農(nóng)村土地征收制度是怎樣形成的？

文/董祚繼

農(nóng)村土地征收制度是怎樣形成的？

文/董祚繼

在討論這一問題之前，先講一則不算“題外”的題外話。在很長時間里，本人對于“治大國如烹小鮮”的涵義不甚了了，卻望文生義，以為在老子看來，治理大國不過“小菜一碟”，當(dāng)“舉重若輕”。后經(jīng)高人指點，才知其意是說治理大國需要高超技藝，不能草率為之，就像烹制小魚一樣，不可隨意翻攪，否則魚就爛了，故后人有“烹魚煩則碎，治民煩則散，知烹魚則知治民”，“烹小鮮而數(shù)撓之，則潰；治大國而數(shù)變法，則惑”等說法。

對于“治大國如烹小鮮”，其他人是否有過類似誤解不得而知，但據(jù)我所知，以為土地征收制度改革（也包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革）不過“小事一樁”，可以一蹴而就的大有人在。其實，對于土地征收，業(yè)內(nèi)一直有“天下第一難事”之稱的，而土地征收制度改革的提出也有十多年了，至今仍步履維艱，足見改革之繁難。這提示我們，對待土地征收制度改革，需要如“烹小鮮”般謹慎為之，不可隨意折騰。顯然，要改革土地征收制度，首先必須搞清現(xiàn)行土地征收制度在執(zhí)行中存在哪些問題；而要搞清存在的問題，就需要進一步追根溯源，梳理現(xiàn)行土地征收制度的形成過程，深入求證其形成的經(jīng)濟社會動因。

在2004年憲法修正案規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償"之前，我國憲法和法律沒有區(qū)分土地征用和征收，而是統(tǒng)稱“土地征用”。嚴格說來，土地征收與土地征用是有區(qū)別的，最大的區(qū)別是征收的對象是集體土地所有權(quán)，而征用的對象既可以是集體土地使用權(quán)，也可以是國有土地使用權(quán)，但都不涉及所有權(quán)。為方便敘述，除引文外，我們統(tǒng)一稱“土地征收”或“征地”。

土地征收制度自新中國成立之初創(chuàng)制以來，歷經(jīng)多次變遷，大體上可以分為制度初創(chuàng)、曲折停滯、強化征管、轉(zhuǎn)征結(jié)合和深化探索5個階段。

一、制度初創(chuàng)階段(1950年—1957年)

新中國成立初期，百廢待興，國民經(jīng)濟迅速恢復(fù)和發(fā)展。隨著各項建設(shè)蓬勃發(fā)展，建設(shè)用地需求十分旺盛，其直接有效的辦法就是征收農(nóng)民土地。

新中國最早涉及征地的國家法規(guī)是1950年6月24日政務(wù)院公布的《鐵路留用土地辦法》，該辦法規(guī)定：“鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時，由鐵路局通過地方政府收買或征購之?！?950年6月28日出臺的《土地改革法》規(guī)定，“祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團體在農(nóng)村中的土地及其他公地”應(yīng)予以征收，原則上不予補償，但對“依靠上述土地收入以為維持費用的學(xué)校、孤兒院、養(yǎng)老院、醫(yī)院等事業(yè)，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾砘I解決經(jīng)費的妥善辦法。”1950年11月21日政務(wù)院出臺的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。”1953年12月5日政務(wù)院頒布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國第一次對土地征收制度進行系統(tǒng)立法。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》對征地制度作了最高形式的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！敝链?，新中國土地征收制度框架初步建立。

從新中國成立到1957年10月《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》出臺，是征地制度初創(chuàng)階段，其主要特點如下：

