“黑孩”入戶籍難問題分析

趙靚

【摘 要】 “黑孩”泛指落不上戶口或者入戶口門檻太高，父母難以承受，而處于無戶口狀態的兒童。文章以“黑孩”入戶籍為研究主題，首先指出“黑孩”產生的原因與來源；其次從制度、政策、法律認知、政府機構、民間機構等層面分析了“黑孩”入戶籍難的原因；最后從這些層面入手，提出了解決問題的幾點建議：明確“黑孩”入戶籍的法律和政策，當事人積極申報戶籍，執法人員上門登記，民間機構與政府間加強合作等。

【關鍵字】 黑孩；戶籍；生育政策；扶貧；福利

“黑孩”泛指落不上戶口或者入戶口門檻太高，父母難以承受，而處于無戶口狀態的兒童。“黑孩”入戶籍難對兒童的生存帶來難以想象的困難，造成了他們無法彌補的心靈創傷。“黑孩”作為一個不被社會承認其客觀存在的群體，自出生起便不能享受正常公民的各項權利，比如生活的權利、接受教育的權利、看病的權利、乘車的權利、獲得國家各項補貼的權利等。這一群體往往處于社會生活的低端，是貧困人口中的特殊群體，缺乏社會認同，素質普遍較低，他們已日益成為影響社會正常秩序的隱患。

一、“黑孩”從哪里來

“黑孩”主要來源于下列領域：超生人口、非婚生子、北上廣等地一方戶口不在當地的、民間機構助養的棄嬰、農村流入城鎮打工人員子女在城市難入戶的。

1、超計劃生育生子

這種情況尤其典型的是出現在農村，所謂的超生游擊隊，為了逃避繳納社會撫養費，逃著生、躲著生，越窮越生，越生越窮。

2、非婚生子

隨著我國婚育觀念的變化，婚前同居、姘居、“包二奶”現象日益增多，未婚媽媽的產生成為必然。

3、北上廣等地一方戶口不在當地所生的孩子

網上有一個流傳很廣，影響深遠的帖子，是北京大學法學博士、中國政法大學民商經濟法學院教師翟繼光《給女兒的一封信》中提到：女方戶口不在北京，男方戶口在北京，如果集體戶口的，不能辦孩子的北京入戶；如果男方買了房子，可以辦單獨戶口，子女可以辦北京戶口；后來政策有規定，只要一方是北京戶口，就可以辦子女的北京戶口，但手續繁雜。以至于該位年輕老師悲憤難忍，最后發出“孩子，你已經快60天，希望你快快長大，將來給你自己的孩子上個美國戶口吧。[1]當然，最近北京公布了新的入戶打分政策，相信與翟繼光面臨同樣狀況的人看見了曙光。

4、民間福利機構收養的棄嬰

上世紀90年代開始，我國提出社會福利社會化，在減輕政府負擔的同時，也鼓勵社會組織積極參與到社會救助之中。這些年，民間福利組織逐漸發展起來。然而在兒童福利事業發展的過程中，尤其是針對無民事行為能力的孤殘兒童，管理較為嚴格，有大量的社會救助組織沒有得到政府部門的認可或登記批準。導致一些社會公益組織實際上助養著部分殘疾或重度殘疾兒童，卻無法使這批兒童入戶籍，除非送到政府民政福利部門才能入戶籍。目前很多收養孤殘兒童的個人和民辦機構盡管已經得到社會的認同，也具有良好的口碑和社會效果，但并沒有得到法律上的認可，換言之，部分民間救助組織本身也是“黑戶”，他們所助養的孤殘兒童則更是黑戶中的黑戶。

二、“黑孩”入戶籍難的原因

我國是世界上為數不多實行嚴格戶籍制度管理的國家，也就是說，公民自出生時起，與其相關的各項權利便與戶籍緊緊掛鉤，在身份認證被普及到生活中每個細節的今天，戶口更是密切關系著我們的衣食住行。從某種程度上講，戶口已經成為了我國公民社會屬性的重要體現形式。因此，沒有戶口的黑戶們的生活或者生存狀況一定是舉步維艱。

1、制度層面：超生罰款與入戶捆綁

長久以來，違反計劃生育政策繳納罰款與申報戶口相捆綁，不繳納社會撫養費，就不能申報戶口。所以，很多人由于沒錢交罰款而不能為黑孩上戶口。

2、政策層面：土政策設障多

由于計劃生育情況計入當地政府績效考評體系，一些地方政府為了提高業績制定了一些土政策保障計劃生育政策落實，這些政策在一定程度上造成了黑孩入戶難的困境。

3、民眾法律認知有限

由于很多民眾法律認知水平有限，忽視了為孩子入戶籍的重要性，怠于為孩子入戶籍。加上當地申報戶口的程序繁雜，相關部門和機構缺乏耐心的講解和宣傳，這些黑戶父母更不敢去報戶口了，造成了入戶無門的現象。

