機關事業單位養老保險制度改革實施問題及對策

丁慧杰

摘要：機關事業單位養老保險制度改革是我國社會保障制度改革的重要內容之一，受到社會各界人士的廣泛關注。此次改革終結了養老金的“雙軌制”， 促進了社會公平，減輕了國家財政負擔，但同時，在改革過程中也發現了很多亟待解決的問題。針對這些問題，文章提出了對應的解決策略，以期促進機關事業單位養老保險制度的改革深入發展。

關鍵詞：機關事業單位；養老保險制度；改革；對策

一、機關事業單位養老保險制度改革概況

國務院于2015年l月14日發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，自2014年10月l日起實施，對機關事業單位工作人員開始實行社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度， 由單位和個人共同承擔基本養老保險費用，正式拉開了機關事業單位養老保險制度改革的帷幕。此次改革統籌了全國的養老保險體系建設，形成了更加科學合理的養老保險制度，同時，弱化了身份屬性、強化了權利義務對等、體現了社會成員的公平性。

二、機關事業單位養老保險制度改革的意義

對機關事業單位工作人員實施養老保險制度改革，這就使機關事業單位人員與企業職工在養老保險上適用相同的制度，終結了養老金的“雙軌制”， 促進了社會公平，打破了社會成員間的身份限制，激發了人力資源的優勢，促進了人員的合理流動，減輕了國家的財政負擔，有助于收入分配制度的改革，為解決未來社會人口老齡化問題提前做好準備。

三、機關事業單位養老保險制度改革中存在的問題

（一）統籌對象和保險范圍不統一

在改革的過程中，分類改革并沒有完全到位，一些事業單位存在多頭管理的現象，還有部分單位存在混編、借編、超編、機動編制、儲備編制、外聘人員等現象，致使一部分人員登記參保繳費的進程緩慢。有的地區存在部分公益二類事業單位不采用編制管理（比如廣東的部分醫療機構）的現象，這樣的單位自行決定員工的招錄、工資福利待遇和實行的管理制度，雖然類似單位屬于事業單位，但編辦不需要核定編制數，這些單位的參保事項需要進一步明確。

（二）存在個人賬戶“空賬”問題，轉軌成本巨大

現如今，我國已經邁進了深度老齡化社會，據統計資料顯示，目前我國企業撫養比例是3：1，機關事業單位撫養比例是 2.5∶1。機關事業單位實行現付制，這樣就出現了個人賬戶的“空賬”問題，由此就把養老金的支付風險轉嫁到了后代的身上，產生了養老金支付的隱形風險。在我國新增勞動力日益減少，退休人員不斷遞增的現實下，個人賬戶“空賬”問題會更加凸顯。改革之后要充實個人賬戶，利用基金積累制，消除“空賬”。但是據相關部門預計，需要一次支付轉軌成本費用9.1萬億元，相當于我國一年的財政收入總額，如何去填補轉軌成本，是目前要面對的現實問題。

（三）機關事業單位與企業養老保險制度轉移接續困難

機關事業單位與企業人員互相流動時，養老保險的轉移以及接續都非常有難度。機關事業單位職工養老保險轉到企業職工或城鄉居民基本養老保險時，假如轉入單位沒補充賬戶，那么職業年金賬戶就封存在原單位，當轉入者到了退休年齡，將怎樣去處理原單位的職業年金賬戶；如較大年齡職工由企業轉到機關事業單位，因其職業年金繳費年限短，到退休時養老金會有所降低。同時，公務員和全額事業編制人員的職業年金賬戶實行的是記賬式管理，轉移時要面對怎么做實賬戶的問題。

（四）待遇下降與福利剛性的沖突

一直以來，我國都實行養老保險雙軌制，機關事業單位退休金比企業退休金普遍偏高。在實行養老改革之后，機關事業單位養老保險由社會保障代替單位保障，個人每月按照工資的8%繳納基本養老保險費，相應的降低了機關事業單位職工的待遇，在退休之后其待遇也將受到影響。但是，福利存在卻為剛性的，原本機關事業單位職工的福利相對較高，改革之后卻降低了待遇，會使相關人員產生抵觸心理。再加上物價上漲、消費需求層次提高等實際問題，會降低職工工作的積極性和主動性，影響工作效率。

