城市共享單車的理念優勢與服務有效供給的監管力度

霍雯艷

摘要：2007年法國德高集團在巴黎率先推出了“單車自由騎”自行車租賃服務，公共自行車的概念開始進入公眾視野。上海自2009年開始在部分區試點實施公共自行車服務項目，資金投入巨大，但使用效果卻不如預期，實施過程中已產生了許多現實問題影響了該項服務的有效供給。通過對城市交通環境、公共自行車的使用需求和政府供給情況進行分析，并比較摩拜等共享單車的運營優劣勢，有助于為政府在“互聯網+”和共享經濟發展繁榮的時代背景下如何轉變職能、做好公共自行車服務的有效供給，提供積極的建議。

一、問題提出

隨著城市經濟的飛速發展以及城市化進程的加快，大量人口涌入城市，造成城市尤其是市區人口極其稠密，交通流動人數眾多，環境污染呈日益嚴重的態勢，持續增長的二氧化碳排放加之能源供應緊張，使得我國城市交通受到越來越大的壓力。隨著私家車的蓬勃興起，公共交通卻呈現日益萎縮的趨勢，公共交通由于自身的局限往往不能滿足人們越來越多樣的乘車需求。因此，發展城市公共交通、實施“公交優先”的戰略是緩解城市交通問題以及降低碳排放、保護環境的有效途徑。如何破解公交出行的“最后一公里”問題、解決慢行交通與公共交通“無縫對接”的難題，提供公共自行車服務是一種有效措施。《“十二五”交通運輸發展規劃》也明確鼓勵發展城市公共自行車服務系統，并作為城市公共交通系統的有力延伸。[1]

自2006年以來，北京、杭州、武漢、上海、廣州等地政府紛紛提供了公共自行車租賃服務，在方便居民出行的同時，還能有效減少碳排放，具有良好的環境效益。應該看到，在公共自行車系統迅速發展的同時，其自身難以解決的缺陷阻礙了進一步的發展。如政府建設的租賃站點分布不科學、輻射范圍小，給居民的租借和歸還帶來了不便；投放的自行車數量少、損壞故障問題頻發，給居民的正常使用帶來了不好的體驗。

正當政府公共自行車服務處于發展尷尬期時，摩拜、ofo等共享單車的橫空出世不僅讓“共享”的理念傳遍了大江南北，讓政府和社會對公共自行車服務有了全新的認識，但伴隨著共享單車“大躍進式”的發展而產生的一系列問題也呈現愈演愈烈的趨勢。在共享單車逐漸取代傳統公共自行車，成為一種新型公共交通工具的時代背景下，政府應該積極思考如何轉變職能，改變傳統的供給方式，通過城市管理促進共享單車的長足發展，以更有效地為公民提供良性公共自行車服務。本文將通過分析公共自行車的使用需求、政府的供給問題以及摩拜單車的理念優勢、未來發展等方面，闡述新時期下如何做好公共自行車服務的有效供給。

二、概念界定

（一）公共服務

按照陳振明在《公共服務導論》中提出的定義，“公共服務”就是指政府及其公共部門運用公共權力，通過多種機制和方式的靈活運用，提供各種物質形態或非物質形態的公共物品，以不斷回應社會公共需求偏好、維護公共利益的實踐活動的總稱。[2]

公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務。其中，基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。

（二）有效供給

所謂有效供給是指與消費需求和消費能力相適應的供給，即產品的供需平衡。任何一種產品的市場均衡產量和價格都是由該產品的供給曲線和需求曲線的交點決定的。其需求曲線應與該產品消費方的邊際效用曲線相一致，供給曲線應與該產品生產方的邊際成本曲線相一致。這樣，社會邊際收益等于社會邊際成本，帕累托最優得以實現。

（三）公共自行車

公共自行車，也稱為“自行車共享”，是指自行車從一個停車點到另一個停車點的短時租賃得以實現，該系統發展至今已有近50年，近10年該系統在世界范圍內日益普及和流行。迫于現實需求，中國自2006年以來各地政府紛紛建立公共自行車系統，如杭州、武漢、上海、蘇州、徐州等大中城市，這是政府建立健全公共交通服務體系、改善和保障民生的必然結果。

