大連市土地批而未供問題的對(duì)策研究

文/大連市國(guó)土資源和房屋局 周連義 于振

大連市土地批而未供問題的對(duì)策研究

文/大連市國(guó)土資源和房屋局 周連義 于振

批而未供土地是指自1999年修訂的《土地管理法》實(shí)施以來，依法已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。

2011年以來，大連市土地供應(yīng)量下降較為明顯。2011年－2015年，大連全市供地總量約1.7萬公頃，年均3400公頃。其中2011和2012年高于平均水平，2013年、2014年和2015年均低于平均水平。2016年，全市供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地總面積1140公頃，比2015年同期減少43%。

由于前些年征地量較大，在國(guó)土資源部節(jié)約集約用地專項(xiàng)督查中，大連市2009年－2013年批準(zhǔn)建設(shè)用地面積20821公頃，已供應(yīng)土地12814公頃，批而未供土地約8000公頃，批而未供土地占同期批準(zhǔn)建設(shè)用地的39%。

大連市土地批而未供問題的原因和解決措施

造成大連市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆遷難導(dǎo)致無法供地的2344公頃，占比29%；二是因城市規(guī)劃未確定或調(diào)整的1265公頃，占比16%；三是正在實(shí)施供地土地面積1693公頃，占批而未供土地總面積的21%；四是項(xiàng)目未落實(shí)導(dǎo)致土地批而未供面積515公頃，占批而未供土地總面積的6%；五是基礎(chǔ)設(shè)施未供先用涉及土地面積994公頃，占批而未供土地總面積的12%；六是因林地等原因無法供地涉及土地面積1181公頃，占批而未供土地總面積的16%。

為切實(shí)解決大連市批而未供土地問題，提高土地利用效率，在實(shí)際工作中采取了如下措施。

1.加強(qiáng)用地計(jì)劃調(diào)控，擴(kuò)大專項(xiàng)性計(jì)劃支持

一是以存量挖潛定新增計(jì)劃。把供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達(dá)新增建設(shè)用地計(jì)劃的重要依據(jù)，倒逼存量建設(shè)用地盤活利用，新增用地主要用于支持城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

二是計(jì)劃指標(biāo)差別化分解。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行逐步調(diào)減新增用地指標(biāo)與適當(dāng)增加增減掛鉤和低效用地再開發(fā)指標(biāo)相結(jié)合。對(duì)一般發(fā)展地區(qū)，合理安排新增和存量用地指標(biāo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接。對(duì)欠發(fā)展地區(qū)適當(dāng)增加新增建設(shè)用地指標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向欠發(fā)展地區(qū)分布，從而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.適當(dāng)調(diào)整工業(yè)用地供地政策

按照土地節(jié)約集約利用要求，大連市工業(yè)用地大多集中在各類園區(qū)中，涉及新增建設(shè)用地比較多，從征地拆遷到掛牌出讓周期較長(zhǎng)，影響土地供應(yīng)效率。為解決這一問題，通過積極調(diào)研，學(xué)習(xí)借鑒吉林省長(zhǎng)春市工業(yè)用地使用權(quán)預(yù)公告制度工作中的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合大連實(shí)際，研究了工業(yè)用地使用權(quán)預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，并得到國(guó)家土地督察沈陽局的認(rèn)可，2015年印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行工業(yè)用地使用權(quán)預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度的指導(dǎo)意見》。該制度是按國(guó)家有關(guān)規(guī)定在辦理用地征轉(zhuǎn)用手續(xù)的同時(shí)，進(jìn)行土地預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，待征轉(zhuǎn)用地批準(zhǔn)后，正式簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的新的土地供應(yīng)模式。實(shí)行工業(yè)用地使用權(quán)預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，有利于縮短工業(yè)項(xiàng)目用地的土地審批時(shí)限；有利于加快集體土地征后的供應(yīng)速度；有利于保障和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目盡快落地。

3.縮短辦件時(shí)限，簡(jiǎn)化供地程序

大連市批而未供土地中，有近1700公頃是正在實(shí)施供地的面積，已進(jìn)入供地環(huán)節(jié)，但沒有最后完成供地手續(xù)，針對(duì)這一問題，為貫徹落實(shí)國(guó)家深化行政審批制度改革，提高行政審批服務(wù)效率的要求，大連市國(guó)土資源和房屋局進(jìn)行了“大審批”制度改革。組建審批處，將規(guī)劃、耕保、地籍、利用、征轉(zhuǎn)、房屋登記、房屋征收、物業(yè)，礦管等業(yè)務(wù)涉及的76項(xiàng)行政職權(quán)全部集中到審批處，在市政府行政服務(wù)大廳辦公，構(gòu)建一站式受理、審批、服務(wù)等一條龍的大審批平臺(tái)，縮短了行政審批時(shí)限，簡(jiǎn)化辦事流程的工作，這樣縮短了辦件時(shí)限，進(jìn)一步提高辦件的效率，從而減少批而未供土地?cái)?shù)量。