一是征地范圍比較寬泛。1954年憲法規(guī)定國家為了公共利益的需要可以征收土地，但把“經(jīng)濟建設(shè)”都視為公共利益。比如，中共中央為貫徹《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，于1953年12月7日專門給各級黨委下達指示，指出“經(jīng)濟建設(shè)是國家的百年大計，是全體人民的根本利益和長遠利益。”《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》不僅規(guī)定征地范圍包括“興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟、文化建設(shè)等所需用之土地”，同時明確，“私營經(jīng)濟企業(yè)和私營文教事業(yè)用地，得向?。ㄊ校┮陨先嗣裾岢錾暾垼@得批準后由當(dāng)?shù)厝嗣裾帽巨k法，代為征用”。按照現(xiàn)在的說法，就是所有公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，均通過征地方式取得。這樣規(guī)定在當(dāng)時是必要的，也確實保障了戰(zhàn)后大規(guī)?；謴?fù)建設(shè)的順利推進。

二是注重取得農(nóng)民支持。當(dāng)時征收對象主要是經(jīng)過土地改革的農(nóng)民私有土地。為防止隨意侵害農(nóng)民利益，征地辦法把“慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題”作為重要目的，還在征地原則中強調(diào)“既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝妫仨殞ν恋乇徽饔谜叩纳a(chǎn)和生活有妥善的安置”，“凡屬有荒地、空地可資利用者，應(yīng)盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田”，“凡屬目前并不十分需要的工程，不應(yīng)舉辦。凡雖屬需要，而對土地被征用者一時無法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦”。在中共中央的指示中，明確指出“把進行國家建設(shè)和保護農(nóng)民當(dāng)前的切身利益這兩個任務(wù)完全對立起來是極其錯誤的”，要求各地黨委“應(yīng)以高度的政治責(zé)任心，向這種錯誤的觀點和行為進行堅決斗爭、迅速予以糾正。”這與國家政權(quán)剛剛建立、政治上需要取得農(nóng)民支持不無關(guān)系。

三是重視征地補償安置。總體上看，注重公平合理補償和妥善安置，不突出征地的“強制性”?！冻鞘薪紖^(qū)土地改革條例》規(guī)定：“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)代價，或以相等之國有土地調(diào)換之。對于耕種該項土地的農(nóng)民亦應(yīng)給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該項土地上的生產(chǎn)投資(如附井、植樹等)及其他損失，應(yīng)予公平合理的補償?！闭鞯剞k法規(guī)定，被征用土地的補償費，一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準，特殊情況酌情變通處理；如另有公地可以調(diào)劑，亦須發(fā)給被調(diào)劑土地的農(nóng)民以遷移補助費。對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，公平合理予以補償。農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)卣仨氊撠?zé)協(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需的土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，用地單位在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。但也規(guī)定，“地主在市區(qū)內(nèi)出租的農(nóng)地得無償征用”，而對租種地主土地的農(nóng)民，以及征用農(nóng)民在市區(qū)內(nèi)自耕的農(nóng)地，則應(yīng)按相關(guān)條款規(guī)定予以補償和妥善安置。

四是審批權(quán)限比較寬松。征地實行分級限額審批，全國性的建設(shè)事業(yè)用地，經(jīng)國家計劃委員會核定，由政務(wù)院批準；地方性建設(shè)事業(yè)，用地在5000畝以上或遷移居民300戶以上者，由大區(qū)行政委員會批準；用地不足5000畝而在1000畝以上或者遷移居民不足300戶而在50戶以上者，由省(市)人民政府批準；用地不足1000畝，或者遷移居民不足50戶者，由縣人民政府批準。按此規(guī)定，大部分用地縣級政府就可以審批。相對寬松的審批政策，有利于保障各項建設(shè)的用地需求。