共享單車與公共自行車同樣采取分時租賃模式，其區別在于是由企業在校園、地鐵站點、公交站點、居民區、商業區、公共服務區等提供無樁自行車的共享服務。

三、問題分析

（一）城市交通問題

伴隨著現代化建設的迅猛發展，上海這座特大型城市，日漸受各類城市交通問題的困擾。城市居民經濟活動的增多和城市空間的不斷拓展，使得人員出行強度不斷提高、出行距離持續增長、出行機動化比重逐年增加。根據2015年上海綜合交通調查結果顯示，2014年全市出行總量達到了5 500萬人次/日，居民平均出行距離6.9公里/次，其中55%的出行距離低于5公里/次。一輛普通三廂轎車的占地面積達10平米，一輛自行車占地1平米；城市平均每次燃油出行每公里碳排放401g/公里，城市平均每次騎行碳排放22g/公里。因此，自行車在解決出行問題的同時，能最大化地節約城市空間，并且對環境也更加友好。

城市居民出行方式的巨大變化，給城市交通和環境治理帶來了巨大壓力。居民出行機動化比重的增加，加劇了道路交通擁堵的程度，上海市多處路段全年呈現常態化擁堵趨勢。另一方面，道路堵塞造成車輛的頻繁啟動、停止、加速，增加了排污量，加重了廢氣和噪音污染。近年來，上海通過實施非經營性客車額度拍賣政策，有效控制了小客車保有量過快增長的勢頭，根據《上海市綜合交通“十三五”規劃》的統計數據顯示，2015年全市注冊小客車保有量為247萬輛。

然而，上海在控制私家車發展的迅猛勢頭的同時，公共交通的供給方面仍存在軌道交通高峰擁堵嚴重、公交換乘不方便以及整體服務水平不高等問題。

（二）居民自行車出行的需求變化

1.以自行車和公共交通為主導

在私家車發展起來之前，步行和自行車出行一直都是中國城市居民出行的主要方式，上海也不例外。根據上海市1995年、2004年、2006年、2009年所做的全市范圍內的綜合交通調查顯示，步行和自行車作為上海城市居民的主要出行方式，與上海市的城市空間結構密切相關。城市中心區的居住密度較大，城市功能集中，這直接導致城市中心區的居民僅采取非機動出行方式就能實現多種出行目的（表1、圖1）。

2.機動化出行比重快速、持續增長

隨著城市發展和居民生活水平的提高，到2010年上海交通需求呈現出快速、持續增長的趨勢，全市日出行總量達到4 540萬人次，較2004年增長11%。伴隨出行構成呈多樣化發展，居民出行對交通服務的個性化需求也越發強烈。與2004年相比，軌道交通、小汽車、電（助）動車出行方式比重有明顯增長，居民使用非機動車出行量中，上下班出行比重明顯下降，購物、生活、接送人等目的的出行量比重由32%提高到42%，非機動車逐漸成為市民購物、生活等出行的主要方式。

此外，隨著城市軌道交通的加快建設，居民使用軌道交通出行的效率提高了，越來越多居民的出行依賴軌道交通和地面公交的換乘。然而由于受用地資源等因素制約，部分軌道交通與地面交通的換乘設施配套并不充分，造成換乘不便，公共交通出行的“最后一公里”問題逐漸凸顯。

3.自行車回歸公眾視野

從上海市第五次綜合交通調查的情況來看，上海居民家庭腳踏自行車的使用規模在持續下降，中心城區居民的出行模式逐步以公共客運交通方式為主導。然而自行車作為綠色交通、低碳出行的一種方式，具有其獨特的優勢。為緩解城市交通擁堵、解決公共交通出行的“最后一公里”問題，自2008年起我國許多城市開始試點推行公共自行車租賃服務。

基于《上海自行車租賃需求調查訪談分析報告》中關于現有公共自行車使用者出行目的的調查結果，上海市閔行區政府于2009年啟動公共自行車系統項目。朱瑋等于2012年以閔行區公共自行車系統為案例，采用問卷調查、統計分析等方法著重研究在公共自行車系統運營前后人們的出行行為變化以及影響其使用公共自行車的原因。[5]調查顯示，通勤與購物是人們使用公共自行車出行的主要目的；“方便”是公共自行車被使用的最重要原因，包括存取便利、不用擔心維護與保存、靈活性高、可達性好等。

