21世紀以來地方政府投融資行為是否導致了城鎮化“地與人”非協調發展？

洪 源, 楊司鍵，李 禮

(1. 湖南大學 經濟與貿易學院，湖南 長沙 410006； 2.財政部 中國財政科學研究院，北京 100142；3.中國人民銀行 泰州中心支行，江蘇 泰州 225300)

21世紀以來地方政府投融資行為是否導致了城鎮化“地與人”非協調發展？

洪 源1,2, 楊司鍵3，李 禮2

(1. 湖南大學 經濟與貿易學院，湖南 長沙 410006； 2.財政部 中國財政科學研究院，北京 100142；3.中國人民銀行 泰州中心支行，江蘇 泰州 225300)

進入21世紀以來，中國出現人口城鎮化速度明顯滯后于土地城鎮化速度，即城鎮化“地與人”非協調發展問題。與此同時，以“非正式財力偏好”為特征的地方政府投融資行為亦有愈演愈烈之勢。本文在考察地方政府投融資行為對城鎮化非協調發展的影響機制基礎上，通過獲取2001-2014年的省際面板數據，從時空整合視角出發，綜合運用基本面板數據模型和動態空間面板數據模型，對地方政府投融資行為對于城鎮化發展的影響方向、路徑以及實際效果進行了實證檢驗。研究結果表明，地方政府投融資行為對土地城鎮化發展的推動作用要遠大于對人口城鎮化發展，對城鎮化協調發展有顯著的負向影響以及空間外溢效應。地方政府投融資行為是導致城鎮化”地與人“非協調發展的不可忽視的重要因素。

21世紀以來；地方政府投融資行為；城鎮化；非協調發展

一、引言

自21世紀以來，我國城鎮化在土地和人口方面的非協調發展已經成為不爭的事實，這種不協調性突出表現為存在著人口城鎮化速度遠遠滯后于土地城鎮化速度的問題，即在城鎮建成區大規模擴張的土地城鎮化進程中，城鎮空間外延的迅速擴張并未帶來同步的城鎮人口增長速度。以2001年為分界點，2001年以前全國每年的建成區面積增長率均低于城鎮人口增長率，自2001年以后，則除了2006年和2008年建成區面積增長率略低外，其余年份建成區面積增長率均要明顯高于城鎮人口增長率，并且這種偏離態勢在2003年和2011年達到頂峰。從2001 年到 2015年，我國城市建成區面積從22439.28 平方公里增長到52102.31平方公里，增長率為 132.19%，年均增長9.44個百分點，但城鎮人口在同時期則是從48064 萬人增長至77116萬人，年均增長僅為4.32個百分點。此外，如果在上述城鎮人口的統計口徑中扣除城市流動人口因素，僅考慮包含戶籍人口的人口城鎮化率，人口城鎮化速度滯后于土地城鎮化速度的偏離態勢則更加明顯。顯然，這種土地城鎮化凌駕于人口城鎮化之上(即土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度)的“地與人”非協調發展的城鎮化模式，與新型城鎮化建設的理念并不相符，是一種扭曲的城鎮化。

對于上述中國城鎮化“地與人”非協調發展的原因，現有文獻主要從以下方面進行了分析：一是從戶籍制度角度出發來探討人口城鎮化發展滯后的原因。丁任重和何悅(2016)[1]以及陶然和徐志剛(2012)[2]認為中國城鎮化發展失衡的原因在于戶籍制度，二元戶籍制度導致流動人口享受不到相應的社會保障措施，居住問題和子女教育得不到妥善安排，無法使這些流動人口真正地融入城市，從而導致城市之間存在大量流動人口，不能實現真正地人口城鎮化。二是從土地制度角度來探討地方政府熱衷于發展土地城鎮化的原因。冷智花(2016)[3]認為由于土地征收屬于政府行為，而土地出讓屬于市場行為，兩種行為的不同屬性導致地方政府在土地征收和出讓過程中能獲得大量的土地價差，為追求自身收益的最大化，地方政府熱衷于發展土地城鎮化。三是從財政制度角度來探討城鎮化非協調發展的原因。熊柴和高宏利(2012)[4]認為，在當前的地方政府官員政績考核機制下，地方政府的財政支出普遍偏好于城鎮的快速擴張和硬件建設，而非社會福利的提升，因而造成了人口城鎮化滯后于土地城鎮化的問題愈發嚴重。

