改革開放以來農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)政策的變遷

改革開放以來農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)政策的變遷

宅基地制度是農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重要組成部分。長期以來，宅基地在保障農(nóng)民安居樂業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，宅基地制度改革也隨之提了出來。

一、宅基地集體所有，農(nóng)戶使用

新中國成立以來，宅基地歸屬經(jīng)歷了一系列演變，可歸納為三個(gè)階段：第一階段，土地改革初期。實(shí)行農(nóng)民私人所有的土地制度，大部分地區(qū)的農(nóng)民領(lǐng)取了政府頒布的《中華人民共和國房地產(chǎn)證書》。第二階段，社會(huì)主義改造初期。農(nóng)戶宅基地仍然由農(nóng)民保有絕對的所有權(quán)，對其自由處分沒有禁止性規(guī)定。第三階段，高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社出現(xiàn)，確立了農(nóng)村土地集體所有制。宅基地所有權(quán)也由私有轉(zhuǎn)變?yōu)闅w集體所有，農(nóng)民只對宅基地享有使用權(quán)。

上世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國以后少有的興旺景象。但隨之出現(xiàn)了亂占濫用耕地建房的問題，且一股農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)也在一些地區(qū)盛行起來。為此，1981年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，強(qiáng)調(diào)“必須重申，農(nóng)村社隊(duì)的土地歸集體所有”。1982年的《中華人民共和國憲法》則以根本大法的形式明確，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》也作出了相同的規(guī)定。

改革開放前，國家并未禁止城鎮(zhèn)居民有條件地獲得宅基地。1982年2月國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》明確，“回鄉(xiāng)落戶的離休、退休職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑”可以獲得宅基地，審批程序也與農(nóng)村社員相同。1986年6月頒布的《中華人民共和國土地管理法》廢止了《村鎮(zhèn)建房管理?xiàng)l例》，但仍允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體所有的土地建住宅，與農(nóng)村居民相比，僅要求“一律經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)”和“需支付補(bǔ)償費(fèi)用”。

而隨著耕地保護(hù)形勢變化，1990年1月國務(wù)院在下發(fā)的《批轉(zhuǎn)國家土地管理局〈關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示〉的通知》中，首次明確對非農(nóng)業(yè)戶口“不批準(zhǔn)宅基用地”，但直到1998年8月修訂的《中華人民共和國土地管理法》時(shí)才對國務(wù)院的這一規(guī)定進(jìn)行確認(rèn)，將宅基地申請主體由“農(nóng)村居民”修改為“農(nóng)村村民”。2004年10月，國務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中，又將禁止使用宅基地的主體范圍由“城市居民”擴(kuò)大為“城鎮(zhèn)居民”，明確提出“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。由此可見，目前宅基地的主體，只限于農(nóng)村集體組織內(nèi)的農(nóng)戶。

二、宅基地使用由無償向有償轉(zhuǎn)變

改革開放前，在宅基地規(guī)定為集體所有后，農(nóng)民新建住宅所需宅基地自然只能由農(nóng)村集體統(tǒng)籌解決。1963年，中共中央在《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中指出：“社員新建住宅占地?zé)o論是否是耕地，一律不收地價(jià)”，就此確立了宅基地?zé)o償使用的制度。

但是，宅基地?zé)o償使用帶來的后果是：農(nóng)民們想方設(shè)法“多占地、占好地”，從而導(dǎo)致農(nóng)村建房失控，耕地流失嚴(yán)重。針對這一問題，1988年山東省德州地區(qū)在全國率先試行農(nóng)村宅基地有償使用辦法，按照農(nóng)戶實(shí)際使用的宅基地面積收取費(fèi)用，并按年或按月收取，超過規(guī)定面積的加倍收取。德州的做法有效地控制了宅基地亂占濫用土地的現(xiàn)象，此后，河北、湖北、江蘇、上海等地也相繼試行。

