可持續的公共交通更美好的城市發展

于宏源+連捷

摘要：隨著中國城市的日益發展帶來的交通通勤問題和共享單車在國內各大城市的火爆現象，城市交通系統建設日益受到重視。發展可持續的公共交通系統對于建立更加美好的城市的作用日益突出，必須采用一體化的綜合方法制訂政策與決策，發展完善、價格大眾化、經濟上切實可行、社會能接受、以人為本與環境友好的運輸系統。同時，為了實現在公共交通建設中資源更高效的配置，參考“共享單車”的建設案例，積極調動私人部門和社會力量參與到城市治理議題中來，實現私人部門和公共部門的良性互動，這對于建設一個更加美好的城市起著至關重要的作用。

城市作為現代人類生活的主要載體，在現代人類文明中占據中心地位，在城市的建設中，公共交通建設是其不可或缺的一個重要部分。要建設更加宜居的城市，城市領袖必須要把城市交通發展的方向調整到更加可持續的未來。通常意義上推斷，要構建可持續的城市交通運輸系統，就必須采用一體化的綜合方法制訂政策與決策，發展路網完善、價格大眾化、經濟上切實可行、社會能接受、以人為本與環境友好的運輸系統。

值得注意的是，在對公共交通建設和完善的探究中，城市設計師們始終面臨一個很棘手的問題，即如何解決公共交通中的“最后一公里”問題。2016年底以來，國內共享單車突然火爆起來，各路共享單車企業紛紛亮相。共享單車以方便、廉價和環保等特性，吸引了民眾紛紛使用。從城市交通的角度來看，共享單車無疑是解決公共運輸中“最后一公里”問題的有效途徑，同時更多的人采用共享單車作為出行方式后，無疑對緩解交通擁堵、減少噪音和空氣污染等有著積極的意義。然而，共享單車也面臨不可回避的缺陷，包括失竊和破壞、缺乏停車和存放空間，以及所需的維修保養等問題。同時，由于租借和歸還地點的數量有限，共享單車本身作為一種大眾運輸的形式，在便捷性上往往不如私有自行車。除非獲得商業贊助，這樣由政府營運的自行車分享計劃可能需要花費大量的公共資金，而商業贊助的方式通常是在租借站或自行車上刊登廣告。雖然存在著種種缺陷，但是共享單車的出現無疑為公共交通實現可持續發展提供強有力的幫助，共享單車市場的規范化和常態化也是公共交通系統發展進步的大勢所趨。

共享單車火爆的現象，還意味著隨著社會經濟的發展，市民需要一個更為友好的公共交通系統出現，同時城市發展的本身也需要一個更加可持續的公共交通系統。如何更好地運營和改善公共交通空間，這是城市治理過程中不可繞過的一個問題。本文為此提出，現代城市的公共交通建設應當基于“可持續交通”的概念并引申發展一套“可持續公共交通”系統。本文首先是從辨析“可持續交通”概念入手，簡介這一概念在西方國家產生和發展歷史，提出“可持續公共交通”是城市“可持續交通”發展的一個重要部分；其次是以現有“共享單車”這樣的“可持續公共交通”典型案例，分析“共享單車”主流發展模式；最后是指出“可持續公共交通”系統對于建設一個更加美好的城市是必不可少的，而在這一交通系統的建設過程中，需要社會作為城市治理議題一個重要的利益攸關方（share holder）的積極參與，同時政府也應當建立規范性的制度框架，積極調動社會力量和社會資本，追求城市建設的“共治”和“善治”，真正做到“城市，讓生活更美好”。

一、可持續交通

可持續交通（Sustainable transport）作為城市可持續發展理念的一個組成部分，是用來指涉有效考慮到可持續性問題的交通方式和交通系統。[1]歐盟運輸部長理事會將“可持續交通”定義為以下三個方面：一是滿足個人、公司和社會基本需要，使其在安全的、按照人類和生態系統健康的，并促進后代公平繁衍的方式發展；二是以適度、公平和有效的方式運作，為運輸方式提供了多種選擇，并支持經濟競爭力，以及區域協調發展；三是控制排放量和廢棄物在地球的可承受力之內，利用可再生資源，使其在可再生或低于其可再生速度之下，并且其發展速度要不低于不可再生資源的繁衍速度，同時最大限度地減少對土地的影響和噪音的生成。[2]