在上述分析的基礎上我們能進一步發現，這些與地方政府投融資行為都具有一定的關聯性：現行財政分權與政績考核的制度背景所決定的地方政府支出偏好制約固化了地方政府投融資資金的使用方向，即重經濟建設以積極推動土地城鎮化，輕民生改善以消極應對人口城鎮化；現行的土地征用制度為地方政府獲取巨額土地收益來作為投融資資金的主要來源提供了保障；二元的戶籍制度則成為了地方政府投融資資金在用途方面推脫人口城鎮化責任的最佳擋箭牌。據此不難看出，在導致中國城鎮化非協調發展諸多影響因素中，地方政府投融資行為應該是其中的一個關鍵影響節點。實際上，考慮到我國的城鎮化是由地方政府主導的，地方政府對城鎮化融資渠道、投資結構都具有決定權，因而在某種程度上，地方政府投融資行為實際上對城鎮化發展能起到關鍵作用。因此，研究我國城鎮化非協調發展問題有必要從地方政府投融資行為的視角來入手。鑒于現有文獻在此方面的系統研究還鮮有所見，本文擬在考察現行財政體制下地方政府投融資行為的現狀及特征的基礎上，從地方政府投融資行為的融資與投資兩個方面來系統解析其對我國城鎮化“地與人”非協調發展的影響機制。同時，基于“21世紀以來”這一時間節點，通過獲取2001—2014年的31個省際面板數據，從時空整合的視角出發，對地方政府投融資行為對于城鎮化發展的影響方向、路徑以及實際效果進行實證檢驗，據此提出優化地方政府投融資行為，實現我國城鎮化“地與人”協調發展的政策建議。

二、21世紀以來地方政府投融資行為的現狀特征及其對城鎮化非協調發展的影響機制

(一)21世紀以來地方政府投融資行為的“非正式財力偏好”特征

1994年分稅制改革后，“倒軋賬”式的財政分權使得地方政府逐步將收入重點由體制內的預算收入轉移到體制外的非正式收入。同時，在以GDP為核心的地方政府官員政績競爭考核機制下，地方政府在短期內突破預算限制來開展“資源密集型”工程投資的意愿被不斷強化，而這種強激勵機制處于財力非常緊張的背景下，大大增強了地方政府為了短期提高政績而突破預算限制從公共財政體制外尋求非正式財力的主觀動機[5]。由此，地方政府“非正式財力偏好”成為了地方政府受制于財力不足的現狀，在面臨中國式財政分權的制度環境以及“唯GDP主義”的政績競爭考核機制下的一種必然選擇。

上述地方政府“非正式財力偏好”特征在地方政府投融資行為方面尤為明顯，例如，地方政府依據對土地一級市場上的壟斷權，通過土地征用和出讓來獲取可觀的土地出讓金收入并用于城市建設，即“以地生財”的土地財政投融資模式；以土地注資的方式成立地方政府投融資平臺，并以此為載體通過銀行貸款、發行債券等方式來獲取更多建設資金，從而發揮土地收益的桿杠融資作用，即“以地舉債融資”的債務化投融資模式。下面將對地方政府的“土地財政投融資”與“債務化投融資”兩種投融資模式的運行現狀做一具體描述和分析：

首先，從“土地財政投融資”運行現狀來看，目前我國地方政府土地出讓的四種方式為：協議出讓、招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓。其中對于住宅用地，地方政府一般采用“招拍掛”的形式出讓，由于批出的用地有限，競爭者數量較多，這些用地往往能以高價成交，而隨著地方土地出讓價格的迅速上漲，地方政府則在土地出讓價格上漲過程中直接獲得了大量可觀的土地出讓金收入[6]。可以說，隨著21世紀以來我國土地有償使用制度改革力度不斷加大，土地有償使用比重的逐年提高，地方政府土地出讓金收入呈年年攀升之勢，地方政府對土地財政的依賴程度也越來越高。

其次，從“債務化投融資”運行現狀來看，雖然1994年《預算法》規定地方政府不得發行債券，但在預算內財力有限的情況下，為了經濟建設需要，各級地方政府往往都開展了債務化投融資。根據2013年全國性債務審計結果，在地方政府負有償還責任的債務中，投融資平臺債務余額高達40755.54億元，占同類債務余額的比重接近40%，如果綜合考慮政府負有擔保責任和負有救助責任債務，這個比重可能更高。具體從投融資平臺的舉債融資模式來看，由于投融資平臺大多由地方政府以土地等資產注資形成，從而使得土地財政與地方政府債務化投融資保持了密切的互動性。一方面地方政府借助土地儲備成立投融資平臺，同時以土地抵押貸款的形式獲得債務融資；另一方面，大規模的債務資金用于城市建設，導致城市空間擴張，從而可以使得地方政府增加土地儲備規模，進而獲得更多土地抵押貸款，同時高額土地出讓金推高房價，土地估值增加使得融資平臺在銀行的可貸款額度上升，如此往復。地方政府通過這種互動機制能源源不斷得獲得債務資金，彌補了地方城市基礎設施和公用事業建設的預算內資金缺口。從地方政府債務化投融資的規模來看，2001年至2014年期間，地方政府新增債務規模由4086.45億元擴大到47000.23億元，14年的時間增長11.5倍，年均增長率為82.15%。不難看出，由于與土地財政間的密切聯系，地方政府債務化投融資規模也呈現出與土地財政投融資規模類似的快速增長趨勢。