二、曲折停滯時期（1958年—1981年）

但是，新中國初期制定的征地辦法很快就反映出不足。1958年1月6日，國務(wù)院以命令的方式發(fā)布了全國人大常委會第90次會議批準的《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》。根據(jù)時任國務(wù)院副秘書長陶希晉關(guān)于辦法修正草案的說明，修正辦法主要是基于兩方面考慮。首先是為了節(jié)約用地。解放八年多來，國家因建設(shè)征用的土地在2000萬畝以上（年均250萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)在年均規(guī)模的1／3），多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現(xiàn)象相當(dāng)嚴重。據(jù)河北、北京、成都、武漢、長沙、杭州等省市1956年的檢查，幾年征用土地中浪費的土地約占40%。這固然同大規(guī)模進行社會主義建設(shè)經(jīng)驗不足有關(guān)，也與原辦法對于節(jié)約用地、防止土地浪費規(guī)定得不夠具體細致有很大關(guān)系。其次是生產(chǎn)資料所有制發(fā)生了根本變化。1956年3月17日全國人大常委會第33次會議審議通過《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，同年6月30日第一屆全國人民代表大會第3次全體會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化運動迅速遍及全國，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，制定環(huán)境發(fā)生了重大變化。據(jù)此，辦法修正集中在以下方面：

一是強調(diào)節(jié)約用地。規(guī)定一切目前可以不舉辦的工程，都不應(yīng)該舉辦；征用土地必須精打細算，嚴格控制建筑密度，防止多征早征；已經(jīng)征用的土地，如果因計劃變更而不使用或有多余，必須及時交回；縣級以上人民委員會和用地單位的上級機關(guān)，必須對使用土地的情況經(jīng)常進行監(jiān)督檢查。

二是調(diào)整審批程序和權(quán)限。新辦法從控制用地、防止浪費出發(fā)，不再區(qū)分“全國性或者地方性的建設(shè)事業(yè)用地”，改由有權(quán)批準建設(shè)工程初步設(shè)計的機關(guān)負責(zé)批準用地的數(shù)量，然后由用地所在地的省級或者縣級人民委員會本著盡量用荒地、劣地、空地的精神具體核撥用地。適當(dāng)提高了用地審批權(quán)限，規(guī)定如果用地在300畝以下，但遷移居民超過30戶，或者遷移居民在30戶以下，但用地超過300畝，都必須由省級人民委員會核撥。

三是調(diào)整征地補償標準。考慮到農(nóng)業(yè)合作化以后農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有所提高，“原來的標準就顯得有些過高”，新辦法將征地補償標準由原來3年至5年的產(chǎn)量總值，改為2年至4年的定產(chǎn)量總值。補償對象調(diào)整為：征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，土地補償費或者補助費發(fā)給合作社；征用私有的土地，補償費或者補助費發(fā)給所有人。征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民委員會同意，可以不發(fā)給補償費。征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不以土地收入維持生活，可以不發(fā)給補償費，但必須經(jīng)本人同意。

四是調(diào)整安置措施。原辦法對于就地在農(nóng)業(yè)上安置強調(diào)不夠，被征地農(nóng)民過多要求轉(zhuǎn)業(yè)，這同國家多動員“下鄉(xiāng)上山”的方針不符；同時，原辦法對于組織移民也規(guī)定得不夠明確具體，有的地方曾因草率移民造成勞民傷財?shù)牟涣加绊?。新辦法首先強調(diào)在不影響生產(chǎn)、生活的原則下盡量就地在農(nóng)業(yè)上安置；必須組織移民時，遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會必須共同切實負責(zé)，遷入地區(qū)必須有長期定居的生產(chǎn)條件。

