落實監督執紀工作規則 規范開展監督執紀工作

邢劍

【摘要】學習領會、貫徹執行《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，要注意領會制度出臺的重大意義，把握新的要求、變化和需要注意的問題，更新理念，掌握工作技巧，加強對監督執紀工作的監督管理。《規則》必將成為紀檢機關依規治黨、強化自我監督的制度利器。

【關鍵詞】紀檢；監督；執紀

為全面從嚴治黨，維護黨的紀律，規范紀檢機關監督執紀工作，2017年1月8日，中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議審議通過了《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（以下簡稱《規則》）。下面，我淺談一下六點學習體會。

一、《規則》的重大意義和必要性

（一）黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視紀檢干部隊伍建設，要求監督別人的人首先要監管好自己，把紀委的權力關進制度籠子。《規則》的出臺，是中央紀委貫徹黨的十八屆六中全會精神，落實全面從嚴治黨部署、帶頭加強自我監督的具體舉措，是把習近平總書記要求的細化和具體化；以實際行動向全黨全社會鄭重承諾，紀委的權力是有監督的，紀檢干部是有著嚴格紀律約束的，體現出正人先正己的堅定決心、自我革命的勇氣和擔當以及建設一支黨和人民信得過、靠得住的過硬隊伍的決心。

（二）紀檢機關作為黨內監督的專責機關，只有首先從嚴管好自己，才有底氣和自信履行好監督執紀問責職責。黨中央始終要求保持紀檢監察隊伍純潔、堅決防止“燈下黑”。紀檢機關首先把自己擺進去，“刀刃向內”，扎緊制度籬笆，對自身提出了更為嚴格的紀律要求，明確了執行政治紀律和政治規矩、組織紀律的具體標準，讓監督者時刻都在接受監督。

（三）監督既要靠組織和敢于擔當的人，也要靠制度。制定《規則》的根本目的是構建自我監督體系，推進紀檢機關治理體系和治理能力現代化，是“信任不能代替監督”理念的制度體現，確保黨和人民賦予紀委的權力不被濫用，用擔當的行動詮釋對黨的忠誠。

（四）監督執紀是紀委最重要的權力，也是最容易出問題的環節。堅持問題導向，迫切要求必須制定規則解決紀檢機關突出問題。黨的十八大以來，查處了一批違紀違法的紀檢干部，反映出紀檢干部并沒有天然的免疫力，紀檢系統在管理監督方面存在制度本身不完善、有紀律不執行、“燈下黑”等薄弱環節，沒有更加嚴格的制度制約，就會造成管理漏洞，產生監督盲區，必須有針對性地提出更加嚴格的要求。

二、把握監督執紀工作新的要求和變化

（一）《規則》是紀檢機關20多年來特別是十八大以來監督執紀工作理論成果、實踐成果的制度化，標志著紀律審查工作的重大轉型。《規則》堅持問題導向，針對監督執紀中的關鍵點和風險點，嚴格工作規程，加強監督制度設計，規范審批權和自由裁量權，確保權力不被濫用，做到打鐵還需自身硬。這充分體現了信任不能代替監督、把監督執紀權力關進制度籠子的要求，把規矩立起來、紀律嚴起來，為紀委強化自我約束提供了制度保障。

（二）《規則》最大特點是將1994年《條例》規定的查辦案件進一步擴展為執紀監督、執紀審查，把紀律挺在前面，將“四種形態”融入執紀審查之中，體現了對“四種形態”的把握運用。監督執紀“四種形態”，是從黨的歷史和從嚴治黨實踐中總結出來的。實踐監督執紀“四種形態”，體現了懲前毖后、治病救人這個一貫方針。《規則》新增了線索處置方式和談話函詢等方式，詳細規定了談話函詢的工作程序，推動紅臉出汗成為常態。對初步核實、立案審查、調查談話和證據收集作出具體規定，規范審查程序和工作流程，嚴格涉案款物管理，建立審查安全責任制，努力降低各環節風險。《規則》還細化了審理要求和內部制約的案件管理內容，強化了內外部的權力制約與監督。