解決批而未供問題的幾點(diǎn)建議

1.實(shí)行征地制度改革

按項(xiàng)目征地。實(shí)行按項(xiàng)目征地，從源頭上解決批而未供問題。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和資金等因素影響，征地前有用地意向企業(yè)退出，造成了土地征后難以供應(yīng)。建議在申請(qǐng)項(xiàng)目用地時(shí)要附帶供地方案和規(guī)劃部門意見，收取一定額度保證金等，用地獲得批準(zhǔn)后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到土地交易中心實(shí)行交易，用地意向者未摘牌的，沒收保證金，同時(shí)扣減該縣區(qū)相應(yīng)用地指標(biāo)。

控制征地規(guī)模、縮小征地范圍。除國(guó)家層面應(yīng)編制《國(guó)家征地目錄》外，地方層面可考慮在市級(jí)人大常委會(huì)或政府中設(shè)立專門認(rèn)定機(jī)構(gòu)，由其采用聽證方式組織對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否屬于“為公共利益需要”進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定結(jié)果可以提請(qǐng)行政復(fù)議或司法審查裁定。對(duì)屬于《國(guó)家征地目錄》范圍內(nèi)或經(jīng)法定程序認(rèn)定屬于“為公共利益需要”范圍的項(xiàng)目用地，經(jīng)批準(zhǔn)可以行使土地征收權(quán)。

準(zhǔn)確界定“未實(shí)施具體征地或用地行為”標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定“對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，滿兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效，建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)退還地方”這在實(shí)際工作中因?yàn)椤拔磳?shí)施具體征地或用地行為”難以界定，所以無法實(shí)現(xiàn)征地批復(fù)的廢止，造成土地批而未供現(xiàn)象的發(fā)生，建議國(guó)家層面準(zhǔn)確界定標(biāo)準(zhǔn)，地方上即可照此廢止征地批復(fù)。

同時(shí)，建議對(duì)未滿兩年，因規(guī)劃、林業(yè)等原因無法實(shí)施供應(yīng)的，也廢止農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)文件，建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)退還地方，重新進(jìn)行項(xiàng)目選址，重辦土地征轉(zhuǎn)用手續(xù)。

2.加快多規(guī)合一

大連市批而未供土地中，因林地、城市規(guī)劃等問題造成批而未供土地約2300公頃，約占批而未供總量30%。是影響土地批后供應(yīng)的主要問題。究其原因，主要是因?yàn)榱謽I(yè)部門的林地保護(hù)利用規(guī)劃，規(guī)劃部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地部門的土地利用總體規(guī)劃不一致，在征地時(shí)是按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行征地，雖然土地利用總體規(guī)劃報(bào)批前均征求上述部門意見，但是因各種原因，各部門規(guī)劃仍存在不一致的問題。因此迫切需要加快多規(guī)合一工作，將主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃合并編制。一要解決城市規(guī)劃用地分類和土地規(guī)劃用地分類不統(tǒng)一的問題，明確“統(tǒng)一規(guī)劃”的用地分類；二要做好“三線”劃定工作。將城市開發(fā)邊界線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線統(tǒng)一劃定，明確土地開發(fā)利用和保護(hù)范圍；三要統(tǒng)一管制區(qū)域。將主體功能區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)，土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)，進(jìn)行名稱和管制內(nèi)容方面的統(tǒng)一，避免矛盾。通過多規(guī)合一可以促進(jìn)各類資源得到合理利用，同時(shí)有效解決土地批而未供的問題。

3.調(diào)整工業(yè)用地供地方式

工業(yè)用地指向性強(qiáng)，招拍掛流于形式，雖然我市實(shí)行了工業(yè)用地預(yù)招拍掛出讓，但并沒有從根本上解決工業(yè)用地供應(yīng)的問題，建議調(diào)整當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛制度，對(duì)難以引人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的工業(yè)項(xiàng)目允許協(xié)議出讓，這樣保證項(xiàng)目土地按期實(shí)現(xiàn)供應(yīng)，減少批而未供土地現(xiàn)象的發(fā)生。