科學謀劃生態功能區產業準入機制

□羅成書

科學謀劃生態功能區產業準入機制

□羅成書

2016年9月29日，國務院印發《關于同意新增部分縣（市、區、旗）納入國家重點生態功能區的批復》。至此，國家重點生態功能區的縣市區數量由436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。浙江省有11個縣市納入名單，分別為淳安縣、文成縣、泰順縣、磐安縣、常山縣、開化縣、龍泉市、遂昌縣、云和縣、慶元縣、景寧畬族自治縣。根據批復要求，地方各級人民政府要嚴格實行重點生態功能區產業準入“負面清單”制度，新納入的縣市要盡快制定產業準入負面清單，確保在享受財政轉移支付等優惠政策的同時，嚴格按照主體功能區定位謀劃經濟社會發展。從浙江國家重點生態功能區的產業發展現狀來看，仍然不容樂觀，急需加快轉型。但這些縣市產業基礎、財政收入及居民就業機會本來就少，操之過急亦不妥當。科學制定實施產業準入“負面清單”，實現生態環境保護、產業有機更新、居民充分就業相協調，對于推進國家重點生態功能區加快轉型發展具有十分重要的意義。

全省11個國家重點生態功能區在低小散企業的整治、“五水共治”等方面下了大工夫、苦功夫。企業也在設備升級、工藝改進、管理優化、污染治理上，投入大量人力和設施。目前遺留下來的產業和企業，總體素質已經有了較大的提升，但也仍有不少污染企業或污染環節。自然資源利用方面，主要是采礦和水能利用，礦山開采對自然山體的破壞，帶來粉塵污染和水土流失；小水電還大量存在，有的地方小水電產值占其工業產值的比重還較高，對河流生態影響較大。制造業方面，主要有：單晶硅和有機硅產業潛在的水污染，鈣產業帶來的山體破壞及粉塵污染，木玩行業造成的粉塵污染和油漆污染，冶煉行業存在的高能耗和粉塵污染等。農業方面，經過近些年的“五水共治”，畜禽養殖的污染已經大為減少，但農業種植帶來的面源污染依舊較為嚴重，茶樹、果樹種植造成的水土流失也不小。此外，山區地區由于道路等基礎設施建設，一旦遭遇臺風、山洪等災害，水土流失亦較為嚴重。為此，必須加快實施產業準入“負面清單”制度，以繼續推動國家重點生態功能區轉型發展。

負面清單制度是一種準入管理制度，通常應用于企業投資領域（尤其是外商投資領域）。政府以清單方式明確列出禁止和限制企業投資行為，對于清單之外的則是“法無禁止即可為”。2013年，我國設立上海自貿區，首次采用負面清單模式作為外商投資管理措施，此后各地紛紛推出產業負面清單，明確了各行業限制、禁止上馬的項目。重點生態功能區產業準入“負面清單”制度則借鑒了相關經驗，明確規定限制準入和禁止準入的產業名錄，并依照清單對區域產業進行準入管理，力圖實現區域經濟發展和生態環境保護相協調。

負面清單制度在我國還是一個新事物，制定和實施上還有一個調整完善的過程，對在國家重點生態功能區實施產業準入“負面清單”制度的意義、思路和路徑等方面的認識也有待提高。如何正確理解產業準入“負面清單”制度，從調研情況來看，筆者認為必須走出以下三個誤區：一是談“限”色變。部分地區的領導干部還未正確理解“限制類產業”。對于限制類產業，不是不允許發展，而是要對其提出限制的規模（或產量）、區位（或范圍）、生產工藝、清潔生產水平等管控要求，強化規劃選址管理，對不符合要求的現狀產業（企業）提出關停并轉或技術改造升級的時限要求和具體措施。簡單來講，就是要通過負面清單制度，推動產業集聚、工藝升級、環保強化；二是談“禁”不舍。事實上，禁止類的產業主要為《產業結構調整指導目錄》和《市場準入負面清單草案（試點版）》等國家文件規定淘汰的產業，產業低端、工藝落后，相較與對環境的破壞，其產生的經濟效益微不足道。三是魚和熊掌兼得。部分地區在調研時，對本地區污染企業藏著掖著，希望列入負面清單的產業門類盡可能地少，同時對國家給予的財政轉移支付又志在必得。可以明確地說，這種魚和熊掌兼得的思想是對國家重點生態功能區轉型道路和前景的不自信，極不可取。

