我們對到訪的幾個村莊進行詳細的走訪、觀察、分析發現當地的水利設施問題以及交通運輸問題亟待解決。以上分析表明大多數農民認為發展經濟，提高收入是首要任務，并在此基礎上建設信息通訊類與文衛娛樂類設施。農民的融資意愿分析如圖3-5所示。

四、農村基礎設施建設存在的問題

（一）基礎設施滿意度低，農民意愿得不到尊重

為促進經濟健康發展，農村基礎設施的建設本應緊跟經濟的發展速度，但是目前由于各地區經濟發展水平不一，使得一些地區的基礎設施較為落后。農民群體的政治地位、法律地位、社會地位、文化知識以及精神面貌在事實上都與城市人處于不同層次，這決定了農民群體與其他社會群體之間缺乏某種社會情感聯系，甚至缺乏某種共同語言和價值系統，使得政府在基礎設施建設的程度不能得到大多數農民的滿意，農民的意愿得不到尊重。

（二）政府資全有限，投入力度小

由于政府的資金有限，使財政投資力度過小，所以農村基礎設施建設收到阻礙。政府在市場經濟條件下需得當發揮宏觀調控的作用，而農村基礎設施建設只是國家發展的一個枝節，因而政府在這方面的投放資金有限。所以財政撥款有限，政府是心有余而力不足。

（三）農村金融體系薄弱

近年來，我國農村金融經歷了一個起點低、速度快的發展歷程。雖然金融機構網點分布到了絕大多數的鄉鎮，但是我們也要看到農村金融仍然是整個金融改革發展最薄弱的環節。

（四）相關的法律法規不健全

PPP項目目前處于初級階段的探索期，普及率不高，無論是政府還是社會對該模式并不熟悉，使得國家在這方面的法律法規不健全。PPP模式是政府與資本間的一種合作模式，本可以緩解基礎設施建設時的資金問題，實現雙贏。然而我們缺乏適合PPP模式應用的法律體系，合作雙方的契約意識薄弱，加之政府官員缺乏必要的專業知識，使思想觀念轉變不到位，“新思路，老方法”的套路極易產生決策失誤，使得公共利益受損，影響農民的集體利益。

五、在我省農村基礎設施建設中推行PPP模式的政策建議

為了爭取PPP管理模式在我國新農村基礎設施建設中得到成功實施，充分發揮其對新農村基礎設施建設的促進作用，提出如下政策建議。

（一）確立農民主體地位，傾聽農民意愿

1.建立有效的激勵機制

政府可針對具體的項目，召開聽證會，根據農村的實際情況，制定惠民的優惠政策，以鼓勵農民參與農村基礎設施建設的積極性。PPP模式需要政府的鼎力支持和積極助推，來保障其自身優勢的充分體現，并促進PPP模式成功應用于農村基礎建設。

2.政府加強對農民的引導和支持

通過走訪，問卷調查等方式，了解農民的參與意愿。政府“以獎代補”，對農村基礎設施建得好、管得好的地方，給予獎勵，鼓勵地方引導企業和農民投資，對于農民有能力投資的小型項目，如自來水、小型農田水利等，要鼓勵其投入。

（二）制度政策吸收民間資本或鼓勵農民籌資建設

1.政策優惠，吸收民間資本

政府應出臺相應吸收民間資本的優惠政策，積極構建民間資金進入農村基礎設施建設的激勵機制。以必要、合理的政策手段，鼓勵更多的民營企業財力和信貸資金，參與到新農村基礎設施建設中來。

2.創新機制，搭建農村融資平臺

建立農村基礎設施投資公司，加大對PPP模式農業基礎設施建設的宣傳，增強農民的理財觀念，提升資金的利用效率。政府可以對建立或參加農村融資平臺的單位或人員進行一定的政策優惠和補貼，以促進農村融資平臺機制的創新。

（三）完善農村金融體系，發揮信貸資金的力量

1.發揮農村信用社的作用

農村信用社作為河北省農村金融體系的主力軍，其運營狀況不僅直接關系到農村信用社自身的穩定健康發展，而且關系著河北地區農業發展、農民增收和農村穩定的大局。因此應該充分發揮農村信用社在完善農村金融體系過程中的作用。

2.發展新型農村金融機構

政府應該鼓勵發展新型農村金融機構，真正形成功能齊全、競爭有序和服務多樣的農村金融組織。引導銀行貸款、保險基金、社保基金住房基金等各類資金以借貸的方式投入農村基礎設施建設和運營中去。endprint