總體上看，農(nóng)村土地由私有變?yōu)榧w所有后，補償安置水平有所降低，此后土地征收制度受人為因素影響出現(xiàn)波折。1958年“大躍進”運動導(dǎo)致國民經(jīng)濟比例嚴重失調(diào)，在基本建設(shè)領(lǐng)域表現(xiàn)為建設(shè)規(guī)模過大。1961年中央開始糾正“大躍進”的錯誤，提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針，國家建設(shè)征用土地也第一次“剎車”。根據(jù)1962年4月10日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)內(nèi)務(wù)部關(guān)于北京、天津兩市國家建設(shè)征用土地使用情況的報告》，建設(shè)浪費土地問題嚴重，僅北京市征而未用和征多用少的土地就達3.5萬多畝，因此將征地審批權(quán)全部收歸省級政府。后來考慮到“不論征用土地多少，仍歸省統(tǒng)一審批，不僅難以做到件件準確及時，增加不必要的公文往返，而且影響集中精神辦好大面積用地的審批工作”，又于1964年7月將“征用土地十畝以下和遷移居民五戶以下的(不包括水利、水利工程移民)”的審批權(quán)適當(dāng)下放。1966年“文革”開始后，政府工作全面受到?jīng)_擊，除1973年6月國家計劃革委會和國家基本建設(shè)革委會發(fā)出《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示的通知》外，直到十一屆三中全會前，征地制度建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

這一階段征地制度變遷的最大背景是“大躍進”、人民公社化運動和十年“文革”，直接影響因素是農(nóng)村土地公有化和土地浪費問題。1962年9月27日，八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，規(guī)定“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。這一規(guī)定廢除了農(nóng)村土地私有制，奠定了三級所有、隊為基礎(chǔ)的土地所有制模式。土地公有制加劇土地浪費問題，后者則直接導(dǎo)致征地審批權(quán)上收。

三、強化征管時期（1982年—1996年）

十一屆三中全會全面總結(jié)社會主義建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗，作出了以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實行改革開放的重大決策。從安徽鳳陽小崗村“包產(chǎn)到戶”開始，聯(lián)產(chǎn)承包制的改革之風(fēng)迅速席卷大江南北。以“交夠國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”為基本特征，農(nóng)村土地集體所有制重新塑造。隨著農(nóng)民的土地權(quán)利意識開始覺醒，以及國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展對建設(shè)用地的需求迅速擴大，農(nóng)村土地利用也出現(xiàn)了大量新情況新問題，1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》明顯不再適應(yīng)。國家建委在制定《<國家建設(shè)征用土地條例（草案）>的說明》中稱，近年來國家建設(shè)征地工作已處于“無法可依”的狀態(tài)，憲法所規(guī)定的國家依法征用土地的原則得不到貫徹，節(jié)約用地的國策遭到了破壞，建設(shè)用地出現(xiàn)了“自由議價”，甚至出現(xiàn)了變相買賣土地和出租土地的現(xiàn)象，給國家建設(shè)和工農(nóng)關(guān)系帶來了許多困難和一系列問題。經(jīng)1982年5月4日五屆全國人大常委會第23次會議審議批準，國務(wù)院于5月14日公布了《國家建設(shè)征用土地條例》。同原辦法相比，《條例》內(nèi)容更加豐富。

一是強化了征地的強制性和單一性。第二條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營。”第四條規(guī)定，“被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”

二是強化了土地節(jié)約。首次提出“節(jié)約土地是我國的國策”，規(guī)定“一切建設(shè)工程，都必須遵循經(jīng)濟合理的原則，提高土地利用率。凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、園地、精美魚塘等經(jīng)濟效益高的土地”。首次提出了土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，“各地區(qū)特別是大城市近郊和人口密集地區(qū)，都應(yīng)當(dāng)按照土地利用規(guī)劃，對各項建設(shè)用地嚴格加以控制”，“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)進行建設(shè)，必須符合城市規(guī)劃的要求，并同改造舊城區(qū)結(jié)合起來，以減少新占土地。”

三是實行分級限額審批。上收了征地審批權(quán)限，第八條規(guī)定，征用耕地、園地1000畝以上，其他土地10000畝以上，由國務(wù)院批準；征用直轄市郊區(qū)的土地，由直轄市人民政府批準；征用50人口以上城市郊區(qū)的土地，報省、自治區(qū)人民政府批準；征用其他地區(qū)耕地、園地3畝以上，林地、草地10畝以上，其他土地20畝以上，報省、自治區(qū)人民政府批準，在上述限額以下的，由縣、市人民政府批準。并明確，“一個建設(shè)項目所需土地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)總體設(shè)計一次報批，不得化整為零”。

