實現精準農村土地確權要把握和處理好的“五個關系”

羅喜明+吳菊英

[摘 要] 農村土地承包經營權確權登記頒證工作是完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進農業規模經營和“四化”深入發展、健全農村治理體系的重要基礎性工作，事關農村長遠發展和廣大農民切身利益。妥善處理好以下“五個”方面的關系，是實現精準確權，積極穩妥地推進當前確權登記頒證工作的關鍵。

[關鍵詞] 精準 農村土地確權 “五個關系”

[中圖分類號] F32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650（2017）05-0016-02

1 土地確權與人地矛盾間的關系

在土地確權工作中，一些村社干部和農民誤認為是要重新調整土地，提出分配村里的機動地，用實測中多出來的耕地給候地人口解決土地，同時把近年來農民新開墾的冊外地納入家庭承包合同。國家的政策非常清楚，開展土地承包經營權登記頒證是對現有承包關系的補充完善，不是推倒重來，打亂重分，不能借機調整和收回承包地。目的是穩定土地承包關系、促進土地承包經營權流轉、發展適度規模經營。農村人地矛盾在相當長一段時期內長期存在，人地間的矛盾化解需要依靠農村經濟社會發展，通過農業適度規模經營和“四化”深入協調發展逐步解決。在處理人地矛盾的過程中，要著重處理好二輪承包以來年年進行土地調整的突出問題。對村社違法調整承包地的，在確權登記工作中，能夠復原的要按政策進行復原，復原后進行確權；不能復原的可以尊重大多數群眾意見，按現狀進行確權，否則舊的矛盾解決不了，新的矛盾又出現了。矛盾特別突出的可以后期處理，但不能久拖不決。

2 集體土地所有權耕地面積與實測面積、二輪承包合同面積、確權歸戶面積之間的關系

農村土地承包經營權確權登記頒證工作核心是通過確權登記發證工作，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。中央和省政府要求，在工作中，各地要保持承包關系穩定，以現有的臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬。在工作中，以農村集體土地所有權確權登記結果為基礎，以第二次全國土地調查成果為依據，充分利用現有的圖件、影像等數據，繪制工作底圖、調查草圖，采用符合標準規范、農民群眾認可的技術方法，查清農戶承包地塊的面積、四至、空間位置制作公示圖。調查結果公示確認，作為土地承包經營權確實權的現實依據。

集體土地所有權耕地面積是農村二輪承包合同主體部分，是集體所有權范圍內的耕地，是清查實測的主要對象，是土地確權工作中進行權屬調查的基礎參考。

實測面積是集體權屬內的現實耕種面積（也包括權屬外二輪承包面積），這個面積包括二輪承包面積、其他方式承包面積、開荒地、冊外地、園田地等，這個面積是集體耕地的家底，在這次確權工作中要摸清搞實。實測面積理論上小于集體土地所有權面積。

二輪承包面積是二輪土地承包時農戶具有承包經營權并記載在合同上的面積。由于二輪延包時避稅、折等、手指地、擴邊等原因，實際面積往往大于臺賬面積，二輪承包面積理論上小于實測面積，是這次土地確權歸戶登記頒證的重點和重要依據。

確權歸戶面積是這次土地確權登記過程中，經過權屬調查、實測、公示等環節，以二輪家庭承包為基礎，在充分考慮避稅、折等、手指地、擴邊等原因，經村組農戶討論通過，鄉鎮街確權辦批準，最后由發包方和承包方共同認定的家庭承包經營的實際面積，也是將來頒證面積。確權歸戶面積理論上大于二輪承包面積、小于實測面積。實際工作中，我們要明確區分這幾個概念，掌握政策，明確界限，不能混淆。

3 農民利益與國家利益和集體利益的關系

開展農村土地確權既要保證承包地依法確權，農民利益不受侵害，同時，又要把這些年來農民侵占國有和集體的公益、公共、生產用地和其他用地調查清楚，區分開來，嚴格掌握。

3.1 農民家庭承包地與國家和集體公共、公益、生產用地的關系

公路、鐵路、河流、村路兩側，水利工程、大中小水庫淹沒區、田間作業路、村級發展預留地，這些是國家和集體公共、公益用地，這次確權登記工作中要按照所有權登記成果和耕地實際使用情況依法予以確認。縣級確權辦要會同國土、林業、水利、交通等部門，依據《防洪法》、《河道管理條例》、《吉林省公路管理條例》等法律法規相關規定，明確本區域內國省級公路、市鄉公路、村路兩側植樹臺和溝渠留出的標準；明確本區域內大中型水利設施、水庫、河道等邊界留出的標準；明確農民耕地與國有土地邊界的預留標準。要依法保證公路、鐵路、軍事用地和大中型水利設施等國有土地的所有權，保障使用權。鄉鎮街政府要充分考慮村級經濟發展、社會發展、公益事業發展和新農村建設實際需要，將農村集體權屬內村屯路邊溝渠、植樹臺、田間作業路、水渠等公共、公益用地預留出來，為今后集體經濟發展、新農村建設用地留有足夠的空間。鄉鎮街政府要依據市級確權辦規定和村社民主議定結果，對農村集體土地與國有土地邊界預留標準、農村集體權屬內農戶耕地與公共公益用地預留標準作出規定，進行公示公告。通過這次農村土地確權，農村集體公共、公益用地要底數清楚、有據可查，要在村級土地確權成果中記載清晰，歸檔立卷。屬于國家和集體生產用地、公益用地和公共用地范圍內的土地不能確權給農戶家庭。

