《民辦教育促進法》修訂案背景下民辦幼兒園法律問題初探

唐婉貞

[摘要]民辦幼兒園是我國學(xué)前教育的重要組成部分，對于學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展起著重要促進作用，如何確保適齡兒童接受公平的學(xué)前教育一直備受關(guān)注。本文主要結(jié)合新《民辦教育促進法》修訂案，分析現(xiàn)有法律法規(guī)的不足之處，擬從法律、行政法規(guī)以及行政執(zhí)法方面提出建議，期以加強民辦幼兒園的有關(guān)法律保障。

[關(guān)鍵詞]民辦幼兒園；法律問題；立法建議

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2017）06-0063-02

一、研究意義

2016年11月，全國人大常委會通過了《民辦教育促進法》修訂案（以下簡稱《修訂案》），該法將于2017年9月1日生效。修訂案對我國民辦教育做出了新的定位，但筆者在查閱相關(guān)法律法規(guī)、文獻資料后，認為關(guān)于在民辦幼兒園的規(guī)范上仍然存在不完善之處，部分法律問題仍然存在一定的模糊性。《修訂案》將第十八條改為第十九條“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。”根據(jù)《修訂案》新法條規(guī)定，可按照幼兒園的性質(zhì)將其劃分為三類：一是公辦幼兒園、二是民辦非營利幼兒園、三是民辦營利幼兒園。

二、民辦幼兒園現(xiàn)狀分析

近年民辦幼兒園快速發(fā)展，不斷增加了學(xué)前教育來自各方的資本投入，緩解了入園難等問題，較大的提升了入園率。雖在一定程度滿足了眾多家庭對學(xué)前教育多樣化的需求，同時也帶動了公辦幼兒園的發(fā)展，整體提升了學(xué)前教育質(zhì)量。

目前民辦幼兒園仍然存在諸多問題，除城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距外，公立幼兒園與民辦幼兒園之間仍然存在較大差距。就師資力量而言，根據(jù)有關(guān)民辦幼兒園所進行的調(diào)查顯示：民辦幼兒園教師中擁有教師資格證的教師人數(shù)極少，而多數(shù)教師沒有教師資格；擁有職稱的教師占比極少，絕大部分民辦幼兒園教師處于無職稱狀態(tài)。就辦學(xué)條件來說，辦園標準不統(tǒng)一、注冊機構(gòu)五花八門、具體設(shè)立標準不完善等問題突出。造成這一系列的原因有政府體質(zhì)、監(jiān)管的問題，也有社會資源整合不完善等問題，但筆者認為這與立法以及司法方面不完善具有重要原因。

三、民辦幼兒園存在部分法律問題

民辦幼兒園的發(fā)展離不開法律保障以及政策支持，《修訂案》結(jié)束了民辦幼兒園尷尬的法律地位，但筆者認為新修訂案仍然存在著諸多不完善之處，以及相關(guān)配套行政法規(guī)的不完善之處：

（一）在法律法規(guī)規(guī)定方面

1.法律屬性改變帶來的不穩(wěn)定性

《修訂案》將第十八條改為第十九條，修改為：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。”

如果按照新修訂案件的規(guī)定，轉(zhuǎn)型改為營利性民辦教育機構(gòu)，需要進行全面的財務(wù)清算，重新登記為公司或者企業(yè)。但民辦非企業(yè)法人改為公司或企業(yè)制，涉及到大量稅費以及財務(wù)清算問題，例如公益性用地的歸轉(zhuǎn)、固定資產(chǎn)的歸屬、創(chuàng)造利潤的歸屬問題，都具有一定的模糊性，轉(zhuǎn)為股份或者是變相私有都具有不穩(wěn)定性，相關(guān)法律法規(guī)并為詳細規(guī)定。同時多方呼吁教育12年義務(wù)教育，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇。如教育行政部門、地方政府、將學(xué)前教育納入義務(wù)教育教育范疇，那么剛剛注冊轉(zhuǎn)型成為營利機構(gòu)的民辦幼兒園的法律地位又將處于尷尬地位，因為新法規(guī)定義務(wù)教育不得設(shè)立營利性民辦學(xué)校，這也給其法律屬性帶來了不穩(wěn)定性。

2.《修訂案》將加大公辦民辦幼兒園差距

教育要為所有的受教育對象提供平等地參與競爭的機會，確保起點公平，然后無形之中，修訂案將加劇公、民辦幼兒園之間的差距。新修訂案將民辦教育促進法第五十條改為第五十一條，修改為：“新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠。新建、擴建營利性民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當按照國家規(guī)定供給土地。”將公辦幼兒園、民辦非營利辦幼兒園與民辦營利性幼兒園區(qū)分開來，在一定程度上有利于鼓勵多方辦學(xué)，整合辦學(xué)資金資源，但在實踐中筆者認為會加劇民辦營利性幼兒園與公辦幼兒園及民辦非營利性幼兒園的差距，法條顯然是予以“公”性質(zhì)的幼兒園給予更多的法律支持與條件幫助。這與之前多數(shù)專家所呼吁的要公平對待公、民辦幼兒園的意愿相違背。