四是適當(dāng)提高了補償標準。第九條、第十條規(guī)定了征用土地的補償費用包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償費和農(nóng)業(yè)人口安置補助費，其中一般耕地的土地補償費，由原辦法的2至4年產(chǎn)值，提高到年產(chǎn)值的3至6倍；增加了安置補助費，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2至3倍，但每畝耕地的安置補助費最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍。

五是明確了剩余勞動力的安置途徑。規(guī)定以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊等農(nóng)業(yè)安置為主，如確實安置不完的，再“招工”、“轉(zhuǎn)戶”安置。

1982年《條例》的出臺是我國征地制度建設(shè)的重要里程碑，征地制度更加嚴格規(guī)范。但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花和城市土地開發(fā)的興起，在接下來的數(shù)年，亂占濫用耕地之風(fēng)愈刮愈烈，土地管理形勢更加嚴峻。這直接導(dǎo)致1986年一系列土地管理重大措施的出臺。3月21日，中央下發(fā)了7號文件，即《關(guān)于加強土地管理制止亂占濫用耕地的通知》。6月25日，全國人大常委會第16次會議審議通過《土地管理法》。隨后，國務(wù)院第100次常務(wù)會議決定成立直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理全國土地、城鄉(xiāng)地政的專門機構(gòu)——國家土地管理局，標志著我國土地管理由多頭分散管理向集中統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變。

1986年《土地管理法》采納了《條例》的主要內(nèi)容，只作了部分調(diào)整。進一步強化征地控制，第22條規(guī)定“列入國家固定資產(chǎn)投資計劃的或者準許建設(shè)的國家建設(shè)項目，經(jīng)過批準，建設(shè)單位方可申請用地”。上收了部分審批權(quán)限，第25條規(guī)定，“國家建設(shè)征用耕地1000畝以上，其他土地2000畝以上的，由國務(wù)院批準”。適當(dāng)增加了安置補助費，但規(guī)定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍。1988年修訂了土地管理法部分條款，但未涉及征地內(nèi)容。

這一階段我國土地管理由亂到治，征地管理不斷強化。但總體上看，征地制度的計劃色彩較濃，基本手段是分級限額審批，規(guī)劃管控不夠到位，影響到征收制度的效果。

四、轉(zhuǎn)征結(jié)合時期（1997年—2011年）

上世紀90年代，社會主義市場經(jīng)濟體制得到確立，隨著開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱不斷升溫，耕地保護形勢更加嚴峻，法律滯后問題重新凸顯。據(jù)統(tǒng)計，1986年－1995年，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和災(zāi)害損毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地2960萬畝，年均減少耕地達到1000萬畝以上。為扭轉(zhuǎn)不利局面，1997年4月15日中央下發(fā)《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出包括強化土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)的一系列政策措施，決定凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地到完成土地管理法修訂。1998年8月29日，九屆全國人大常委會第四次會議審議通過新修訂的《土地管理法》，對征地制度作出了重大調(diào)整。

1998年《土地管理法》對征地制度的最大修改，是建立了土地用途管制制度，將過去的分級限額審批，改為依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并作為土地征收審批的前提。為此，新法單獨設(shè)立了“土地利用總體規(guī)劃”一章，對土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的編制和執(zhí)行進行了嚴格規(guī)定。其他重要修改包括：一是征地報批分為城市批次用地和單獨選址項目征用土地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用審批權(quán)全部收歸國家和省，但國有土地使用審批權(quán)下放到了縣市級政府。二是建立建設(shè)用地預(yù)審制度，明確建設(shè)項目可行性研究論證時，土地管理部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標準，對建設(shè)用地有關(guān)事項進行審查，并提出意見。三是在征地批后實施上，明確要求實行“兩公告一登記”（征用土地方案公告、補償安置公告和補償?shù)怯洠Ｋ氖翘岣吡苏鞯匮a償標準，將原來規(guī)定各項補償費用之和不得超過被征地前三年平均年產(chǎn)值的“20倍”調(diào)整為“30倍”。另外，還規(guī)定建設(shè)占用耕地實行補償制度、城市建設(shè)占用農(nóng)用地需繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費等。

