司法實踐中的政府信息公開訴訟

董妍

自《政府信息公開條例》實施后，社會公眾申請政府信息公開的數(shù)量猛增，同時，關(guān)于信息公開的訴訟也逐年增多。本文以中國裁判文書網(wǎng)發(fā)布的有關(guān)政府信息公開的二審判決書為研究對象，通過對判決的分析解讀，觀察和了解司法實踐中的政府信息公開訴訟。

判決的選擇

以“政府信息公開”為全文搜索關(guān)鍵詞，以高級人民法院、行政案件、二審、判決書為限定條件，以2014年1月1日至2015年6月30日為期間，在裁判文書網(wǎng)上進行檢索，共得到案件688起。之所以選擇這些案件，主要基于如下考慮：從法院層級來說，基層法院審理的案件數(shù)量過于龐大，調(diào)研難度太大，最高人民法院審理的案件較為復(fù)雜，具有代表性，但是其數(shù)量少，偶然性強，因而并不具有普遍意義；從審級上來說，沒有上訴的案件不復(fù)雜，不具有代表性，研究的意義不大。高院二審的法院判決恰好兼顧了普遍性和代表性，是較為合適的研究對象。

案件數(shù)量的地區(qū)分布

由地區(qū)分布圖可以看出，江蘇省的政府信息公開案件數(shù)量最多，新疆最少，南方地區(qū)案件數(shù)量明顯多于北方地區(qū)，東部沿海地區(qū)案件數(shù)量多于內(nèi)陸地區(qū)。這與公民的政府信息公開意識與各地區(qū)政府信息公開建設(shè)程度有關(guān)。例如廣東、上海是中國較早建立政府信息公開制度的地區(qū)，這些地區(qū)的政府信息公開制度建設(shè)要早于《政府信息公開條例》的頒布，因而，制度相對成熟，公民對于知情權(quán)的要求相對強烈，形成訴訟較多。

北京、河南兩地是北方不沿海省市中案件數(shù)量較多的。形成該現(xiàn)象是因為北京是我國首都，是許多行政機關(guān)的所在地，因此接收的政府信息公開申請較多，形成訴訟的概率自然就比較高。而河南是中國的人口大省，由于人口基數(shù)大，其形成政府信息公開申請和勝訴的概率自然隨之升高，加之河南在政府信息公開制度建設(shè)方面也不遺余力。

由此也反映出我國政府信息公開法制建設(shè)目前在全國范圍內(nèi)不均衡的狀態(tài)，江蘇省高院判決的政府信息公開二審案件達到150余起，而新疆僅有1起，這種不均衡是政府信息公開進一步發(fā)展所必須解決的問題。

起訴事由分布

在這688起案件當中，剔除與政府信息公開不相關(guān)的案件、重復(fù)的案件，剔除不能下載的案件以及由于系統(tǒng)原因100頁以后不能顯示的案件，對剩余案件的起訴事由進行分類。

訴訟中的爭訟焦點是現(xiàn)實中矛盾的集中反映，因房屋土地信息公開所產(chǎn)生的訴訟占到了訴訟總數(shù)的72%。土地仍然是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，加之近年來征地規(guī)模加大，出現(xiàn)糾紛的事件越來越多，這都使得土地信息成為了政府信息公開申請的主要對象。人事信息是排在第二位的爭訟事由。人事信息直接關(guān)系到公民人事關(guān)系的歸屬，而人事關(guān)系的歸屬又牽扯工資、福利、養(yǎng)老保險、公積金等關(guān)系切身利益的待遇，是公民尤為關(guān)心的問題。

此外，統(tǒng)計各地區(qū)起訴事由可以發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)公民提起政府信息公開訴訟的種類差別很大，一般而言，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，公民提起政府信息公開訴訟的種類較多，例如北京、廣東、江蘇等，而有些地區(qū)的爭訟信息種類十分單一，僅有房屋土地一項。

訴訟結(jié)果

通過對案件進行整理，可以看出，政府信息公開訴訟中，原告的勝訴率較低（見下圖）。這一點從其他學者的統(tǒng)計中都可以得到證實。例如，2013年，清華大學余凌云教授整理了北大法寶網(wǎng)站上的315起政府信息公開案例，統(tǒng)計出原告的勝訴率為11.1%。

判決結(jié)果與審查標準解讀

在整理本文中所涉及的政府信息公開訴訟（由于涉及國家秘密的裁判文書不能在網(wǎng)上公開，因此對于國家秘密的審查標準無法從裁判文書中尋找依據(jù)）之后，發(fā)現(xiàn)法院在審查政府信息公開具體行政行為時的標準可以從以下幾方面進行概括：

關(guān)于逾期未答復(fù)。依據(jù)《條例》的規(guī)定，行政機關(guān)對于依申請信息公開應(yīng)當在15個工作日內(nèi)答復(fù)，另有特殊情況還可以延長15個工作日。在實踐中，一部分原告提起訴訟的原因是由于行政機關(guān)在法定的期限內(nèi)沒有答復(fù)。通過對案件的統(tǒng)計可以看出，在原告勝訴的案件當中，由于行政機關(guān)沒有按期答復(fù)而確認具體行政行為違法的案件占所有原告勝訴案件的38%。由此可見，行政機關(guān)沒有按照法定期限答復(fù)信息公開申請是遭致敗訴結(jié)果的最重要原因。由于該問題的舉證和判斷并不復(fù)雜，因此在實踐中掌握的標準也比較統(tǒng)一。

爭訟事由與判決結(jié)果。在所調(diào)查的樣本案件中，爭訟信息涉及履職情況、計劃生育、財政信息、醫(yī)療信息、城市規(guī)劃、戶籍信息、鑒定信息的案件，原告取得勝訴的可能性比較小。例如對于涉及履職情況案件的判決中，沒有勝訴的案例，原因是該類信息屬于行政機關(guān)的內(nèi)部信息，不予公開。此外，對刑事案件情況的查詢，其一般屬于刑事偵查信息，也不屬于公開范圍；諸如城市規(guī)劃等信息，多涉及商業(yè)秘密或者公共安全等，也不予公開。

司法對“三需要”的審查。政府信息公開要解決的焦點問題并不是應(yīng)當對誰公開，而是該信息是否應(yīng)當公開的問題，即公開的對象應(yīng)當是不特定的多數(shù)人。在此理念之下，我國《條例》中所規(guī)定的“三需要”（因生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，可申請公開）本身也顯得不合時宜，這也是頗受學術(shù)界質(zhì)疑的條款之一。通過對案件進行整理，可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中，“三需要”也是原告、被告爭訟的焦點問題之一，同時也是法院裁判的重要問題之一，占到了整個案件的13%左右。而在涉及到“三需要”審查的案件中，原告勝訴案件占到了40%，這一勝訴比例遠遠高于整體的勝訴率。

結(jié)語

區(qū)別于2008年以前的政府信息公開訴訟，2014-2015年的政府信息公開訴訟中無論是行政機關(guān)公開的標準還是法院的審查標準都趨向于統(tǒng)一，特別是在形式審查層面的標準基本一致。但是在實質(zhì)審查問題上，例如“三需要”以及例外條款的適用等問題，還是呈現(xiàn)出較大的差異，這一方面反映了各地區(qū)政府信息公開制度發(fā)展的不均衡，另一方面也折射出目前政府信息公開訴訟尚有待發(fā)展的事實。