我國政府和社會資本合作（PPP）項目發展的前景

劉寶全

【摘要】項目建設所需的資金巨大，且具有投資集中和收益期較長的特點。怎樣妥善處理好巨額投融資及運營收支平衡問題，早已經成為困擾各地政府及相關從業者的經典難題。近年來，隨著我國政府對公共基礎設施領域政策的逐步放寬，私營部門越來越多地參與到城市項目建設當中。PPP即公私合營伙伴模式，其作為一種新的嘗試正在基礎設施建設領域獲得極大的推廣并取得了良好的效果。基于此，本文針對我國政府和社會資本合作（PPP）項目發展的前景進行論述，以期對相關方面研究有所幫助。

【關鍵詞】政府和社會；資本合作；PPP模式

有效提高資金使用效率，緩解資金短缺，提高我國政府和社會資本合作（PPP）項目的建設效率不僅使公眾對政府所開展的各項城市基礎設施建設工程更加滿意，也更符合國家科學發展觀和綠色可持續發展的基本國策。研究我國政府和社會資本合作（PPP）項目的發展，最終實現我國政府和社會資本合作（PPP）項目的多元化，是加強社會主義現代化建設的必然趨勢。

一、我國政府和社會資本合作（PPP）項目的合作方式

（一）外包類

外包類PPP項目通常都是由政府投資，私人部門在其中承包一個或者多個項目，通過這種方式來完成對社會基礎設施的建設，或者提供相應的公共服務，并且是由政府來承擔相應的費用。由于是政府主要出資建設這類外包PPP項目，因此私人部門承擔的風險并不大。

（二）特許經營類

特許經營類PPP項目需要私人投資，其具體投資模式是可以全部投資，也可以部分投資，同時風險主要是由公共部門承擔，雙方以協議的方式來明確收益的歸屬和分配。這種方式下，公共部門和私人部門之間必須建立良好的溝通，均衡利潤和公益屬性間的關系，公共部門不得不向特許經營部門收繳部分的收益作為補償，這也從側面說明其基礎仍是當局的管理程度。政府公共部門和私有部門之間通過這種協議的方式，將雙方所擁有的優勢發揮出來，在資源得到整合的條件下，實現成本的節約，并且還能夠更好的實現對公共服務的管理，提升公共服務的管理水平。項目的剩余資產都是由公共部門進行管理，因而通常在使用權和所有權方面存在一個轉移的程序，也就是合同到期時私人會將這些權利轉移給當局相關機構。

其中，有代表性的項目如曼谷的地下藍線項目，項目總長為20千米，其中基礎設施建設部分主要由政府負責完成，社會投資者一般需負責采購列車和電氣設備，同時需承擔其運營及日常維護保養工作。一般情況下，基礎設施建設公司都是由政府控股為主，其主要負責的土建工程、信號系統等項目。運營公司則是由私人的投資者來進行注資，通常都是負責地鐵的運營與維護工作，同時與基建公司形成有效的溝通機制，從而完成車輛和設備方面的投融資。

（三）私有化類

私有化類PPP項目，其投資和所產生的收益一般均歸私人私有部門，同時在所有權方面也是歸私人所有，并且公共部門不能夠對項目進行追索，這也說明這種私有化的項目，私人承擔的風險也相應更高，而政府只起監督的作用。如澳大利亞于上世紀八十年代開始在公共交通建設中采取PPP模式，投資者成立某專門公司SPV與當局對項目融資、建設和運營制定合同條款是其通常模式。澳大利亞當局為促進經濟增長和提升效率，在推廣PPP模式時逐漸增加私人項目參與程度。

二、我國政府和社會資本合作（PPP）項目發展的前景

（一）利用法律手段規范當事人的行為

利用法律手段規范當事人的行為，維護當事人的利益。通過法律制度來規范政府、企業和公共行為，使政府、企業和機構通過投資或法律來約束自己。如“皇家公園快車集團法”運營地鐵線運行制定詳細規定，包括服務水平、企業監督報告、檢查手續、就業資格等，規范人員和組織的行為，維護自身利益。

（二）通過法律管理促進實現公正的目標

最初，許多政府和社會資本合作（PPP）項目管理是隨機和盲目的，導致不能實現公平公正。隨著政府和社會資本合作（PPP）項目越來越多，政府和社會資本合作（PPP）項目管理逐步依托全社會集體合同，政府和社會資本合作（PPP）項目建設運行管理也有專門的法律法規，政府和社會資本合作（PPP）項目法律管理可以做到公平的原則正義表達。事實上，現代發達國家和地區高度重視法治，確保政府和社會資本合作（PPP）項目公平合理投資管理。

（三）完善政府和社會資本合作（PPP）項目法律法規體系

中國政府和社會資本合作（PPP）項目在城市發展中發揮著越來越重要的作用。中國制定國家法律法規和當地法律法規，如軌道交通法，軌道交通投資，建設，經營，管理等方面的綜合法制，全面提高法律管理水平，確保各方的利益，維護公平。必須有法定的規劃，城市相關部門做好規劃，然后進入城市整體規劃，完善法律基本條件，避免不當規劃和浪費資源。

（四）完善中國建設有關制度建設法律法規

要繼續完善中國項目建設有關制度建設法律法規，促進和加快立法步伐，依托系統、國際化的管理理念，促進這一領域的法制建設），促進城市和諧發展。有關部門應通過制定法律法規體系，包括地鐵工程、市政公用事業建設和經營各方責任、義務、風險和收入分配等問題明確界定。特別是公共事業在公私合作、特許經營等公用事業模式中，包括規劃設計、投融資、招投標、施工、經營管理和設備維修等方面法律責任和義務應盡可能多。通過制定和完善有關法律法規，可以確保市政公用事業投融資得到法律保障，投資融資過程中的各種糾紛可以公平有效地解決。

三、結語

綜上所述，就目前而言，中國應采取“一級法律為主，輔以法規、行政規章等”建立適用于PPP項目法律制度的思想。也就是說，通過國家法律強調法律地位，強調國家立法的決心，也是對民營企業的充分法律保護；通過法律法規，行政法規等法，對法律的法律依據進行法律依據一個具體領域或項目進行適當調整，確保法律的適用性。同時在制定規定時，政府部門應盡量減少源頭法律法規引發的融資風險，制定當地法律法規時，要保證法律法規的科學性，合理性和機動性。

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