可以說，公共自行車系統試點項目為城市居民在一定區域范圍內的出行提供了一種有別于傳統公共交通的、更加綠色環保的方式。居民或使用公共自行車作為唯一的出行工具，或與其他公共交通進行換乘，或僅僅只是進行騎行的休閑鍛煉，但方便、好用等印象已植入居民心中，對居民出行方式產生一定影響的同時，也讓居民對此項服務的進一步完善充滿期待。

（三）政府供給的不足

正是看到公共自行車在緩解交通擁堵壓力、建設環境友好型的城市生態方面的潛在優勢，截至2014年，上海全市共有浦東、閔行、寶山、松江、長寧5個區實施了公共自行車租借項目，共計建設網點912個，投放公共自行車25 975輛。然而與公眾需求越來越強烈不相匹配的是，各區投放的公共自行車在使用過程中都碰到了自行車損耗、丟失，租賃網點冷熱不均，自行車專用車道缺乏、使用范圍受限等現實問題。

閔行區通過實施誠信積分對區域內公共自行車的使用進行管理，任何一位本地居民持個人身份證均可辦理誠信積分卡。截至2013年5月22日，閔行區內自行車租賃點共有574個，公共自行車“誠信卡”辦卡總量為23.14萬張；閔行區公共自行車項目投放車輛約1.9萬輛，車卡比不足1：11，“誠信卡”與自行車投放數量配比關系不協調。

浦東新區的公共自行車租賃服務并不是由區級部門規劃，而是工作下移至各鎮政府，由鎮政府根據轄區需求規劃及出資建設。開展項目服務以來，張江地區投放自行車1 500輛，除損耗嚴重以外，已有近400輛自行車丟失；金橋和唐鎮共設立網點36個，投入自行車680輛，因實行扣費借車，至今運行正常；周浦、康橋、航頭三鎮聯網開展公共自行車服務，共設網點116個，投入自行車1 565輛，主要用于解決居民出行的“最后一公里”問題，但卻僅限三鎮范圍內的通行通用，全區甚至跨區使用尚未實現。

針對公共自行車使用效率不高、惡意占用車輛現象，長寧虹橋地區公共自行車租賃采用了有償或低償的運行模式。租車者需繳納300元（自行車押金200元，預充值100元），在1個小時內還車不收費，使用超1小時按每小時0.5元收取費用，每天收費最高不超過5元。

寶山區原先預設在全區共布設600多個網點，投放公共自行車15 000輛左右，但在具體布設網點時，卻遭遇了合適的場地、位置難求，配套設施設備不齊全等問題。此外，自行車專用車道缺乏，騎車人大都行駛在機非混合的道路上，存在一定的安全隱患。

從全市幾個試點區的公共自行車推進情況來看，政府在公共自行車服務的供給方面還是存在一些問題。首先，投放數量和網點設置是否符合當地居民的出行需求并未在規劃之初做好需求調研，以至于各網點的使用情況冷熱不均。其次，為了做好此項服務，政府前期投入大量資金，但在管理上由于授權第三方公司進行管理和維護，無法運用有效的管理手段和處罰措施限制車輛的非正常使用以及損壞、丟失。最后，全市并沒有統一的公共自行車運營規劃，目前仍是各區、甚至街鎮的自發行為，不同區域的系統各自為政，區與區之間甚至區域內都不能做到通借通還，限制了自行車的行駛范圍，影響了使用效率。

（四）“共享單車”的理念優勢及發展存在的問題

2016年4月22日，正值世界地球日，一款名為“摩拜單車”的產品在上海首次面市。該產品是北京摩拜科技有限公司旗下的產品，該公司倡導“用共享的模式讓單車回歸城市”的理念，希望“用人人都可以支付得起的價格，幫助每一位城市人可以更便捷地完成短途出行”。摩拜單車上線后，迅速成為上海街頭最潮的出行方式。它丟棄了固定車樁，使用過程完全通過網絡智能化；全車集設計時尚、耐用和智能高科技于一身，迎合了許多中青年，尤其是都市白領的喜好，顛覆了人們對傳統自行車的印象。

