新高校財務制度下高校財務管理工作創新發展探析

沈虹

2013年1月新的《高等學校財務制度》正式施行，新制度的實施進一步規范了高校財務管理工作。本文從高校財務管理的實際出發，闡述了新制度下高校在加強預算管理、財務內部控制和風險防范工作的對策，為高校適應新形勢，實現財務管理創新發展提供一定的幫助和指導。

近年來，國家公共財政體制發生了較大的變化，高校教育體制改革也在不斷深化，高校無論是從規模上還是質量上都得到前所未有的發展，高校所從事的業務活動日益市場化和復雜化，這樣的新形勢對高校財務管理提出了更新、更高的要求。為適應新形勢和高校自身發展需要，財政部、教育部分別于2012年12月19日和2013年12月30日頒布了《高等學校財務制度》（財教[20121488號）（以下簡稱新財務制度）和《高等學校會計制度》（財會[2013130號）（以下簡稱新會計制度），并分別于2013年1月1日和2014年1月1日開始實施。兩個新制度的實施對加強預算管理、績效評價、資產核算、風險防控從而提升高校的管理水平和辦學效益發揮了積極的作用。

加強預算管理。提高資金效益

建立健全預算相關制度，強化預算管理的意識，提高預算管理水平，對高校優化資源配置、提高資金使用效益、促進高校廉政建設、推動高校改革發展起著重要作用。新財務制度對高校預算編制的范圍、程序、方法等做出了明確的規定，與之相應，高校必須建立一套科學、嚴謹、規范的預算管理制度、預算管理模式和預算管理績效評價體系。

科學編制預算內容，細化預算科目。新財務制度規定“預算編制應當遵循‘量入為出，收支平衡的原則。收入預算編制應當積極穩妥；支出預算編制應當統籌兼顧、保證重點、勤儉節約。”高校應將包括上年結轉和結余資金在內的所有收支全部納入預算管理的范圍，收入預算根據資金的性質和來源渠道編制，結轉結余資金和當年收入要統籌安排。支出預算應充分發揮預算管理的資源配置功能，改變過去那種“割肉”式的資金分配，需要參考以前年度預算執行、結轉和結余情況并加以科學的分析，同時根據高校事業發展的長、短期目標規劃與自身財力狀況，主次分明，統籌安排，將資金著重安排在提高辦學質量，改善教學環境，改進教學設施等方面，并且按照資金的來源、用途、預算依據、開支范圍和標準、測算過程進行細化，避免支出預算模糊、籠統，讓資金的去向一目了然，讓預算公開、透明，在執行中更加容易管理和監督，從而保證預算能夠得到有效實施。

規范預算審批程序。新財務制度明確了高校的預算由學校一級財務機構提出預算建議方案，經學校領導班子集體審議通過后上報。高校應在預算管理制度中明確預算編制的程序，同時結合自身的實際情況成立預算編審的組織機構。高校院系預算編制程序通常實行“二上二下”：

“一上”：院系、部門上報建議數。高校各院系、部門向預算編制工作機構報年度預算項目和資金計劃；

“一下”：下達預算控制數。高校預算編制工作機構根據學校的預算收入情況和學校的年度發展目標對院系、部門預算進行審核，確定控制數，將修改意見反饋給各院系、部門；

“二上”：根據控制數修改完善。各院系、部門根據“一下”的控制數，對部門預算進行調整后報預算編制工作機構；

“二下”：批復院系、部門預算。預算編制工作機構將修改后的院系、部門預算形成學校總體的部門年度預算報學校領導班子集體審議通過后，報上級部門。待上級部門再經過“二上二下”的程序批復后，將院系預算進行下達批復。

經過“二上二下”的學校內部預算編制審批程序后形成學校總體部門預算，這樣的預算編制過程可以有效的解決學校“內外”預算“兩張皮”的問題，體現預算的嚴肅性和預算管理的意義，更好的實現預算管理的目標。

實行預算績效管理。預算績效管理是通過制定明確的預算支出績效目標，建立規范的績效評價指標體系，對績效目標的實現程度進行評價，并把評價結果與預算編制和績效問責緊密結合起來的工作過程，是一種以結果為導向的預算管理模式。新財務制度的實施，使財務報告體系的結構和資產負債指標更加明晰，固定資產、無形資產的核算更加全面、真實，為學校建立預算績效評價制度提供了有力的數據保障。