1990年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示》，將宅基地使用收費(fèi)工作在全國推開。1993年6月，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大背景下，國家宣布取消農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)和宅基地超占費(fèi)，并在2001年由當(dāng)時(shí)的國家計(jì)委等六個(gè)部委下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)民建房收費(fèi)專項(xiàng)治理工作的通知》中作了重申。2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》再次明確，“各地一律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”。

盡管宅基地有償使用在國家層面被取消，但在實(shí)踐中許多地方卻仍在收取。鑒于這種情況，2010年3月國土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》提出：“經(jīng)濟(jì)條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點(diǎn)。”

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，其中確定的宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。國土資源部就此明確，對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用。

三、宅基地流轉(zhuǎn)由禁止到允許流轉(zhuǎn)試點(diǎn)

我國自1978年實(shí)行改革開放以來，宅基地流轉(zhuǎn)一直是許多農(nóng)民的奢望，但因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村集體所有，國家的政策、法律都是禁止的。1978年12月中共中央十一屆三中全會(huì)通過的《農(nóng)村人民公社工作條例》（試行草案）規(guī)定：農(nóng)村土地包括宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣。1981年國務(wù)院《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》也強(qiáng)調(diào)：分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。

上述規(guī)定看似嚴(yán)格，但因?yàn)檎厥褂脵?quán)是無限期的，基本上等同于所有權(quán)，且政策允許農(nóng)民買賣或出租房屋，導(dǎo)致農(nóng)民實(shí)際上仍可以通過買賣、出租房屋等形式買賣、出租宅基地。上世紀(jì)80年代初，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的好轉(zhuǎn)，一股農(nóng)民出租、買賣宅基地之風(fēng)也在一些地區(qū)盛行起來，國務(wù)院隨即下發(fā)通知要求各地進(jìn)行清理和處理，并在1982年2月頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中增加了補(bǔ)充措施，即“出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。”該規(guī)定在1986年6月頒布的《中華人民共和國土地管理法》中得到了重申。1995年6月頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》進(jìn)一步增強(qiáng)了對宅基地使用權(quán)權(quán)能的限制，規(guī)定“宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”

1998年，國家對《中華人民共和國土地管理法》進(jìn)行了修訂，作出了除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)可以使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地的規(guī)定，從立法意圖上看，已蘊(yùn)含著宅基地使用權(quán)不得向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓的精神。1999年以后，凡是國務(wù)院及國土資源部出臺(tái)的有關(guān)土地問題的通知、決定，都明令禁止農(nóng)民將住宅向城鎮(zhèn)居民出售、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地。

國家的禁止強(qiáng)令，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。但是，隨著我國工業(yè)化和城市化的深入發(fā)展，在城市經(jīng)濟(jì)輻射范圍內(nèi)，尤其是交通便利、地勢優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，土地蘊(yùn)涵著巨大的可以近期實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益，催生了宅基地隱形市場的形成和發(fā)展。

宅基地長期存在私下流轉(zhuǎn)，交易不斷，并且屢禁不止，有其客觀必然性和合理性，并且，它還是一件農(nóng)民、城里人、開發(fā)商和地方政府都能從中獲得利益的事情。因此，盡管國家三令五申禁止農(nóng)村宅基地入市流轉(zhuǎn)，但許多地方并沒有堅(jiān)決貫徹，相反以“改革”、“探索”的名義參與、組織流轉(zhuǎn)，一些地方還出臺(tái)了宅基地流轉(zhuǎn)、抵押的通知、辦法。

應(yīng)該看到，由于宅基地買賣、抵押具有不可逆性，國家對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制是必要的。但是，堅(jiān)持現(xiàn)行制度不是說不可以進(jìn)行改革探索。鑒于事實(shí)上存在的情況，中共中央十八屆三中全會(huì)作出決定，“選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。就此，宅基地制度改革試點(diǎn)在全國15個(gè)縣（市、區(qū)）展開。(中國國土資源報(bào))