隨著上述兩種投融資模式的規模總量不斷增加，地方政府投融資行為的“非正式財力偏好”特征也愈發明顯。2001年地方政府非正式財力(土地出讓金與新增債務收入之和)占地方政府綜合可支配財力*地方政府綜合可支配財力=地方本級財政收入+中央對地方的稅收返還和轉移支付+地方政府非正式財力。的比重僅為22.17%，對地方政府綜合可支配財力的影響還較小，但是到了2006年，地方政府非正式財力占地方政府綜合可支配財力的比重上升至44.4%，幾乎已經占據“半壁江山”，2009年達到最高點46.8%，2011年后雖然稍有所下降，但到2014年仍然高達41.04%水平，可見地方政府對于非正式財力的依賴程度越來越高，相應地“土地財政投融資”與“債務化投融資”也成為了地方政府投融資的主要模式。同時，它與我國城鎮化“地與人”非協調發展進程在起始時點上大致吻合，而且在變化趨勢上也極其相似。這也表明了我國地方政府投融資行為的“非正式財力偏好”特征很可能與城鎮化非協調發展之間存在一種較顯著的影響機制。

(二)地方政府投融資行為對城鎮化非協調發展的影響機制

在前面對21世紀以來地方政府投融資行為的“非正式財力偏好”特征解析的基礎上，我們可以進一步探討地方政府投融資行為對城鎮化非協調發展的影響機制，具體可以從前述投融資模式的融資與投資兩個層面出發來進行分析：

1.地方政府投融資行為的融資層面對城鎮化非協調發展的影響機制

一方面，鑒于獲取土地財政收入的前提是有地可賣，在城鎮內部土地有限且日漸枯竭的現實情況下，地方政府如果希望不斷獲取土地財政收入，必須得通過建新城、新區、開發區來擴張城鎮空間，而這一過程實際上就是土地城鎮化超前發展的過程。與此同時，由于地方政府債務資金普遍采用“土地抵質押”的方式向銀行貸款來舉借獲得，并且地方政府債務的償還也主要依靠土地財政收入來償還，因此，在地方政府償債壓力不斷增大的過程中，地方政府通過推動土地城鎮化來獲取土地財政收入的動機被進一步強化。另一方面，地方政府對于土地財政收入及債務等非正式財力的偏好依賴，導致地方政府傾向于利用其在土地市場的壟斷權力，通過“招拍掛”的方式推動土地出讓價格的上漲，而這一出讓策略勢必然導致房價高漲。對于進城農民工或想進城的農民來說，城鎮房價的上漲遠遠超過了他們能夠承受的價格，由于買不起房進而放棄進城，人口城鎮化的進程也因此受阻。

2.地方政府投融資行為的投資層面對城鎮化非協調發展的影響機制

從土地財政及地方政府債務資金的投資方向與結構來看，如前所述，在以GDP為核心的地方政府官員政績競爭考核機制下，地方政府在投資方向上會選擇短期經濟利益較大的投資組合——即重經濟建設支出，輕民生發展支出。與此同時，相對于一般公共預算資金來說，由于土地財政及地方政府債務資金等非正式財力仍然游離于預算管理監督之外，地方政府對其擁有更自由的支配權力。在這種預算軟約束環境下，為滿足地方政府自身經濟利益最大化的需求偏好，上述非正式財力重城鎮建設和城鎮空間擴張的投資導向被不斷固化。在我國2009—2013年國有土地出讓金收入安排的支出中，與土地城鎮化相關的支出均達到80%左右，而與人口城鎮化相關的支出則為10%左右。與此類似，在地方政府債務資金的安排中，根據審計署統計結果，截止2013年6月底，地方政府債務資金中投向市政建設、土地收儲、交通運輸等與土地城鎮化相關的支出達到70.38%，而投向教科文衛、保障性住房等與人口城鎮化相關的支出則僅為10.5%。這些數據都表明以非正式財力為主要資金來源的地方政府投資，在投向上絕大部分并沒有投入失地農民的市民化以及其他有利于推動人口城鎮化方面，而是用于城鎮建設、土地開發等領域，推動了土地城鎮化的發展。

綜上可知，地方政府在融資過程中，資金主要來源于土地財政收入及地方政府債務等非正式財力。這種對非正式財力的偏好依賴直接帶動了土地城鎮化的超前發展，并且在此過程中由于對房價上漲的推動還間接導致了人口城鎮化受阻。與此同時，地方政府投融資行為在投資過程中受現行地方官員考核激勵機制與預算軟約束的雙重制約，以非正式財力為主的投資資金呈現出“重經濟建設支出，輕民生發展支出”的結構特征，這又現實地決定了地方政府積極推動土地城鎮化，消極應對人口城鎮化。基于上述分析，本文進一步提出以下研究假說：作為推動我國城鎮化發展的主要原動力，以“非正式財力偏好”為運行特征的地方政府投融資行為，是導致我國土地城鎮化快于人口城鎮化的一項關鍵影響因素，即我國地方政府投融資行為導致了城鎮化“地與人”非協調發展。