新法對于約束地方政府的征地行為起到了一定作用。但是，“道高一尺、魔高一丈”，隨著2002年前后經(jīng)濟發(fā)展進入新一輪增長周期，各地違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)、競相出臺土地優(yōu)惠政策招商引資等問題愈演愈烈。據(jù)2004年統(tǒng)計，全國各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積達到3.6萬平方公里，超過當(dāng)時城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積。1996至2003年七年間，全國耕地面積凈減少1億畝，糧食安全問題再度凸顯。針對土地市場亂象，2004年10月21日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，提出實行最嚴格的土地管理制度。要求在法律框架內(nèi)，完善征地補償和安置制度。一是完善征地補償辦法。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。二是妥善安置被征地農(nóng)民?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障。對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。三是健全征地程序。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶確認；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。四是加強對征地實施過程監(jiān)管。征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。另外，對嚴格土地利用總體規(guī)劃和年度計劃管控、從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度、加強建設(shè)項目用地預(yù)審管理等也提出了要求。

這一階段土地征收制度按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求進行探索完善，最突出的特點是按照土地利用總體規(guī)劃實行土地用途管制，總體上看符合改革方向。但是，由于規(guī)劃體系不夠完善，導(dǎo)致在規(guī)劃執(zhí)行上存在薄弱環(huán)節(jié)，主要是隨意修改規(guī)劃、突破規(guī)劃，影響到制度成效。

五、深化探索時期（2012年—）

十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“改革征地制度”后，土地征收制度改革受到廣泛關(guān)注。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，土地征收制度改革列入了黨和國家工作的重要日程。

2011年6月至8月，國土資源部批復(fù)重慶、沈陽、武漢、長沙、唐山、西安、天津、成都、杭州、福山、南寧等11個城市開展征地制度改革試點，試點內(nèi)容涉及縮小征地范圍、改革審批制度、完善征地補償安置、落實被征地農(nóng)民社會保障等方面，基本覆蓋了現(xiàn)行征地制度存在的主要問題。經(jīng)過兩年多的努力，試點取得了一定進展，但由于缺乏法律授權(quán)，試點在縮小征地范圍、改革審批制度等方面面臨較大困難。盡管如此，這批試點為去年開始的33個農(nóng)村土地制度改革試點作了有益嘗試。

結(jié)束語

通過以上對新中國成立以來土地征收制度變遷過程的回顧，我們可以得出以下幾點結(jié)論：

1.土地征收制度受基本社會制度、經(jīng)濟制度的影響極大，在從土地農(nóng)民私有制到土地集體所有制、從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的變革中，土地征收制度相應(yīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

2.土地征收制度是我國土地重大基礎(chǔ)性制度，征收制度的變遷反映了土地基本政策的變化，尤其受耕地保護、節(jié)約用地形勢的影響，征收制度是否切合當(dāng)時實際，也反過來在很大程度上影響耕地保護、節(jié)約用地的成效。所以土地征收制度改革不能看成一項孤立的改革，必須作為一個系統(tǒng)工程，綜合多種目標進行頂層設(shè)計。

3.在不同發(fā)展階段，征地制度在執(zhí)行中面臨的主要矛盾不同，征地制度改革需要根據(jù)不同時期主要矛盾的變化，尋找適當(dāng)?shù)那腥朦c和著力點，并與戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等一同謀劃。