我國政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)展的前景

劉寶全

【摘要】項目建設(shè)所需的資金巨大，且具有投資集中和收益期較長的特點。怎樣妥善處理好巨額投融資及運營收支平衡問題，早已經(jīng)成為困擾各地政府及相關(guān)從業(yè)者的經(jīng)典難題。近年來，隨著我國政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政策的逐步放寬，私營部門越來越多地參與到城市項目建設(shè)當(dāng)中。PPP即公私合營伙伴模式，其作為一種新的嘗試正在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域獲得極大的推廣并取得了良好的效果。基于此，本文針對我國政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)展的前景進(jìn)行論述，以期對相關(guān)方面研究有所幫助。

【關(guān)鍵詞】政府和社會；資本合作；PPP模式

有效提高資金使用效率，緩解資金短缺，提高我國政府和社會資本合作（PPP）項目的建設(shè)效率不僅使公眾對政府所開展的各項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程更加滿意，也更符合國家科學(xué)發(fā)展觀和綠色可持續(xù)發(fā)展的基本國策。研究我國政府和社會資本合作（PPP）項目的發(fā)展，最終實現(xiàn)我國政府和社會資本合作（PPP）項目的多元化，是加強(qiáng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必然趨勢。

一、我國政府和社會資本合作（PPP）項目的合作方式

（一）外包類

外包類PPP項目通常都是由政府投資，私人部門在其中承包一個或者多個項目，通過這種方式來完成對社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或者提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并且是由政府來承擔(dān)相應(yīng)的費用。由于是政府主要出資建設(shè)這類外包PPP項目，因此私人部門承擔(dān)的風(fēng)險并不大。

（二）特許經(jīng)營類

特許經(jīng)營類PPP項目需要私人投資，其具體投資模式是可以全部投資，也可以部分投資，同時風(fēng)險主要是由公共部門承擔(dān)，雙方以協(xié)議的方式來明確收益的歸屬和分配。這種方式下，公共部門和私人部門之間必須建立良好的溝通，均衡利潤和公益屬性間的關(guān)系，公共部門不得不向特許經(jīng)營部門收繳部分的收益作為補(bǔ)償，這也從側(cè)面說明其基礎(chǔ)仍是當(dāng)局的管理程度。政府公共部門和私有部門之間通過這種協(xié)議的方式，將雙方所擁有的優(yōu)勢發(fā)揮出來，在資源得到整合的條件下，實現(xiàn)成本的節(jié)約，并且還能夠更好的實現(xiàn)對公共服務(wù)的管理，提升公共服務(wù)的管理水平。項目的剩余資產(chǎn)都是由公共部門進(jìn)行管理，因而通常在使用權(quán)和所有權(quán)方面存在一個轉(zhuǎn)移的程序，也就是合同到期時私人會將這些權(quán)利轉(zhuǎn)移給當(dāng)局相關(guān)機(jī)構(gòu)。

其中，有代表性的項目如曼谷的地下藍(lán)線項目，項目總長為20千米，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分主要由政府負(fù)責(zé)完成，社會投資者一般需負(fù)責(zé)采購列車和電氣設(shè)備，同時需承擔(dān)其運營及日常維護(hù)保養(yǎng)工作。一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司都是由政府控股為主，其主要負(fù)責(zé)的土建工程、信號系統(tǒng)等項目。運營公司則是由私人的投資者來進(jìn)行注資，通常都是負(fù)責(zé)地鐵的運營與維護(hù)工作，同時與基建公司形成有效的溝通機(jī)制，從而完成車輛和設(shè)備方面的投融資。

（三）私有化類

私有化類PPP項目，其投資和所產(chǎn)生的收益一般均歸私人私有部門，同時在所有權(quán)方面也是歸私人所有，并且公共部門不能夠?qū)椖窟M(jìn)行追索，這也說明這種私有化的項目，私人承擔(dān)的風(fēng)險也相應(yīng)更高，而政府只起監(jiān)督的作用。如澳大利亞于上世紀(jì)八十年代開始在公共交通建設(shè)中采取PPP模式，投資者成立某專門公司SPV與當(dāng)局對項目融資、建設(shè)和運營制定合同條款是其通常模式。澳大利亞當(dāng)局為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提升效率，在推廣PPP模式時逐漸增加私人項目參與程度。