“可持續公共交通”（Sustainable public transport）則是交通系統的可持續發展理念在公共交通中的延伸。同時，作為城市交通系統的必不可少的組成部分，公共交通系統具有環保、資源節約、安全性、普惠性等特點，更是在城市“可持續交通”系統建設中應當關注的首要部分。值得強調的是，對于一個公共交通系統而言，是否具有可持續性并不是單單由其運行的有效性和排放量來決定的。更為科學和全面的評判方法，如從生產、使用到廢棄或回收再利用等不同階段所造成的環境沖擊的“生命周期評估”（Life Cycle Assessment，LCA），如必須保證生態系統和自然界生物循環健康的“從搖籃到搖籃的設計”（Cradle-to-cradle design）等的提法，都對“可持續交通”系統提出了更加嚴厲的要求。

最早的公共交通的出現可以追溯到1662年布萊茲·帕斯卡發明公交車開始。二次大戰后，隨著西方各國經濟的發展和需求的增多，對于交通的投入大大增加，交通規劃成為城市規劃中的一個重要組成部分，并將設計理念需求從“預測和提供”轉變為可持續發展方式，將土地利用規劃和公共運輸等因素納入考慮，但是在美國、英國、澳大利亞等國家，對于公共交通設施的投入卻在減少。[3]1973年和1979年的兩次石油危機，帶來了化石燃料的價格抬升和供應的緊張，這使得各國紛紛開始重視對于公共交通系統的投入。2004年英國政府發布了交通運輸白皮書，這標志著對于公共交通的設計思路在英國發生了轉變。同一時期，另一份叫做“更聰明的選擇”的文件作為交通運輸白皮書的解釋性文件也發布了，提出在全英建立規模更小但是更為分散的公共交通體系的倡議，并總結說，綜合運用這一更為優質的公共交通系統將會減少城區交通高峰期20%的車流量。與此同時，美國聯邦高速公路管理局也進行了相應的研究。

如今，“可持續的交通”理念已經貫徹到了歐洲較發達地區和世界其他先進地區的城市建設理念當中，如澳大利亞的維多利亞州2010年通過了《交通運輸一體化法》，規定運輸公司要在策劃運輸政策和經營時主動把氣候變化等可持續性議題考慮在內。

二、治理模式

“可持續交通”系統的推行，最開始是作為一個環保議題提出的，體現更多的是一種基層運動，不過現在具有了全國性和世界性的意義。隨著近些年的發展，“可持續交通”的相關概念更加關注社會公平和福利方面的議題，特別是針對低收入群體或者行動不便的群體的有效服務，因為往往是這些弱勢群體，更多地受到了更多來自交通運輸系統內的噪音、環境污染和安全威脅問題等的干擾。

正是“可持續交通”系統建設的“草根特性”和治理目標，使得在該項領域的治理過程中主體更加多元化，可選擇的手段也更加豐富，同時針對的治理議題也更為多樣，并要求社會力量對于該議題的積極參與，以及跟公共部門的配合。以現有的共享單車為例，能典型地體現出在這一問題領域政府同社會力量共建的效應。

共享單車作為一種能讓一般大眾基于短期旅途可以共享自行車使用權的服務，大致可以分為兩種類型：一是“社區自行車計劃”（Community Bike Programmes），二是“智慧型自行車”（Smart Bike Programmes）。前者是由本地社群團體或非營利組織發起，更多的是解決本社區內短途的通勤問題，相對來說覆蓋面較小，不以盈利為目的，更多關注于公益和服務效應。由于其規模較小，影響也相對較小。后者則以整個城市為服務范圍，也是現在一般意義上的“共享單車”（下文所指的“共享單車”就是在這個意義上說明的）。這一公共交通工具的出現，對于建立一套完整的“可持續交通”系統具有非比尋常的意義。在歐洲，共享單車最早出現在1965年，在2005年左右出現了可供規模化使用的城市共享單車系統。