4、政府部門相互推諉

相關職能部門相互推諉，執法人員觀念陳舊。筆者調研過程中發現，面對辦理“黑孩”入戶時執法人員存在不主動解決、互相推諉等問題。從公安推到婦聯、又推到計生委，當事人被來回折騰了幾圈最后又回到公安。執法人員應順應國家生育政策的改變轉變觀念，在“全面二孩”政策下，政府部門的工作重點應從控制人口為中心轉變為服務家庭為中心。

5、民間機構與政府缺乏合作

由于地方民間福利機構與政府合作的相關法律法規缺乏，很多民間機構助養棄嬰的行為得不到政府的認可，造成了其自身的“黑戶”身份。他們助養的孩子成了“黑戶”中的“黑戶”。另一方面，溝通不良也是其無法獲得合法身份的重要原因。如果民間機構能主動與當地政府福利機構取得聯系，以合作的態度與政府溝通，通過政府購買民間服務的方式開展社會救助，他們的黑戶身份將得到解決。其助養的“黑孩”的身份問題也能順利解決。

三、解決“黑孩”入戶籍難的幾點建議

對“黑孩”入戶籍設置相關障礙或提高門檻、或者制定土政策的行為，是對兒童權利的減損，應予以改變。

1、國家政策層面

改革計劃生育政策，緩和嚴苛的罰款或強制收取社會撫養費制度，同時，將違反計劃生育罰款與申報戶口進行剝離。對為了逃避計劃生育政策而超生的群體的落戶，不能因為超生而拒絕上戶口，至于上完戶口后，違反計劃生育法，需要承擔責任的，由相關部門如計生部門根據法律去追究。不能違背邏輯反其道行之，即不交罰款或不交社會撫養費就不上戶口，應當是上戶口后再去追討罰款和社會撫養費。

2、法律層面

建議盡快出臺明確“黑孩”入戶籍的法律和相關文件，為“黑孩”的成長提供基本保障，給予黑孩更多關注，幫助其合法脫貧，促其健康快樂成長。

3、當事人層面

個人也要在國家政策利好的環境下，積極申報戶籍，盡快解決黑孩的戶口問題。

4、政府部門層面

政府及其職能部門應當形成共識，在立法或相關文件中進一步明確黑孩的落戶權，為黑孩的成長提供基本保障。從具體職能部門而言，公安部門可以對落戶附加的各種障礙進行適當清理，減少“黑孩”入戶的障礙。

5、執法人員層面

政府及其職能部門的執法人員應將國家的法律、法規及時告知相關當事人，使其知曉相關法律。執法人員還可以主動上門督促未入戶籍的黑戶登記，主動地解決歷史遺留問題。同時，政府相關職能部門應當做好生育政策調整前后的銜接工作，解決歷史遺留問題。只有消除了黑戶造成的社會負面影響，人們才會安心地生育二孩，有助于“全面二孩”政策的順利實施。

6、民間機構層面

民間機構應加強與政府部門的溝通與合作，繼續發揚愛心，幫助政府分擔救助困境兒童的工作，積極主動與政府進行溝通，盡快獲得政府認可，取得合法身份。當然，在給予“黑孩”福利的同時，也應當注意相關的界限或限度。（1）“黑孩”入戶應合法。盡管“黑孩”享有入戶籍權，但并不意味著入戶籍無所顧忌，仍然必須根據法律履行必要的手續，遵循必要的程序，提交必要的證明材料。（2）“黑孩”入戶應公平。“黑孩”入戶籍只需要獲得法律的公平待遇即可，不能形成鼓勵超生、鼓勵非婚同居生子或者不負責任生子的現象。（3）“黑孩”入戶應調查。相關部門在辦理入戶籍手續前應展開相關的調查，防范可能的違法行為。如是否是拐賣的兒童等。如果發現違法犯罪行為，不能辦理入戶手續，并應當交由公安機關處理。

【注 釋】

[1] http：//bbs.csdn.net/topics/280074850，2015-12-08.

【作者簡介】

趙 靚，女，江蘇揚州人，揚州大學廣陵學院講師，主要從事刑事訴法學研究.