（三）審查手段寬了，審查決策嚴了。一方面，執紀審查是程序性非常強的工作，每一步必須有非常完備和嚴格的審批手續。《規則》緊扣監督執紀工作流程，嚴格規范立案條件、審查程序、審批權限和請示報告制度，要求審查談話、調查取證全程錄音錄像，嚴格移送司法機關程序和對涉案款物的管理，這些規定突出了監督執紀特色，體現了全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一；另一方面，只有程序合規了、手續完備了，實現了“程序正義”，才能把每一個違紀“案件”辦成“鐵案”，使受處分的黨員心服口服。所謂“程序正義”，就是違紀“案件”不僅要定性處理得正確、公平，完全符合黨規黨紀的規定和精神，而且還應當體現審查過程的公平性和合理性。換句話說，紀檢機關對一個違紀“案件”的審查，即使非常公正、合理、依紀、合規，也還是不夠的；要使審查結論得到普遍認可，必須確保過程符合公正、正義的要求，即程序正義是結果正確的必要條件而不是充分條件，更不是充分必要條件。

（四）對審查時限作出嚴格限制。《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》等黨內法規和規范性文件明確規定，案件調查時限結束后，必要時可延長；在延長期內仍不能查結的，可報經立案機關批準后延長調查時間。然而，黨的十八大以來，中央紀委堅持快查快結，有效提高了審查效率。《規則》規定審查時間不得超過90日，在特殊情況下，經上一級紀檢機關批準，可以且僅可以延長一次，延長時間不得超過90日。明確規定“兩個90日”，就對紀委多了一道制衡，這樣就倒逼紀檢機關，條件不具備、基礎工作不扎實，就不能輕易立案。這樣規定，更便于群眾監督、輿論監督，為今后實踐“四種形態”、強化自我約束提供了重要保障。此外，《規則》規定，談話函詢應注意三點：一是被函詢人應當在收到函件后15個工作日內寫出說明材料，由其所在黨委（黨組）主要負責人簽署意見后發函回復；二是談話函詢工作應當在談話結束或者收到函詢回復后30日內辦結；三是談話函詢材料應當存入個人廉政檔案。

三、監督執紀工作需要注意的問題

收集證據要按照批準的方案合規進行，注意以下九種情況。

（一）切忌“一談了之、一函了之”，要仔細對問題線索進行分析研判，采取合適的處置方式處置。

（二）收集證據以及談話取證必須兩名以上紀檢監察干部共同進行，不能恐嚇、威逼、誘騙。

（三）證據要保持連續性和完整性，復印憑證等書證要全，移送時要完整移送，帶頁碼的書證要連續，頁碼不連續時要有說明。

（四）物證盡量提取原物，不能提取原物的要拍照、注明存放地，確保能追溯并可再驗真實。

（五）提供證據者要唯一，每個證據都要標明出處和日期，單位出具的書證要蓋公章和經手人簽字，個人出具的書證要要求提供者簽字并摁手印。

（六）不得采取座談會方式取得證人證言，要一人一證，最好一事一證；在沒有物證、書證的情況下，僅憑言詞證據認定錯誤時，必須有兩個以上直接證據，口頭說的東西要進行細致地分析，要細致地問。

（七）在沒有其它直接證據或只有一個直接證據的情況下，要做到所有間接證據必須查證屬實、每個證據與案件事實都有客觀聯系、所有證據都必須形成一個完整的證明體系而且每個體系足以排除其它可能性，如果證據只能證明一種可能但不能排除其它可能，不能定案。

（八）當認定數額上出現矛盾時，通常就低認定。

（九）對被調查人交代的違紀所得，因證據問題未能定性，最好由被調查人寫出書面材料，說明款物來源和不正當性，由其主動上交。

四、監督執紀工作需要牢固樹立的理念

（一）政治審查的理念

堅持監督執紀工作的政治屬性，增強政治意識和底線意識，提高政治站位，堅持正確政治方向，善于從政治上發現問題，善于發現違反政治紀律和政治規矩的問題，從政治的高度準確把握案件的本質和特點，堅決查處執行黨的路線、方針、政策和決議不到位，拉幫結派，盲目上項目，主業不突出等問題。