值得注意的是在“共享單車”的建立和推廣過程中，最為尋常的運營模式就是一種公共部門和私營合作制度（public–private partnership，即PPP模式）。PPP模式，中國的官方譯文是“政府和社會資本合作”，[4]是指一種公共部門與私營部門合作提供公共服務，在實現公共服務的同時為私營部門帶來利益的一種合作模式。負責基礎設施建設的政府和社會資本合作，一般從五個層次進行理解：作為一個具體的項目或者行為，作為一個項目的實施方案，作為一個政府政策的聲明，作為一個政府的工具，作為一個更廣義上的文化的現象。[5]PPP模式的優勢在于，能夠在利益共享和風險共擔中建立起公共部門和私人部門的長期關系，能夠更好地利用私人部門的資金和技術經驗為社會的公共利益服務，同時引入了市場競爭機制，使得在該領域的資源能夠得到最有效的配置。

“共享單車”的建立就體現出了典型的PPP模式，私人部門的資金和企業進入共享單車領域后，積極擴大市場，投放資源，同時政府制定有效的監管措施，保證共享單車市場的良性運作。這一模式有效地實現了公共部門和私人部門的合作，大大促進了公共交通系統的完善和發展。

綜上所述，交通系統對城市發展的影響非常大，城市交通系統的過度建設會導致街道實際上變成了“人跡罕至”的地方，并導致了大量的公共設施從城市中心外逃，而依然留在市區的人們不得不經歷生活質量的下降等惡果。同時，私人交通工具的過度普及，會給城市道路系統、城市環境和居民身心健康都帶來很大的威脅。因而，一個完善的“可持續交通”系統對于建設一個健康城市來說必不可少，而“可持續的公共交通”系統建設更是重中之重，對于一個城市的可持續發展非常重要。

交通與城市布局調整、拓展的結合，可以通過共享單車帶動城市區域的經濟發展與宜居體驗，而共享單車的城市宜居體驗應該傳達到每一個人。城市屬于每一個城市居民的，在很多城市規劃中，弱勢群體往往沒有被考慮在內。共享單車的發展很好地詮釋了把宜居體驗傳達到每一個人這樣一種理念，各種出行人群從中獲得服務與便利。從“共享單車”建設案例中可以知道，積極調動私人部門的積極性，使其成為社會治理體系中的一個重要的利益攸關方，對于解決公共問題，實現城市治理，建設一個更加美好的城市具有非常關鍵的作用。私人部門自身的資金技術優勢以及效率優勢，都可能很好地被利用到公共問題的解決中。建立良性的公共部門和私人部門的合作機制，實現兩者在解決城市建設中面臨問題的共商共建，實現城市治理主體的多元化，達成多方的“共治”和“善治”，對于一個城市可持續發展來說起著至關重要的作用。

參考文獻：

Sustainable transport[DB/OL].wikipedia，（2017-04-03）[2017-04-14].https：//en.wikipedia.org/wiki/Sustainable_transport#Definition.

End of Life Vehicles Directive[DB/OL].wikipedia，（2017-03-21）[2017-04-14]. https：//en.wikipedia.org/wiki/End_of_Life_Vehicles_Directive.

strippenkart.Making Transit Work： insight from Western Europe， Canada and the United States[DB/OL].Transportation Research Board，（2001）[2017-04-14].http：//www.reconnectingamerica.org/assets/Uploads/bestpractice146.pdf.

中華人民共和國財政部，中華人民共和國國家發展和改革委員會.關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知（財金〔2016〕32號）[EB/OL].（2016-05-28）[2017-04-14].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201605/t20160530_2059156.html.

Graeme Hodge， Carsten Greve. On Public-Private Partnership Performance： A Contemporary Review[J].Public Works Management & Policy，2016（7）：1-24.

責任編輯：葉治安