二、我國政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)展的前景

（一）利用法律手段規(guī)范當(dāng)事人的行為

利用法律手段規(guī)范當(dāng)事人的行為，維護(hù)當(dāng)事人的利益。通過法律制度來規(guī)范政府、企業(yè)和公共行為，使政府、企業(yè)和機(jī)構(gòu)通過投資或法律來約束自己。如“皇家公園快車集團(tuán)法”運營地鐵線運行制定詳細(xì)規(guī)定，包括服務(wù)水平、企業(yè)監(jiān)督報告、檢查手續(xù)、就業(yè)資格等，規(guī)范人員和組織的行為，維護(hù)自身利益。

（二）通過法律管理促進(jìn)實現(xiàn)公正的目標(biāo)

最初，許多政府和社會資本合作（PPP）項目管理是隨機(jī)和盲目的，導(dǎo)致不能實現(xiàn)公平公正。隨著政府和社會資本合作（PPP）項目越來越多，政府和社會資本合作（PPP）項目管理逐步依托全社會集體合同，政府和社會資本合作（PPP）項目建設(shè)運行管理也有專門的法律法規(guī)，政府和社會資本合作（PPP）項目法律管理可以做到公平的原則正義表達(dá)。事實上，現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家和地區(qū)高度重視法治，確保政府和社會資本合作（PPP）項目公平合理投資管理。

（三）完善政府和社會資本合作（PPP）項目法律法規(guī)體系

中國政府和社會資本合作（PPP）項目在城市發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。中國制定國家法律法規(guī)和當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，如軌道交通法，軌道交通投資，建設(shè)，經(jīng)營，管理等方面的綜合法制，全面提高法律管理水平，確保各方的利益，維護(hù)公平。必須有法定的規(guī)劃，城市相關(guān)部門做好規(guī)劃，然后進(jìn)入城市整體規(guī)劃，完善法律基本條件，避免不當(dāng)規(guī)劃和浪費資源。

（四）完善中國建設(shè)有關(guān)制度建設(shè)法律法規(guī)

要繼續(xù)完善中國項目建設(shè)有關(guān)制度建設(shè)法律法規(guī)，促進(jìn)和加快立法步伐，依托系統(tǒng)、國際化的管理理念，促進(jìn)這一領(lǐng)域的法制建設(shè)），促進(jìn)城市和諧發(fā)展。有關(guān)部門應(yīng)通過制定法律法規(guī)體系，包括地鐵工程、市政公用事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營各方責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險和收入分配等問題明確界定。特別是公共事業(yè)在公私合作、特許經(jīng)營等公用事業(yè)模式中，包括規(guī)劃設(shè)計、投融資、招投標(biāo)、施工、經(jīng)營管理和設(shè)備維修等方面法律責(zé)任和義務(wù)應(yīng)盡可能多。通過制定和完善有關(guān)法律法規(guī)，可以確保市政公用事業(yè)投融資得到法律保障，投資融資過程中的各種糾紛可以公平有效地解決。

三、結(jié)語

綜上所述，就目前而言，中國應(yīng)采取“一級法律為主，輔以法規(guī)、行政規(guī)章等”建立適用于PPP項目法律制度的思想。也就是說，通過國家法律強(qiáng)調(diào)法律地位，強(qiáng)調(diào)國家立法的決心，也是對民營企業(yè)的充分法律保護(hù)；通過法律法規(guī)，行政法規(guī)等法，對法律的法律依據(jù)進(jìn)行法律依據(jù)一個具體領(lǐng)域或項目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，確保法律的適用性。同時在制定規(guī)定時，政府部門應(yīng)盡量減少源頭法律法規(guī)引發(fā)的融資風(fēng)險，制定當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)時，要保證法律法規(guī)的科學(xué)性，合理性和機(jī)動性。

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