（二）積極實踐應用“四種形態”的理念

“四種形態”是王岐山書記2015年初在參加人大北京代表團討論時提出初步概念，同年在浙江考察時明確提出，后來正式寫入《中國共產黨紀律處分條例》從而上升為黨內法規，十八屆中紀委六次全會要求實踐“四種形態”，七次全會要求把握運用“四種形態”。在實踐運用“四種形態”時，要注意不宜限定每種形態的比例，更不能平均分配，要依據事實、證據和適用標準，綜合考慮以下10個方面的因素，具體問題具體分析：一是否存在嚴重違反政治紀律和政治規矩的問題，破壞黨的集中統一和本單位的政治生態；二要把握好執紀政策，注意區分違紀行為的時間節點，是在十八大之前還是之后，是在新的《紀律處分條例》發布之前還是之后；三是違紀事實和性質是否嚴重和惡劣；四是違紀行為造成的后果和影響；五是被審查人配合組織審查和認錯悔錯改錯的態度；六是被審查人退繳違紀所得情況；七是評估處理結果對本單位的政治生態可能產生的影響；八是被審查人的一貫表現和所在單位黨組織的意見；九是被審查人的是否接近退休年齡、是否屬于少數民族等情況；十是所在地或部門其他干部的處理情況。

（三）時間服從質量的理念

一要發揚“嚴細深實”，落實集體審議制度，對達不到要求的證據不予認定，經得起歷史的檢驗；二要把好事實關、程序手續關和定性處理關。

（四）紀在法前的理念

紀律是黨員的底線，紀嚴于法，從只關注違法犯罪行為轉到關注六大紀律，體現了黨的先進性。

（五）快查快結的理念

改變以往“貪大求全”，把被審查人所有違紀甚至違法問題都查出來才算處置完成的理念，不求面面俱到、只求一針見血，注重執紀審查成本和效果的關系。

（六）查審一致的理念

審理部門要加強與檢查部門的溝通，形成合力，共同對案件負責，審理部門在強調監督制約的同時，還要體現出一種服務的意識，幫助檢查部門出主意、想辦法，檢查部門也要主動與審理部門溝通、密切配合。

五、監督執紀工作的技巧

（一）要求被審查人學習《黨章》和《紀律處分條例》，特別是要要求其學習關于不如實向組織說明問題、對抗組織審查向組織提供虛假情況等行為也要被給予黨紀處分，同時履行必要的如摁手印、簽承諾書等手續，為未來追責取好證據，目的是給被審查人立規矩，增加談話壓力，提高談話效果。

（二）詢問被審查人履職盡責情況，從外圍拓展，發現更多線索，深挖細問，關鍵地方要重復問；還要讓其談本單位黨風廉政建設和落實中央八項規定精神情況，如果被審查人明知本單位有違規違紀現象，但沒向組織匯報的，也要追究其責任，這樣就可以“打開突破口”。

（三）注意執紀過程中的思想政治工作和心理干預。監督執紀工作其實是一項很重要的政治工作，政治工作就是要讓擁護我們的人多多的，反對我們的人少少的。要轉變談話調查、審查審理方式，回歸黨內執紀審查的本質，采用諸如重溫入黨誓詞喚醒黨員意識、主動交代的政策攻心以及算腐敗賬等方式，用深入細致的思想政治工作，作通被審查人的思想工作，把犯錯誤的黨員拉回到正確軌道上來，心甘情愿的接受組織的處理，不會發生人身傷害，確保辦案安全。

六、加強對監督執紀工作的監督管理

制定《規則》，根本目的就是構建自我監督體系，推進紀檢機關治理體系和治理能力現代化。監督管理必須針對監督執紀比較重要的環節和突出風險點，立規矩、劃紅線，落實落細，盯住人看住事。

（一）線索管理處置方面

問題線索是紀律審查的源頭和基礎，管好線索是監督執紀工作的關鍵環節。《規則》第十四條明確規定，案件監督管理部門對問題線索實行集中管理、動態更新、定期匯總核對，提出分辦意見，報紀檢機關主要負責人批準，按程序移送承辦部門。