三、計量模型與數據說明

(一)變量選取和說明

1.被解釋變量

城鎮化實質上是城市土地空間擴展與人口向城市集中的復合過程。從以往研究來看，反映城鎮化發展的指標較多，主要包括土地城鎮化率、人口城鎮化率、戶籍城鎮化率等。本文研究的是城鎮化協調發展問題，因而城鎮化指標應當能同時反映城鎮的土地變化與人口變化這兩個方面。本文擬采用城市人口密度(Dcit)來代表城鎮化協調發展這一被解釋變量，即城鎮人口密度=地區非農人口/地區城市建成區面積。這一指標變量設定的的基本邏輯是：作為分子的非農人口數量能夠在一定程度上衡量地區的人口城鎮化狀況，作為分母的城市建成區面積則可以反映出該地區的土地城鎮化狀況，因此兩者之比就能反映出該地區城鎮化“地與人”協調發展的狀況。具體來看，若城鎮化發展過程中，土地與人口同速增長，則長期來看該指標保持不變，若城鎮人口密度指標下降，則意味著土地城鎮化快于人口城鎮化。

與此同時，本文還選取了衡量地區城市土地拓展的土地城鎮化率(Lcit，地區城市建成區面積/地區總面積)和衡量地區人口變動的人口城鎮化率(Pcit，地區非農人口數/地區總人口數)，分別作為代替性被解釋變量。在模型解釋變量和控制變量保持不變的情況下，通過比較兩者的實證結果可以從另一個視角來驗證本文前面所提假說。上述變量均做對數處理。

2.關鍵解釋變量

文中關鍵的兩個解釋變量就是代表地方政府投融資行為的土地財政投融資變量和債務化投融資變量。上述變量的選取思路如下：

(1)土地財政投融資變量(Land)

如前所述，土地財政投融資的資金主要來源是土地出讓金收入，并且土地出讓金收入與土地財政投融資有著相同的發展趨勢，因此，本文選用土地出讓金收入來代表土地財政投融資變量。與此同時，考慮到土地出讓金收入中的成本補償性費用雖然在土地出讓收入中占有相當部分，但其仍發揮著重要的資源配置作用，因此，本文選取沒有扣除補貼、成本、費用之后的土地出讓金收入，即土地出讓金“毛收入”來作為衡量土地財政的指標。此外，為了保持數據穩定性，本文對土地出讓金收入進行了取對數處理。

(2)債務化投融資變量(Debt)

如前所述，地方政府當年舉債規模的變化直接決定了其債務化投融資的情況。因此，本文擬選用當年地方政府新增債務規模的對數形式來代表債務化投融資變量。但由于我國缺乏2001年以來地方政府債務公開統計數據，因而需要采用一種具有可操作性的方法來對地方政府新增債務規模進行估算。在此，鑒于地方政府債務化投融資的投資方向主要為地方政府承擔的基礎設施和公益性項目建設等市政領域固定資產投資，我們參考張憶東和李彥霖(2013)[7]、洪源等(2015)[8]提出的地方政府債務資金恒等式，即當期地方政府新增債務規模=當期地方政府市政領域固定資產投資額-當期地方政府自有可投資財力=當年地方政府市政領域固定資產投資額-(預算內資金用于市政領域內投資+土地出讓收入用于市政領域內投資+投資項目的盈利現金流入)。其中，對于地方政府的市政領域固定資產投資額，按照目前中央與地方政府的事權劃分情況，我們選取了7個主要由地方政府來承擔的行業來作為地方政府市政領域固定資產投資范圍；對于地方政府公共預算內的投資資金，我們將各地區當期全社會固定資產投資中按資金來源分類的國家預算內資金來表示；對于地方政府土地出讓金中用于投資的資金，我們將各地區當期土地出讓金收入減去拆遷費用及相關補貼等必要開支后的土地出讓純收益來表示；對于市政領域投資項目的盈利現金收入，我們將各地區當期市政領域行業的固定資產折舊率乘以上一期市政領域固定資產投資總額所得出的固定資產折舊額來表示。

3. 控制變量

城鎮化協調發展除了受到地方政府投融資行為因素的影響之外，實際上還會受到戶籍制度、地區經濟發展水平等因素的制約。本文從經濟因素和制度因素出發，分別選取了城鄉收入差距、地區經濟發展水平和財政分權變量等變量作為控制變量。其中，城鄉居民收入差距(Incgap)反映了城鄉生產力水平的差距，是勞動力在城鄉之間流動的重要因素。在此本文選取了城鎮居民人均可支配收入比農村居民人均純收入作為考量指標。地區經濟發展水平(Gdp)也是影響城鎮化進程的重要變量，在此本文選取地區人均GDP的對數形式作為考量地區經濟發展水平的變量。財政分權(Fin)是影響地方政府支出行為的重要因素，是地方政府支出行為的內在動因，從而間接影響我國城鎮化發展協調性。在此本文選取地方支出分權，即地方人均預算內支出比中央人均預算內支出，作為財政分權變量。

4.變量數據的來源及說明

變量的樣本數據為2001-2014年我國31省份的面板數據。具體來看，人口城鎮化變量、城鄉居民收入差距變量、地區經濟發展水平變量、財政分權變量數據均從2002-2015年《中國統計年鑒》獲得；城鎮化協調發展變量和土地城鎮化變量的部分原始數據來源于2002-2015年《中國城市建設統計年鑒》；土地財政投融資變量數據來源于2002-2015年《中國國土資源統計年鑒》。債務化投融資變量則如前所述，主要是依據提出的地方政府債務資金恒等式估算而得，數據無法直接從年鑒獲得，恒等式中各指標原始數據來源于多個統計年鑒和部門網站，具體包括：《中國國土資源年鑒》、《中國國土資源統計年鑒》、《中國統計年鑒》、國家統計局網站。具體模型中各變量的描述性統計值如表1所示。