但是，也必須避免走向另兩個極端。一是格“殺”勿論。特別是看到企業有污染的環節，一刀切地列入限制和禁止，而不考慮污染的影響范圍及程度，不考慮污染治理后的結果。事實上，只要環保措施到位，政府及時監管督促，大部分污染是可以得到有效控制的。二是操之過急。浙江11個國家重點生態功能區為保綠水青山，在財政收入、居民就業機會和收入增長上受到較大影響，目前已經聽到一些怨言。下一步如果繼續采取過度高壓的負面清單實施策略，容易引起當地居民的民意反彈，使得國家重點生態功能區失去持續建設的群眾基礎，反而“欲速不達”。

基于以上分析，筆者認為，要讓產業準入“負面清單”真正發揮好推動浙江國家重點生態功能區轉型發展的作用，除了國家有明確要求的，下一步要重點抓好以下四方面工作。

圖/任延

一是洗“腦”，深入貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念。“綠水青山就是金山銀山”理念是習總書記系列重要講話的重要內容。2005年8月15日，時任浙江省委書記習近平來到了安吉縣余村，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”。此后在麗水等地，多次強調要走“綠水青山就是金山銀山”的發展路子。浙江國家重點生態功能區必須以此為指導，把保護好“綠水青山”作為發展根本前提，把發展好“金山銀山”作為轉型根本目標，把從“綠水青山”里面要“金山銀山”作為轉型根本路徑。具體到產業準入“負面清單”編制，在全面評價資源環境承載能力的基礎上，梳理本行政區域內的產業發展情況，篩選并提出納入負面清單的產業類型，該限制的要明確提出限制的規模（或產量）、區位（或范圍）、生產工藝、清潔生產水平，該禁止的一律限時淘汰。特別是針對環保影響大且改善難度大的低端產業，要做好源頭控制、有序清退、對外轉移等三方面工作，重整河山，重塑產業。

二是縮“手”，正確處理好政府和市場的關系。產業準入“負面清單”的制定，本質上是為了理順政府在產業引導方面的行為準則。與之相呼應，則應加快建立“權力清單”式的管理方式，不斷精簡政府職能、提升政府運行效能，不斷發揮市場作用、激發市場主體活力。具體就產業的培育和引進而言，要嚴格按照產業準入“負面清單”進行招商引資，減少政府“一廂情愿”的規劃和安排。同時，在產業平臺的布局上應有“留白”的耐心和自信，遵從不同產業發展對生態環境要求的客觀規律變化，為未來引進環境友好型企業留足空間。相應考核機制也應較大調整，除了不考核地區生產總值和工業增加值之外，還應弱化對固定資產投資的考核，重點強化生態環境保護和民生事業的考核。

三是托“底”，做到“輸血”和“造血”雙管齊下。一方面要托好地方政府“錢袋子”的底。國家已經明確加大對國家重點生態功能區的轉移支付，各縣市一旦編制實施產業準入“負面清單”，即可列入中央財政預算。下一步，省級和市級政府也應配套建立轉移支付制度，確保財政總盤子與全省保持同步增長。另一方面也要托好老百姓“錢袋子”的底。產業準入“負面清單”制度的實施，必然會關停一些企業，短期內必然帶來老百姓增收致富、充分就業的挑戰。除各地政府自身努力發展生態經濟外，省市應做好產業發展的協同扶持。首先，實質啟動“生態經濟走廊”建設，省“十三五”規劃綱要提出的杭州城西科創大走廊、義甬舟開放大通道等建設如火如荼，唯有“在衢州、麗水等地區建設生態經濟走廊”無實質性動作。其次，要補科技和人才短板，鼓勵各地在杭州城西科創大走廊通過購買或租賃樓宇建設“異地科創基地”，孵化企業及研發成果在11個國家重點生態功能區定向轉化，相關建設費用由省里補助。第三，加快建設一批大學生及城市白領返鄉創業示范基地。逆城市化的趨勢和苗頭已經開始顯現，特別是隨著交通、通訊技術及縣域綜合環境的提升，越來越多的大學生、白領開始崇尚新的生命價值追求，重點生態功能區以自然環境、淳樸風情和個性的事業空間吸引著他們，下一步可在有機農業（自然農法）、鄉塾教育、精品民宿、特色種養殖、文化創意等產業重點加以突破。由此繼續延伸，鼓勵探索“新鄉紳”制度，全面提升鄉村治理的人情味和親和力。

四是織“網”，重點完善交通網和環保設施網。加快推進文成、泰順高速建設，實現縣縣通高速目標。提速鐵路建設，早日實現11個國家重點生態功能區縣縣通鐵路。抓住通用航空發展機遇，優先支持11個國家重點生態功能區實現縣縣有通航機場。加快小水電整治，努力恢復河道自然修復能力。整治修復河道自然岸線，防止硬化渠化。積極探索省立“國家公園”制度，對國家主導的“國家公園”形成梯隊補充。加大大數據的應用，建立環保設施的運營、監控網絡，建設環保大數據中心。

作者單位：浙江省發展規劃研究院