之后，ofo、小鳴單車、優拜單車等超過25個品牌洶涌進入共享單車市場。近一年來，在沒有政府主導和參與的情況下，共享單車借助移動互聯網技術和共享經濟，已在全國30多個城市投入運營，實現“無樁借還、智能解鎖”的新式租賃服務，投放數量超過300萬輛。共享單車以環保、便捷、價格低廉的特點，填補了傳統公共自行車的許多不足之處，也為人們提供了一種全新的綠色出行方式。[6]

當然，共享單車繁榮發展的景象背后，車輛本身的運營模式問題、行業惡性競爭問題、車輛停放的治理問題等也逐漸凸顯，成為了行業管理和城市管理亟待解決的重要問題。針對目前普遍存在的單車被損毀、私藏等問題，僅靠單車企業原有的誠信積分加以約束是不夠的，還需要使用者素質的提高以及更有效的管理手段。不同共享單車企業主要通過大量投放單車競爭市場份額，這就造成了城區地鐵站、公交站、景點周邊人流密集地區的單車過量投放，形成了一種新的“視覺污染”。多地發生的“違停車輛被城管處罰”的情況，也表現出“共享單車的發展不但沒有幫政府解決問題，反而給政府制造了問題”。[7]

四、結論

自行車作為一種綠色環保的出行方式，曾在城市居民的工作、生活中占有重要地位。然而隨著城市的現代化發展，人們的出行距離加長，出行方式也越來越多的呈現機動化及私人化。但政府作為公共服務的主要供給主體，不僅應積極提供公共交通服務，也應積極承擔城市環境的治理工作。通過提供公共自行車服務，引導城市居民關注環境保護，改變出行方式，有效利用自行車解決公共交通的“最后一公里”問題，遏制黑摩的、黑車等非法營運車輛的生存空間。

然而，從上海各區公共自行車項目的實施情況同共享單車的繁榮發展相對比來看，政府主導的公共自行車服務項目雖能在前期保證巨大資金的投入，但也導致了低效、尋租等失靈現象，在運營模式、管理理念等方面還存在根本性的問題。沒有政府主導和參與的共享單車，在高額的前期投入后還能借助市場資金和互聯網平臺挖掘更多的收益來源，其提供的準公共服務從長遠發展來看應積極取得政府的支持與合作。

實踐告訴我們，在公共服務領域，政府過多的干預是不必要的，但是在公共服務中完全排斥政府的作用也是不可取的。從公共自行車服務的長遠發展來看，市場供給模式的持續進入將成為一種趨勢，但政府卻不該“一退到底”，而是應該在城市規劃及治理、道路優化以及居民信息采集共享等方面給予支撐，并加強監管。目前京津滬深等7座城市已相繼出臺監管意見，從單車投放數量和準入門檻、使用者年齡和個人信用問題以及車輛停放管理等方面對城市共享單車的發展進行規范化管理。

筆者認為，政府在城市公共自行車的有效供給上應起到積極的引導作用。首先應在城市規劃方面進行積極引導，為自行車的行駛和停放統籌布局；其次應在自行車的安全運行上進行積極引導，為自行車的產品、質量標準以及用戶的準入條件設置監管意見，實施政府監管職能；最后還應加強思想道德建設的宣傳力度，加強全社會對綠色出行、共享理念的認知，提高公民的誠信素養，營造良好的公共自行車使用氛圍。

參考文獻：

王歡明，李鵬.城市公共自行車服務民營化供給模式比較研究[J].中國軟科學，2015（6）：56-66.

陳振明.公共服務導論[M].北京：北京大學出版社，2011：13.

楊光燦.上海城市交通擁堵問題分析及對策建議[D].同濟大學，2008.

上海市第四次綜合交通調查[EB/OL].（2011-03-10）[2017-04-20].http：//sh.eastday.com/chztl/4thjtsurvey/.

朱瑋，龐宇琦，王德，余雄偉.公共自行車系統影響下居民出行的變化與機制研究——以上海閔行區為例[J].城市規劃學刊，2012（5）：76-81.

李立娟.共享單車迎來監管潮[J].法人，2017（3）：40-41+96.

成程.共享單車：城市移動的樂與痛[J].環境，2017（2）：73-75.

責任編輯：張 煒