此外，我們在測算出代表被解釋變量的城鎮化協調發展(城鎮人口密度)、土地城鎮化率以及人口城鎮化率的樣本數據基礎上，以2014年為例，進一步得到如圖1至圖3所示的各變量區域分布特征圖。從區域分布圖中可以較直觀地看到，各城鎮化協調發展變量都具有較強的區域空間相關性，即城鎮化協調發展變量具有顯著的空間外溢特征。因此，在后面的實證檢驗中有必要構建相關的空間面板模型來反映這一空間特征。

(二)面板數據模型設定

1.基本面板數據模型設定

根據本文實證分析的研究思路，需要對地方政府投融資行為如何影響城鎮化“地與人”非協調發展進行實證檢驗，同時進一步檢驗地方政府投融資行為對于土地城鎮化和人口城鎮化的影響情況，因此，我們首先可構建如下三類基本面板數據模型：

圖1 城鎮化協調發展區域分布 圖2 土地城鎮化率區域分布 圖3 人口城鎮化率區域分布

Dcitit=?0+?1Landit+?2Debtit+X?+fi+φit

(1)

Lcitit=?0+?1Landit+?2Debtit+X?+fi+ψit

(2)

Pcitit=χ0+χ1Landit+χ2Debtit+Xχ+fi+ζit

(3)

其中，模型各變量的下標i、t分別表示i地區t時期該指標的觀測數值；Dcit、Lcit、Pcit分別代表城鎮化協調發展、土地城鎮化、人口城鎮化變量；Land表示土地財政投融資變量；Debt代表債務化投融資變量；X代表模型中的控制變量矩陣；模型中f為個體效應，而模型中最后一項均表示隨機擾動項，在大樣本情況下假設是漸進獨立和漸進同分布的。顯然，在上述三類模型中，式(1)為城鎮化非協調發展檢驗模型，主要用來檢驗地方政府投融資行為對于城鎮化非協調發展的相關性及影響方向；式(2)為土地城鎮化檢驗模型，主要用來檢驗地方政府投融資行為對于土地城鎮化的相關性及影響方向；式(3)為人口城鎮化檢驗模型，主要用來檢驗地方政府投融資行為對于人口城鎮化的相關性及影響方向。

2.空間面板數據模型設定

從城鎮化協調發展變量的時空分布特征來看，一方面，由前面的區域分布特征圖可以直觀地看到，城鎮化發展變量存在一定區域內的空間自相關性和依賴性。另一方面，相關文獻也表明，城鎮化發展在時序上是一個動態的過程，過去的城鎮化發展水平對即期城鎮化有著顯著的影響，存在一定的路徑依賴(曾昭法，2013[9]；潘榮翠，2015[10])。因此，要想準確地對地方政府投融資行為影響城鎮化非協調發展的路徑和實際程度進行測度，還需進一步從時空整合的視角出發，構建相應的動態空間面板數據模型來開展實證檢驗。

目前，空間計量的基本模型主要包括了空間滯后模型(SAR)、空間誤差模型(SEM)和空間杜賓模型(SDM)。Elhorst等(2013)[11]在引入被解釋變量的滯后項基礎上，提出了動態空間面板數據模型。相對于靜態的空間面板數據模型，動態空間面板數據模型考慮了變量時間路徑依賴，更能綜合反映出模型的時空異質特征。根據本文前面所闡述的地方政府投融資行為影響城鎮化非協調發展的路徑，我們在此以空間滯后和空間杜賓模型為基礎，設定了如下動態空間模板數據模型：

(4)

(5)

(6)

在式(4)中，第一個模型為被解釋變量為Dcitit(城鎮化協調發展)時的動態空間滯后模型。在模型的解釋變量中，Dcitit-1為被解釋變量的1階滯后項，用來表示城鎮化協調發展變量的動態路徑依賴，W代表以地理特征設置的n×n階空間權重矩陣(本文基于相鄰判定的空間地理權重矩陣來設置空間權重矩陣，即如果兩個地區在地理上相鄰，則相應權重為1，否則為0)，WDcitit代表空間滯后變量，其估計系數λ1反映鄰近地區的城鎮化協調發展水平對于本地區城鎮化協調發展的影響程度和方向。式(4)中第二個模型為被解釋變量為Dcitit(城鎮化協調發展)時的動態空間杜賓模型，該模型相較于第一個模型，新增了兩個空間滯后變量WLandit和WDebtit，兩項滯后變量所對應的估計系數λ2和λ3則反映了鄰近地區的地方政府土地財政投融資和債務化投融資行為對于本地區城鎮化協調發展的影響程度和方向。式(4)中的其他解釋變量和控制變量與前面構建的基本面板數據模型大致相同，在此不再贅述。在式(5)和式(6)中，兩組模型則分別代表被解釋變量為Lcitit(土地城鎮化)與Pcitit(人口城鎮化)的動態空間滯后模型與動態空間杜賓模型。