構建高校預算績效管理體制，首先應樹立“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責、問責效為先”的績效管理理念，本著“統一領導、分級管理、科學規范、公開透明、強化問責、激勵約束”的原則，建立起由學校統一領導、財務部門牽頭管理、院系部門共同參與的預算績效管理組織體系，建立科學規范、符合實際、便于操作的預算績效管理制度體系和績效問責機制、激勵約束機制。將績效管理融人預算管理全過程，做到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。

預算績效管理是否達到預期目標，需要對預算執行效果進行評價。為保證評價結果客觀、有用，高校在編制年度預算的同時要制定支出預算的績效目標，并配備一套清晰、可量化、便于考核的績效指標。績效評價可采取學校自評和組織專家、委托社會中介的方式，對于評價結果要及時反饋給資金使用部門，對資金執行效果好的部門予以激勵，執行不好的部門要進行整改，將評價結果加以應用，作為以后年度資金安排和預算審批的依據。

完善內部控制。防范財務風險

隨著高校經濟活動日益復雜，伴隨而來的財務風險防控的難度在不斷加大。新財務制度要求“加強對學校經濟活動的財務控制和監督，防范財務風險”。內部控制作為財務管理的重要組成部分，在高校財務管理和運行中發揮著重要的作用。隨著高校財務內部控制的不斷完善和發展，現代高校制度也在逐步建立和深化。新會計制度和《行政事業單位內部控制規范（試行）》的施行為高校完善內部控制提供了指導和保障。

增強內控意識，改進內控管理架構。增強財務管理的內控意識，首先應轉變觀念，特別是高校的領導層要給予內控建設足夠重視，改變過去那種風險防控是財務人員的事，由財務部門來管理和監督的意識。財務內部控制涉及高校重大事項決策、預算管理、資金審批、資產管理、財務監督等眾多方面，涉及高校所有部門和教職工，在高校內部應樹立內控建設人人有責的意識和建立起全員參與風險防控的良好內控建設的氛圍環境。

在內控管理架構的設計上，應充分考慮“不相容崗位相互分離、相互制約”的原則，建立健全決策、執行、監督等內部控制關鍵崗位責任制。獨立設置內控機構，并配備足夠的、經驗豐富的內控人員，內控機構直接由校長領導，以保證內控工作的權威，機構成員由辦公室、計財處、紀檢監察、資產、人事等職能部門相關人員組成。

完善內控制度，健全內控體系。內部控制制度是指學校為實現辦學和管理目標，維護資產的安全完整，防范和管控經濟活動風險，所建立和執行的各種政策、程序和規章制度。完善學校內控制度建設應堅持全面推進、科學規劃、問題導向、共同治理的基本原則，以規范學校經濟和業務活動有序運行為主線，以內部控制量化評價為導向，以信息系統為支撐，突出規范會計核算、貨幣資金、物資采購、重大事項決策等重點領域、關鍵崗位的經濟和業務運行程序，制定有效的管控辦法，實施事前、事中和事后的多元財務監控措施，并逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行。

為更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范權力運行、促進依法治校、推進廉政建設的作用，學校還應依照法律法規對內部控制制度的健全性、合理性和有效『生進行評審。評審的范圍包括控制環境、風險管理、控制活動、信息與溝通、內部監督等方面。

內外聯動進行審計監督。當前高校內部審計工作面臨著新的形勢，為切實發揮好審計監督的作用，應將內部審計和外部監督相結合，審計的范圍不僅僅是資金資產的使用管理，還包括國家重大決策部署的貫徹落實情況，監督資金使用的實施效果，及時發現和糾正違規行為。高校可根據管理過程中遇到的新問題，配合廉政建設，有針對性的開展專項審計，利用審計發現內部管理存在的風險漏洞，及時研究解決，推動改進完善。高校還應建立起財務信息共享平臺，公開預算、物資采購、項目招標、工程結算、“三公經費”支出等財務信息，讓財務信息在陽光下運行。使社會公眾與高校形成良好互動關系。