權力清單制度的發展歷程

王嵩

【摘要】任何事情都是歷史的與具體的統一。從權力清單的發展歷程可以更加有助于認識權力清單，目前國內對權力清單的發展歷史各有不同的見解，本文從“行政執法責任制”追溯權力清單的發展歷史，對權力清單的發展歷史劃分為三個階段：行政執法責任制階段；監督制約階段；全面公開清單階段。

【關鍵詞】“行政執法責任制”；權力清單制度

一、“行政執法責任制”的追本溯源（1999年——2005年）

全國第一份權力清單出現在河北省邯鄲市，但是這不能成為研究權力清單發展歷程的起點。根據“河北省在行政執法責任制的基礎上，以省商務廳、省國土資源廳、邯鄲市政府為試點，依法清理行政權力項目，公開政務流程”可以認識到，邯鄲市的權力清單是在行政執法責任制的基礎之上發布的，因此從“行政執法責任制”來研究權力清單的發展歷程更具有客觀性。

順著“行政執法責任制”順藤摸瓜發現，2005年國務院出臺了《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出：“為貫徹落實《全民推進依法行政實施綱要》有關規定，推動建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制”，這些詞匯與后續頒布權力清單的概念十分的相似，可以看出這就是權力清單的雛形。這個《意見》也是為了貫徹《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）的實施。

國務院在2004年發布了《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要》。在這份《綱要》中提到了：“1999年11月，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執法，強化執法監督，推進依法行政。”從這里可以看出，本《意見》是根據1999年的《決定》而來的，它們是一脈相承、環環緊扣的。

1999年，國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。順著行政執法責任制追尋到這里，也是為了更加客觀的認識權力清單制度。《決定》指出：“黨的十五大提出：‘依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”這里就應該是權力清單的源泉了，至于說是以前國家提到依法治國的策略，那也算是權力清單發跡的啟蒙了。

通過以上論述可以看出，先開始是《決定》，然后是《綱要》，最后是《意見》。而這三個詞語有著緊密的聯系，它們之間也有一定的邏輯可循。這三個詞遵循著由宏觀主旨到微觀細節的變化趨勢，決定最為宏觀，而意見最為詳細。這就說明，行政執法責任制也越來越清晰。

由此可以看出，權力清單的法制性質從1999年貫徹到2017年，這不會是終點，以后還要堅定不移的貫徹下去。那么未來在權力清單發展中，它的性質可能會有變化。但是始終不變的是，它的法制性會伴隨著權力清單制度的發展。這種法制性質或者體現出他們的公開運行，或者體現出他們的制約權力。這在以后的實踐中會審時度勢地體現出不同的效用。

二、監督制約意義上的權力清單制度（2005年——2013年）

為了加強對縣委特別是縣委書記的制約和監督，2009年3月，中紀委、中央組織部選取河北省成安縣、江蘇省睢寧縣、四川省成都市武侯區等三個縣（區）開展縣委權力公開透明運行試點。選取的這三個地方也是具有深刻考慮的，這三個試點縣級單位分別位于我國的東、中、西部地區。我國各地區發展水平參差不齊，東、中、西呈現出階梯形狀的發展特點。因此選取這三個地區符合我國的基本國情，可以更加全面的檢驗權力清單在我國各個地區的發展狀況。

成安縣隸屬于河北省邯鄲市，選擇邯鄲下屬的縣市可以更好的發揮邯鄲市對所屬縣市的指導作用和引領作用。

選擇四川省成都市武侯區也具有特殊意義，不僅由于四川省已經公布過權力清單，更是由于中國特有的行政區劃，雖然武侯區與成安縣屬于同一級別，但是武侯區屬于城市中心，整體發展較好，而成安縣大部分地區屬于農業，因此這樣更加全面的實踐權力清單。

選擇睢寧縣為試點是因為睢寧縣的問題比較多，例如睢寧縣被冠名“人民來信之鄉”、“省重點扶持縣”、“省達小康特別困難縣”、“省信訪重點管理縣”等等。這就說明睢寧縣問題較多、干群矛盾沖突嚴重、政府公信力較差等。這些問題歸結起來就是：政府的權力沒有公開透明運行，就容易產生誤會，就談不上權力的制約。

以上三個試點縣都在權力的制約與監督方面取得了一定的成就。這些成就是有助于政府的良好運行，無論這個成就大小，都是一種進步。隨著清單制度的不斷完善，因清單體現出的性質能更加凸顯其作用。雖然這次的試點活動與權力清單在形式上有很大的區別，但是這畢竟是權力清單在早期的一次有益探索，它是需要反復的實踐與驗證。

三、權力清單制度的正式問世

黨的十八屆三中全會公告指出：“推進地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。”至此，權力清單作為一種制度開始出現，同時權力清單制度引起了廣泛的關注。

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）明確了權力清單的目標，即“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單的形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督”。權力清單制度的目標也可以理解為權力清單的概念，也就是權力清單制度到底是一種怎樣的制度，這也是官方第一次對權力清單制度概念的定義。《意見》同時指出：“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布。這是權力清單制度全面鋪開的標志。

參考文獻：

[1]河北省人民政府辦公廳關于推進行政執法責任制的實施意見（2005年9月14日）

[2]國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見（2005年7月9日）

[3]國務院關于印發全全面推進依法行政實施綱要的通知（2004年4月20日）

[4]國務院關于全面推進依法行政的決定（1999年11月8日）

[5]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報（2014年10月24日）

[6]2014年政府工作報告

[7]2015年政府工作報告

[8]2016年政府工作報告