四、實證檢驗結果與分析

(一)基本面板數據模型實證檢驗結果與分析

1.基本面板數據模型回歸結果分析

通過基本面板數據模型分析，我們側重對地方政府投融資行為與城鎮化非協調發展的相關性和影響方向進行實證檢驗，同時還可進一步檢驗是否存在空間相關性。依據前面式(1)、式(2)以及式(3)所示的基本面板數據模型的形式，通過利用stata13軟件，本文得到了如表2所示的模型1、模型2及模型3的回歸結果。

從表2顯示的檢驗結果來看，Hausman檢驗顯示各模型均在1%置信水平下拒絕了隨機效應和固定效應無差別的原假設，默認選擇固定效應進行回歸分析。與此同時，模型1—模型3估計殘差的LM檢驗結果表明，每個模型中的4個LM指標都通過了10%水平的顯著性檢驗，這表明3個模型的殘差中均存在空間相關性，普通的面板數據模型可能還無法準確刻畫出解釋變量對于被解釋變量的影響路徑及程度，因此后續還需要構建相應的空間面板數據模型對此來進行進一步實證分析。具體從表2所示的各模型回歸估計結果來看：

第一，從關鍵解釋變量的估計結果來看，在模型1中，無論是土地財政投融資變量(Landit)還是債務化投融資變量(Debtit)，在模型中的估計系數都為負，前者在1%置信水平下顯著，后者也在10%置信水平下顯著，符合預期。這說明地方政府投融資活動越多，城鎮人口密度越小，即隨著各地以“非正式財力偏好”為特征的地方政府投融資規模的擴大，其土地城鎮化速度要明顯快于人口城鎮化速度，地方政府投融資行為導致了城鎮化“地與人”非協調發展。這驗證了前面影響機制中提出的假設觀點正確性。與此同時，結合模型2和模型3中解釋變量的估計結果則更能印證上述結論。在模型2和模型3中，Landit和Debtit的估計系數都為正，且至少通過了5%顯著性檢驗，說明地方政府土地財政投融資和債務化投融資對土地城鎮化和人口城鎮化發展均有推動作用，但對比兩類模型的估計系數可以發現，模型2中Landit和Debtit的估計系數為0.0624和0.0272，都要明顯大于模型3中兩者的估計系數0.0051和0.0139。由此推斷，地方政府投融資行為對土地城鎮化發展的推動作用要遠大于人口城鎮化發展。這也進一步驗證了前文中地方政府投融資行為對城鎮化協調發展有較為顯著的負向影響，即地方政府投融資行為對城鎮化協調發展有扭曲效應的假設結論。

第二，從其余控制變量的估計結果來看，代表城鄉收入差距的Ingapit在模型1中的估計系數為正，且通過了10%的顯著性檢驗，說明隨著城鄉收入差距的擴大，城鎮化協調發展有所提高，這表明城鄉收入差距是促進人口向城市轉移的重要動力，同時在一定程度上推動了人口城鎮化發展，模型2和模型3中Ingapit的估計系數也進一步印證了這一點。代表經濟發展水平的Gdpit在模型1中的估計系數為負，且通過了5%的顯著性檢驗，說明地區經濟發展越快，土地城鎮化的速度越快于人口城鎮化的速度。這是因為在我國地區經濟越發達，地方政府利用土地出讓滿足招商引資、工業用地和城市建設需求的動機則越強烈，農村用地大面積轉化為城市用地，極大推動了土地城鎮化的發展。代表財政分權的Finit在模型1中的估計系數也為負，且通過了5%的顯著性檢驗，說明隨著財政支出分權的提升，由此引致的地方政府財政收支缺口擴大會進一步加大對土地財政和地方政府債務等非正式財力的依賴，進而導致城鎮化“地與人”非協調發展情況的加劇，當前的財政分權制度不利于我國城鎮化協調發展狀況的改善(見表2)。

表2 基本面板數據模型回歸結果

注：(1)*、**、***分別表示在10%、5%、1%置信水平水平下通過顯著性檢驗；(2)小括號內的數字表示估計量的標準誤。

(二)動態空間面板數據模型實證檢驗結果與分析

1.空間相關性檢驗

在對動態空間面板數據模型進行分析時，首先需要對模型變量的空間相關性進行檢驗。本文選用基于截面數據的Moran’I指數來考量模型中作為被解釋變量的城鎮化發展的的空間相關性。通過運用Matlab軟件可以計算得到如表3所示的結果。從檢驗結果可以看出，城鎮化協調發展變量(Dcitit)、土地城鎮化發展變量(Lcitit)以及人口城鎮化發展變量(Pcitit)的Moran’I指數符號都為正，且都至少通過了5%的顯著性檢驗，說明上述變量存在較顯著的空間相關關系，對城鎮化協調發展的影響因素分析中有必要引入這種空間相關性來反映出區域間的空間交互作用，同時這也印證了本文采用動態空間面板數據模型的合理性。