其中，關于線索的集中管理，《規則》第十二條要求，信訪舉報由紀檢機關信訪部門歸口受理，分類摘要后移送案件監督管理部門。執紀監督部門、執紀審查部門、干部監督部門發現的相關問題線索，屬本部門受理范圍的，應當送案件監督管理部門備案；不屬本部門受理范圍的，經審批后移送案件監督管理部門，由其按程序轉交相關監督執紀部門。案件監督管理部門統一受理巡視工作機構和審計機關、行政執法機關、司法機關等單位移交的相關問題線索。

關于線索的定期匯總核對，《規則》第十七條要求，承辦部門應當定期匯總線索處置情況，及時向案件監督管理部門通報。案件監督管理部門定期匯總、核對問題線索及處置情況，向紀檢機關主要負責人報告。

（二）審查措施監管方面

紀檢機關使用審查措施，必須嚴格履行審批手續，加強監管。《規則》第二十三條、二十八條明確規定，初核核查組、審查組經批準才可采取必要措施收集證據，包括與相關人員談話了解情況，要求相關組織作出說明，調取個人有關事項報告，查閱復制文件、賬目、檔案等資料，查核資產情況和有關信息，提請有關機關采取技術調查、限制出境等措施。

《規則》還特別強調，審查談話、重要的調查談話等調查取證環節應當全程錄音錄像。錄音錄像資料由案件監督管理部門和審查組分別保管，定期核查。需要提請有關機關協助采取的措施，由案件監督管理部門統一辦理手續，并隨時核對情況，防止擅自擴大范圍、延長時限。

（三）涉案款物管理方面

涉案款物管理是監督執紀工作的一個重要部分。《規則》第三十三條、三十四條要求，暫扣、封存、凍結、移交涉案款物，應當嚴格履行審批手續。一是執行暫扣、封存措施，執紀人員應當會同原款物持有人或者保管人、見證人，當面逐一拍照、登記、編號，現場填寫登記表，由在場人員簽名。對價值不明物品應當及時鑒定，專門封存保管。二是紀檢機關應當設立專用賬戶、專門場所，確定專門人員保管涉案款物，嚴格履行交接、調取手續，定期對賬核實。嚴禁私自占有、處置涉案款物及其孳息。三是暫扣、封存涉案款物等調查取證環節應當全程錄音錄像。錄音錄像資料由案件監督管理部門和審查組分別保管，定期核查。

《規則》還在第二十七條、三十八條、四十條、四十三條等多個條款中，詳細規定了涉案款物處置的審批權限和程序，明確涉案款物處置等事項應經紀檢機關相關負責人審批。審查工作結束后，審查組要將審查報告以及涉案款物報告等，報紀檢機關主要負責人批準，依照規定移送審理。審理工作結束后形成的審理報告要列明涉案款物等情況，報紀檢機關主要負責人批準后，提請紀委常委會會議審議。最終認定為被審查人違紀所得的款物，應當依規依紀予以沒收、追繳、責令退賠或者登記上交。對涉嫌犯罪所得款物，應當隨案移送司法機關。對經認定不屬于違紀所得的，應當在案件審結后依紀依法予以返還，辦理簽收手續。

（四）審查安全方面

要牢牢守住審查安全的底線。《規則》第五十二條明確規定，執紀審查部門主要負責人、審查組組長是執紀審查安全第一責任人，審查組應當指定專人擔任安全員。被審查人發生安全事故的，應當在24小時內逐級上報至中央紀律檢查委員會，及時做好輿論引導。發生嚴重安全事故的，省級紀檢機關主要負責人應當向中央紀律檢查委員會作出檢討，并予以通報、嚴肅問責。案件監督管理部門應當開展經常性檢查和不定期抽查，發現問題及時報告并督促整改。

總之，《規則》必將成為紀檢機關依規治黨、強化自我監督的制度利器。

參考文獻：

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[3]南方日報評論員.建設一支黨和人民信得過靠得住的過硬紀檢隊伍.南方日報，2017，1，22