（二）在行政規(guī)章規(guī)定方面

按照新修訂案的規(guī)定，幼兒園分為三類一是公辦幼兒園，二是非營利性民辦幼兒園，三是營利性民辦幼兒園。公辦幼兒園是公益性事業(yè)單位，其按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》登記管理，由教育主管主部門直接登記審批。非營利性民辦幼兒園則由民政部門進行審批登記管理，教育部門督導(dǎo)。營利性民辦幼兒園如按照企業(yè)進行審批登記，則審批登記部門為工商行政部門，教育行政部門依法對民辦幼兒園實行督導(dǎo)。由于三者登記機關(guān)的屬性完全不同，導(dǎo)致登記管理混亂，如何進行統(tǒng)一管理要求具體規(guī)范將成為實際管理中的一類嚴重問題。

四、相關(guān)問題的建議

（一）加快學(xué)前教育立法

目前我國針對初、高等教育有著較為完善的立法。但針對學(xué)前教育的立法卻略有不足，雖有關(guān)專家呼吁設(shè)立學(xué)前教育法，但一直未見公布有關(guān)草案的通知，而這也造成了法律空白與法律沖入的問題。從法律空白的角度分析，現(xiàn)行法律對于學(xué)前教育的新情況無法做出有效的規(guī)制，例如：隨著改革的角度深化：民辦幼兒園的審批程序是否能夠進行合理的簡化的問題。從法律沖突的角度分析：民權(quán)民辦幼兒園的調(diào)整法律《條例》與《民辦教育促進法》之間關(guān)于民辦幼兒園性質(zhì)的分析。所以應(yīng)當加強學(xué)前教育的立法，首先應(yīng)通過法律的形式確定民辦幼兒園的性質(zhì)，明確公辦幼兒園、民辦非營利幼兒、民辦營利幼兒的法律地位，做到法律規(guī)定的統(tǒng)一性，避免相關(guān)法律法規(guī)的沖突性以及空白部分。其次相關(guān)的立法部門也制定并頒布相關(guān)的配套措施。為實踐提供具體的操作指引，同時也為審判提供法律依據(jù)。最后要依據(jù)不同地區(qū)的不同情況，頒布有針對性的地方規(guī)章。這樣就夠形成多層次、立體化的學(xué)前教育立法體系，有利于促進學(xué)期教育的良好發(fā)展。

（二）及時修訂民辦教育促進法實施條例

目前《民辦教育促進法》已通過審議，但仍然存在部分法律問題不清晰、相關(guān)規(guī)定不具體。例如之前的民辦教育促進法實施條例規(guī)定民辦學(xué)校聘任的教師應(yīng)當具備《中華人民共和國教師法》和有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的教師資格和任職條件，而在實踐中民辦幼兒園很少符合有關(guān)條例規(guī)定。

因此，建議應(yīng)及時修改訂民辦教育促進法實施條例規(guī)定，一是進一步明確非營利性民辦幼兒園的法人資格條件及有關(guān)屬性。二是具體規(guī)定非營利性或者營利性民辦幼兒園的轉(zhuǎn)化機制，其中應(yīng)特別注明轉(zhuǎn)換過程中，涉及國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換問題。三是進一步明確民辦幼兒園教師身份問題、教師資質(zhì)以及相關(guān)待遇管理問題，明確民辦幼兒園教師的法律地位，才能保障實現(xiàn)統(tǒng)一管理，做出規(guī)范要求，提升其在學(xué)前教育中的教學(xué)、管理的重要作用。

（三）完善教育督導(dǎo)機制

教育督導(dǎo)制度是各級政府（縣級以上）實現(xiàn)國家教育的目的以及相關(guān)的法律的目的而對下級相關(guān)的教育部門所采用的監(jiān)督、檢查、評估的方法。我國目前采用的方法，我國目前關(guān)于民辦幼兒園的督導(dǎo)機制不健全。主要體現(xiàn)在沒有健全的制度，督導(dǎo)時間沒有明確的規(guī)定。某些地區(qū)以定期督導(dǎo)為主建立督導(dǎo)機制。這種督導(dǎo)機制是不利于發(fā)揮監(jiān)督作用的。因而筆者認為應(yīng)當完善我國教育的督導(dǎo)機制。可以采用不定期檢查為主，定期檢查輔助的方式。同時也可以采用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督與實地監(jiān)督相結(jié)合的新型監(jiān)督手段進行監(jiān)督。

總結(jié)

教育要堅持和貫徹公平平等的思想，堅持確保學(xué)前教育的公益性和普惠性，彰顯公平性原則。綜合分析新、舊法關(guān)于民辦幼兒園法律地位規(guī)定的不完善之處，綜合分析了有關(guān)規(guī)章制度的不明確之處，以及相關(guān)配套規(guī)章制度不完善之處，期以通過建議完善學(xué)前教育立法、完善民辦教育促進法實施條例、完善有關(guān)督導(dǎo)制度加以規(guī)范和解決民辦幼兒園有待解決的一些法律問題，為學(xué)前教育事業(yè)提供一個良好的法律環(huán)境。

（責(zé)任編輯：封麗萍）