表3 空間相關性檢驗結果

注：(1)*、**、***分別表示在10%、5%、1%置信水平水平下通過顯著性檢驗。

2.動態空間面板數據模型回歸結果分析

依據式(4)、式(5)及式(6)所示的動態空間面板數據模型，同時考慮到由于模型中加入了被解釋變量的時間滯后項和空間滯后項，因而不能采用簡單的最小二乘法開展回歸估計，本文采用基于廣義矩估計的方法來開展回歸估計。具體來看，通過運用stata13軟件可以得到如表4所示的回歸結果。

表4中模型1—模型6在R2和LogL等指標上明顯要均優于表2中對應的各模型，這說明基本面板數據模型由于忽略了模型變量的空間相關性，估計結果存在偏差，而動態空間面板數據模型則考慮了上述空間相關性，因而在很大程度上能夠修正這種偏差。模型sargan檢驗均不能拒絕原假設，說明各模型中所選用工具變量具有有效性。而代表模型被解釋變量空間集聚性的ρ顯著性良好，則說明我國城鎮化協調發展存在“高水平-高水平、低水平-低水平”的空間集聚分布現象。最后，6個模型的相關Wald檢驗則表明了無法拒絕空間滯后和空間誤差同時不存在的原假設，因而相對于空間滯后模型(SAR)，空間杜賓模型(SDM)更為合理，因此，我們在下面將主要采用以空間杜賓模型的估計結果來解釋分析。具體從表4所示的各模型解釋變量的估計結果來看：

第一，從模型1至模型6中的時間滯后變量來看，無論是Dcitit-1、Lcitit-1還是Pcitit-1的估計系數都為正，且至少通過了10%的顯著性檢驗。這說明我國各地區在城鎮化發展上的確具有明顯的內生慣性和自我增強的動態效應，即對城鎮化發展模式的路徑依賴。

第二，從模型1至模型6中的空間滯后變量來看，無論是WDcitit、WLcitit還是WPcitit的估計系數都為正，且都通過了1%顯著性檢驗。這說明區域城鎮化發展水平存在較顯著的空間依賴性，并且鄰近地區城鎮化發展情況會對本地區城鎮化發展有正向影響，即鄰近地區的城鎮化非協調發展水平越高，本地區的城鎮化非協調發展水平越嚴重，城鎮化發展具有區域間相互示范與學習作用，某一地區在城鎮化發展模式上的做法，會導致相鄰地區去“模仿”。

第三，從模型1至模型6中的關鍵解釋變量來看，在以Dcitit(城鎮化協調發展)為被解釋變量的模型1至模型2中，Landit和Debtit的估計系數都為負，雖然估計系數的絕對值較前面的基本面板數據模型有所下降，但都通過了1%的顯著性檢驗。與此同時，在模型3至模型模型6中，Landit的估計系數都顯著為正，且估計系數在以Lcitit(土地城鎮化)為被解釋變量的模型3與模型4中要明顯大于在以Pcitit(人口城鎮化)為被解釋變量的模型5與模型6，Debtit的估計系數則在模型3與模型4中為正，在模型5與模型6中則都為負，這再次說明了地方政府投融資行為對于土地城鎮化發展的推動作用要遠大于人口城鎮化的發展。總的來看，上述估計結果表明在考慮了城鎮化發展的時空分布特征之后，地方政府投融資行為對于城鎮化“地與人”非協調發展的影響方向與前面的基本面板數據模型估計結果仍然保持了一致，這也進一步檢驗了本文所提出的以“非正式財力偏好”為特征的地方政府投融資行為如何影響城鎮化非協調發展的相關觀點的正確性和可靠性。

第四，在模型2中，WLandit和WDebtit的估計系數也都為負，且至少通過了5%的顯著性檢驗，這說明本地區地方政府投融資行為對于本地區城鎮化協調發展產生了直接的負向影響。而且，由于在現行以GDP為導向的政績考核機制下，投融資行為作為地方政府開展政績競賽重要手段，往往通過區域“示范”和“聚集”效應，進而對相鄰區域的城鎮化發展產生顯著的外溢性影響，即鄰近地區地方政府投融資行為對于本地區城鎮化協調發展也能產生間接的負向影響。隨著鄰近地區地方政府投融資規模的增加，將會導致本地區城鎮化“地與人”的非協調發展情況加劇。另外，在以Lcitit(土地城鎮化)為被解釋變量的模型4中，WLandit和WDebtit的估計系數大于以Pcitit(人口城鎮化)為被解釋變量的模型6，說明在“以地引商”的競爭中，鄰近地區通過投融資行為推動土地城鎮化發展的成功會強化本地區的競爭沖動，從而導致本地區政府更多去考慮通過土地城鎮化來擴展城鎮空間，而忽略了相應的人口城鎮化發展。這也從另外一個角度印證了地方政府投融資行為對城鎮化非協調發展具有空間外溢影響。