3.2 家庭承包與其他承包方式的關系

家庭承包地是依據《中華人民共和國農村土地承包法》，農村集體經濟組織按照公平分配、人人有份的原則，統一承包給本集體經濟組織農戶的耕地、林地、草地。其他承包方式是指集體經濟組織對家庭承包以外的集體土地，按照效益優先、兼顧公平的原則，通過招標、拍賣、公開協商等方式，承包給本集體經濟組織成員或其他單位和個人的“四荒”地、養殖水面等（包括集體機動耕地）。家庭承包以外的集體土地情況比較復雜，有一些已經以其他方式對外發包了，還有一些由農戶開墾后一直不明不白地耕種，農戶之間差異很大，特別是山區半山區情況更復雜一些。這些土地是農村今后一個時期調解人地矛盾、發展集體經濟和公益事業的依托，不能吃干分凈。待確權結束后，仍然可以采取其他方式繼續承包給現有的耕種者或他人，可以收取必要的費用。這次農村土地確權對其他方式承包耕地暫不確權登記頒證，待國家和省確權辦有明確意見后按要求辦理。

4 依法依規確權與民主議事的關系

確權歸記登記是農村土地確權的最重要環節，必須堅持依法依規、尊重歷史、民主協商、因地制宜的原則。實際工作中要重點把握好民主議定的范圍，對確權登記中的爭議，有法律政策規定的，依法依政策調處。對于一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協商處理。民主議事要嚴格依照程序，以村為主體、以組為單元，因村制宜，因組施策，啟動“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”的辦法，讓群眾自己來研究解決自己的問題，防止在確權歸戶過程中激化矛盾，影響穩定。在啟動“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”過程中，要注意處理好多數人利益和少數人利益的關系，不能以多數人的意志剝奪少數人的合法權益；也不能因為少數人的干預，侵犯多數人的正當利益。法律法規明確的，必須依法依規確權，不能什么事都往“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”的筐里裝。對因依仗權勢承包、偏親向友、蠶食侵占公用溝渠、溢洪道、磨牛地、樹蔭地、防風帶等多出的土地，要堅決糾正，不予確權。嚴格界定應依法依規確權歸戶、通過民主協商確權歸戶、不予確權歸戶的政策界限，實現精準確權。

5 甲方與乙方、內業與外業、進度與質量、穩定與確權的關系

5.1 甲方與乙方的關系

甲方是業主，乙方是甲方委托的施工單位。確權登記工作中，鄉鎮人民政府是確權登記工作的主體。鄉鎮政府要把與中標的測繪公司簽訂的協議研究透，把工作范圍、工作成果、質量要求、工作進度寫清楚，把違約責任寫明白，嚴格監督。原來沒有研究清楚的可以與乙方重新簽訂補充協議進行明確。甲方要按照土地確權登記方案規定的時間節點，對測繪公司提出要求，把握好實測進度。要積極主動與乙方搞好配合，協調好乙方與村組、相關部門之間的關系，幫助乙方解決好實際工作中遇到的困難和問題，合力推進農村土地確權工作順利開展。要做到“放手不甩手、信任不放任、幫辦不包辦”。

5.2 內業與外業的關系

外業是基礎，內業是關鍵，內業的工作量遠遠大于外業。要加大內業工作人員投入，從入戶調查工作開始就要注意抓好內業管理，保證內業質量。由于受環境影響，外業階段時間要集中、測繪要準確、數據要真實，要應測盡測，杜絕出現誤測、漏測、交叉和天窗，盡量避免出現返工；內業要精細、精準、完備。縣、鄉確權辦要對乙方的工作質量、進度、技術力量配備和各環節工作完成進度、成果質量進行全程監督。

5.3 進度與質量的關系

按照國家對確權登記工作的總體要求，要在保證如期完成確權工作的前提下，科學計劃和配置力量，保證質量，時間盡量往前搶，給后期縣級自查、勘誤修正，數據庫合庫提供保障，為完成數據匯交留有余地。對于確實在短時間內問題難以解決的村組，可以留到后期處理，不要求全責備，影響整體進展和驗收匯交。但在數量上一定要控制，盡量少留，最好不留。

5.4 確權與穩定的關系

穩定也是這次上級對確權工作的基本要求。由于這次土地確權不可能完全達到所有農戶的意愿，有些矛盾是繞不開躲不了的。局部或少數出現不穩定是正常的。農村發生的不穩定問題往往是由于不公正、不公開造成的。只要我們在確權工作中嚴格執行有關法律法規、嚴格履行程序、嚴格履行“一事一議”，堅持公開、公正、公平、公示，就能夠盡量避免矛盾、少出問題。