四、應對機關事業單位養老保險制度改革問題的策略

（一）明確界定參保范圍

首先，針對存在混崗、借編、超編、混編等情況的機關事業單位，用人單位要按照規定及時合理地進行清理和規范，限時明確界定職工身份，及時把不同類別職工納入對應的養老保險制度之中；其次，編制內職工中的港澳臺及外籍人員要按照《社會保險法》和《在中國境內就業的外國人參加社會保險暫行辦法》（人力資源和社會保障部令第16號）中第三條規定去辦理養老保險的參保手續；再次，編制之外的職工要加入企業職工養老保險，對于個別混編人員進行清理，確保養老保險制度改革事項落實到人；最后，針對自制度改革起始日至正式經辦日中間退休的職工，應該視同在職職工辦理參保手續，并補繳相應的養老保險費，重新核定養老保險的相關待遇事項。

（二）靈活調整繳費基數

部分機關事業單位人員的編制不同，工資總額也不同，因此難以確定繳費基數，為解決這一問題，改革之后的機關事業單位養老保險制度可以參照城鄉居民養老保險的模式，比如參考其繳費比例、個人賬戶規模、基本養老金的計發辦法等。在繳費基數上靈活調整，將上年度工資收入之中的基本工資、職務津貼、績效補貼、年終獎金納入繳納養老保險的基數，其他項目暫不納入統籌范圍之列。同時，為減弱改革進程中的阻力，應考慮在改革初始期將檔案工資視為基本養老保險的繳費基數，但要保證在規定的繳費基數范圍內，在改革完成之后再進一步規范機關事業單位基本養老保險的繳費基數。

（三）填補改革形成的成本和財政空賬

在解決財政空賬這一問題上，可以參考波蘭、瑞典、意大利等國家采用 “名義賬戶制度” 的做法，名義賬戶制度是將現收現付制度和儲蓄制度聯合起來，體現出混合型的特點，這種制度表現為“記賬式”，而不是實際意義上的存儲模式，充分利用這一制度特性來緩解我國機關事業單位養老保險制度改革中的壓力。

（四）完善機關事業單位養老保險相關的法律法規

社會的平穩進步和經濟的高速發展都離不開健全的法律制度的保障。我國養老保險制度在法律上還有很多空白之處，2011 年 7 月起實施的《中華人民共和國社會保險法》中沒有公務員和事業單位人員養老保險實施辦法的相關內容。在機關事業單位養老保險改革新政策出臺之后，相關的法律法規并沒有及時跟進，致使改革中部分事項由于缺乏法律保障而被擱置。為保證改革能順利的大面積推行，相關部門要健全相關法律法規，盡快把機關事業單位養老保險事項納入法律范疇，統一規范各機構的養老保險法律。

（五）推行職業年金制度

在改革之后，為保證不降低機關事業單位人員退休待遇，確保公開公平等，兼顧改革的效率，按照《機關事業單位職業年金辦法》，同時繳納基本養老保險和職業年金，單位繳納的職業年金為本單位工資總額的8%，個人繳費為工資的4%，由單位進行代扣。以2012年試行職業年金制度的深圳市機關單位為例，職工在繳納8%的基本養老保險和4%的職業年金的條件下，其退休之后的待遇與改革前大致持平。

（六）統一整合企業與機關事業單位養老保險

為實現社會公平，使企業單位與機關事業單位在養老保險各方面差距逐漸縮小，目前我國還要重點將兩者養老保險制度進行有效整合。比如構建并實施統一的養老保險繳費制度，規定統一的改革范圍，權衡各方利益并縮小彼此之間的差距。通過統一制度和計發方式，實現有效整合企業與機關事業單位的養老保險。與此同時，把退休年限和年齡兩者結合，實行個人養老計劃，近而降低替代率，實現企業單位與機關事業單位之間差距不斷縮小。另外，如果養老保險金支出比例持續過高，將會在很大程度上影響社會公平性，因此，還應該利用適當延長退休年齡和退休金給付期限等方法，控制國家財政支出，避免出現社會保障支出的比例嚴重失調的現象，不斷提升國民的生活質量并盡量減輕國家的負擔。隨著改革步伐的邁進，養老保險制度將會日益完善。

參考文獻：

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（作者單位：南通市通州區機關事業單位職工社會保險基金管理中心）