五、結論與建議

基于21世紀以來以“非正式財力偏好”為特征的地方政府投融資行為推動了城鎮建成區大規模擴張，但人口市民化所致的城鎮人口增長過程卻滯后。本文對此問題開展了理論和實證研究，得出了以下結論：首先，從理論影響機制來看，一方面，地方政府投融資行為在融資過程中對非正式財力的偏好依賴直接帶動了土地城鎮化的超前發展，并且在此過程中由于對房價上漲的推動還間接導致了人口城鎮化受阻。另一方面，地方政府投融資行為在投資過程中呈現出“重經濟建設支出，輕民生發展支出”的支出結構特征，這又現實地決定了地方政府積極推動土地城鎮化，消極應對人口城鎮化。在兩方面共同作用下，導致了城鎮化“地與人”非協調發展。其次，從實證檢驗結果來看，無論是土地財政投融資變量還是債務化投融資變量，對于城鎮化協調發展的影響系數都為負，表明以“非正式財力偏好”為特征的地方政府投融資導致了城鎮化非協調發展。同時，無論是土地財政投融資變量還是債務化投融資變量，它們對于土地城鎮化發展變量的影響系數絕對值都要明顯大于人口城鎮化發展變量，表明地方政府投融資行為對土地城鎮化發展的推動作用要遠大于人口城鎮化，這也進一步印證了地方政府投融資行為扭曲了城鎮化“地與人”協調發展的結論。與此同時，在空間外溢影響的背景下，鄰近地區地方政府投融資總量的增加將會導致本地區城鎮化“地與人”非協調發展的情況加劇。

表4 動態空間面板數據模型回歸結果

注：(1)*、**、***分別表示在10%、5%、1%置信水平水平下通過顯著性檢驗；(2)小括號內的數字表示估計量的標準誤，中括號內的數字表示sargan檢驗P值。

針對上述研究結論，本文提出以下優化地方政府投融資行為，實現我國城鎮化“地與人”協調發展的政策建議：首先，應進一步改革分稅制財政管理體制，理順中央與地方政府的財政分配關系，使得地方事權與財權、財力相匹配，從制度上消除地方政府對于“非正式財力”的偏好。其次，應徹底轉變地方官員以GDP增長為核心的政績競爭考核機制，通過在考核機制中更多地加入與民生指標(如醫療、社會保障、教育等)與提高城鎮化質量相關的指標(如城鎮土地利用率和城鎮人口中戶籍人口的比重)，改變地方政府投資決策中重經濟發展、輕民生建設的導向，并引導激勵地方官員完善地區內的公共服務，積極推動人口城鎮化的進程。再次，創新地方多元化融資模式，鼓勵社會資本參與到城鎮化建設中來。鑒于地方政府債務在為城鎮化發展提供資金的過程中，其預算軟約束的特性將會加重對土地財政的依賴，阻礙城鎮化的協調發展，今后應在發行債券融資的基礎上，積極引入PPP模式、經營權與產權轉讓、股權合作等方式，多渠道地吸引社會資本積極參與到城鎮化建設中來。最后，在土地財政短期內無法替代的現實情況下，應該規定土地出讓金在社會福利，尤其是外來人口市民化方面的投入，從而為地方政府推進人口城鎮化提供更加充裕的財力支持。參考文獻：

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(本文責編：辛 城)

Does Local Governments’ Investment and Financing Behavior since the Beginning of the 21st Century Lead to Uncoordinated Development of Urbanization in Terms of Land and Population?

HONG Yuan1,2，YANG Si-jian3，LI Li2

(1.SchoolofEconomicsandTrade,HunanUniversity,Changsha410006,China; 2.ResearchInstituteforFiscalScience,MinistryofFinance,Beijing100142,China； 3.ThePeople’sBankofChina,TaizhouCentreBranch,Taizhou225600,China)

Since the beginning of 21stcentury, the speed of population urbanization lags behind the land urbanization, which means the uncoordinated development of urbanization in land and population. Meanwhile, the local government investment and financing behavior is getting worse with the characteristics of informal financial preference. On the basis of the inspection for the effect of government’s investment and financing behavior on the uncoordinated development of urbanization, this paper takes on an empirical test on the influence direction, path and actual effect of the government’s investment and financing behavior to the development of urbanization by using the provincial panel data from 2001 to 2014, panel data model and dynamic spatial panel data model. The results show that the impact of government’s investment behavior on prompting urbanization is obviously on land than on population. It also has a negative and spatial spillover effect on the coordinated development of urbanization. Thus, government’s investment and financing behavior is a main factor that leading to the uncoordinated development of urbanization.

since the beginning of 21stcentury; local government’s investment and financing behavior; urbanization; uncoordinated development

2016-10-20

2017-05-10

國家自然科學基金面上項目(71673077，71373073)；教育部人文社科研究青年基金項目(15YJC790027)；中國博士后科學基金面上項目(2016M591128)。

洪源(1981-)，男，湖南永州人，湖南大學經濟與貿易學院副教授，碩士生導師，財政部財政科學研究所博士后。研究方向：財稅理論與政策，地方政府債務管理。

F061.4

A

1002-9753(2017)05-0181-12