權(quán)力清單制度的發(fā)展歷程

王嵩

【摘要】任何事情都是歷史的與具體的統(tǒng)一。從權(quán)力清單的發(fā)展歷程可以更加有助于認(rèn)識權(quán)力清單，目前國內(nèi)對權(quán)力清單的發(fā)展歷史各有不同的見解，本文從“行政執(zhí)法責(zé)任制”追溯權(quán)力清單的發(fā)展歷史，對權(quán)力清單的發(fā)展歷史劃分為三個階段：行政執(zhí)法責(zé)任制階段；監(jiān)督制約階段；全面公開清單階段。

【關(guān)鍵詞】“行政執(zhí)法責(zé)任制”；權(quán)力清單制度

一、“行政執(zhí)法責(zé)任制”的追本溯源（1999年——2005年）

全國第一份權(quán)力清單出現(xiàn)在河北省邯鄲市，但是這不能成為研究權(quán)力清單發(fā)展歷程的起點(diǎn)。根據(jù)“河北省在行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以省商務(wù)廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點(diǎn)，依法清理行政權(quán)力項(xiàng)目，公開政務(wù)流程”可以認(rèn)識到，邯鄲市的權(quán)力清單是在行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)之上發(fā)布的，因此從“行政執(zhí)法責(zé)任制”來研究權(quán)力清單的發(fā)展歷程更具有客觀性。

順著“行政執(zhí)法責(zé)任制”順藤摸瓜發(fā)現(xiàn)，2005年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出：“為貫徹落實(shí)《全民推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》有關(guān)規(guī)定，推動建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”，這些詞匯與后續(xù)頒布權(quán)力清單的概念十分的相似，可以看出這就是權(quán)力清單的雛形。這個《意見》也是為了貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）的實(shí)施。

國務(wù)院在2004年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。在這份《綱要》中提到了：“1999年11月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，各級政府及其工作部門加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格行政執(zhí)法，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，推進(jìn)依法行政。”從這里可以看出，本《意見》是根據(jù)1999年的《決定》而來的，它們是一脈相承、環(huán)環(huán)緊扣的。

1999年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。順著行政執(zhí)法責(zé)任制追尋到這里，也是為了更加客觀的認(rèn)識權(quán)力清單制度。《決定》指出：“黨的十五大提出：‘依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”這里就應(yīng)該是權(quán)力清單的源泉了，至于說是以前國家提到依法治國的策略，那也算是權(quán)力清單發(fā)跡的啟蒙了。

通過以上論述可以看出，先開始是《決定》，然后是《綱要》，最后是《意見》。而這三個詞語有著緊密的聯(lián)系，它們之間也有一定的邏輯可循。這三個詞遵循著由宏觀主旨到微觀細(xì)節(jié)的變化趨勢，決定最為宏觀，而意見最為詳細(xì)。這就說明，行政執(zhí)法責(zé)任制也越來越清晰。

由此可以看出，權(quán)力清單的法制性質(zhì)從1999年貫徹到2017年，這不會是終點(diǎn)，以后還要堅定不移的貫徹下去。那么未來在權(quán)力清單發(fā)展中，它的性質(zhì)可能會有變化。但是始終不變的是，它的法制性會伴隨著權(quán)力清單制度的發(fā)展。這種法制性質(zhì)或者體現(xiàn)出他們的公開運(yùn)行，或者體現(xiàn)出他們的制約權(quán)力。這在以后的實(shí)踐中會審時度勢地體現(xiàn)出不同的效用。

二、監(jiān)督制約意義上的權(quán)力清單制度（2005年——2013年）

為了加強(qiáng)對縣委特別是縣委書記的制約和監(jiān)督，2009年3月，中紀(jì)委、中央組織部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區(qū)等三個縣（區(qū)）開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。選取的這三個地方也是具有深刻考慮的，這三個試點(diǎn)縣級單位分別位于我國的東、中、西部地區(qū)。我國各地區(qū)發(fā)展水平參差不齊，東、中、西呈現(xiàn)出階梯形狀的發(fā)展特點(diǎn)。因此選取這三個地區(qū)符合我國的基本國情，可以更加全面的檢驗(yàn)權(quán)力清單在我國各個地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r。

成安縣隸屬于河北省邯鄲市，選擇邯鄲下屬的縣市可以更好的發(fā)揮邯鄲市對所屬縣市的指導(dǎo)作用和引領(lǐng)作用。

選擇四川省成都市武侯區(qū)也具有特殊意義，不僅由于四川省已經(jīng)公布過權(quán)力清單，更是由于中國特有的行政區(qū)劃，雖然武侯區(qū)與成安縣屬于同一級別，但是武侯區(qū)屬于城市中心，整體發(fā)展較好，而成安縣大部分地區(qū)屬于農(nóng)業(yè)，因此這樣更加全面的實(shí)踐權(quán)力清單。

選擇睢寧縣為試點(diǎn)是因?yàn)轭幙h的問題比較多，例如睢寧縣被冠名“人民來信之鄉(xiāng)”、“省重點(diǎn)扶持縣”、“省達(dá)小康特別困難縣”、“省信訪重點(diǎn)管理縣”等等。這就說明睢寧縣問題較多、干群矛盾沖突嚴(yán)重、政府公信力較差等。這些問題歸結(jié)起來就是：政府的權(quán)力沒有公開透明運(yùn)行，就容易產(chǎn)生誤會，就談不上權(quán)力的制約。

以上三個試點(diǎn)縣都在權(quán)力的制約與監(jiān)督方面取得了一定的成就。這些成就是有助于政府的良好運(yùn)行，無論這個成就大小，都是一種進(jìn)步。隨著清單制度的不斷完善，因清單體現(xiàn)出的性質(zhì)能更加凸顯其作用。雖然這次的試點(diǎn)活動與權(quán)力清單在形式上有很大的區(qū)別，但是這畢竟是權(quán)力清單在早期的一次有益探索，它是需要反復(fù)的實(shí)踐與驗(yàn)證。

三、權(quán)力清單制度的正式問世

黨的十八屆三中全會公告指出：“推進(jìn)地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”至此，權(quán)力清單作為一種制度開始出現(xiàn)，同時權(quán)力清單制度引起了廣泛的關(guān)注。

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）明確了權(quán)力清單的目標(biāo)，即“將地方各級政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單的形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”。權(quán)力清單制度的目標(biāo)也可以理解為權(quán)力清單的概念，也就是權(quán)力清單制度到底是一種怎樣的制度，這也是官方第一次對權(quán)力清單制度概念的定義。《意見》同時指出：“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布。這是權(quán)力清單制度全面鋪開的標(biāo)志。

參考文獻(xiàn)：

[1]河北省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)施意見（2005年9月14日）

[2]國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見（2005年7月9日）

[3]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知（2004年4月20日）

[4]國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定（1999年11月8日）

[5]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報（2014年10月24日）

[6]2014年政府工作報告

[7]2015年政府工作報告

[8]2016年政府工作報告