“一帶一路”對中國交通法律體系的挑戰和對策

鄭翔

交通國際合作應著眼于交通建設可持續發展，通過制度的協調和統一，最終為“一帶一路”倡議的有效實施提供重要的基礎性保障

面對復雜多變的國際地緣政治經濟格局，“一帶一路”交通建設需要法律規范的保障，中國相關交通立法在“一帶一路”建設中應發揮三個方面的作用：一是要成為“一帶一路”倡議實施的重要制度保障，發揮立法引領、推動、規范和保障作用；二是要成為交通管理組織和相關機構協調相關職能的制度規則，通過立法工作加強統籌協調，搭建交通國際合作平臺；三是要通過立法，反映中國和“一帶一路”沿線國家的實際交通需求，完善國際交通互聯互通規則。

“一帶一路”交通合作概況

1.“一帶一路”沿線國家和中國的交通狀況。“一帶一路”沿線國家鐵路、公路、航空和海運等交通運輸業基礎設施較為完善，西歐、南歐、中東、東南亞和東亞等沿海地區交通運輸業設施指數優于內陸地區，跨洲際貨物運輸以海運為主，人員交流以航空運輸為主。其中，西歐、南歐、東亞、南亞地區的鐵路、公路交通網已具規模，東亞—東南亞—南亞—西亞—中東—南歐一線的海運交通網非常發達，西歐、南歐、東亞、東南亞地區的民用航空基礎優于其他地區。

為實現“一帶一路”倡議，一方面，中國加快與沿線國家的交通對接，如發展突破國家界限的“歐亞鐵路網計劃”；另一方面，中國也加快推進公路、鐵路、民航、海運等多種運輸方式的互聯互通，加強航道運輸與東南亞、南亞等絲路沿岸國家的港口群建設。同時，利用交通基礎設施建設和運營“走出去”，帶動鐵路建設與相關設備，航空服務、設備及整機生產等產業增長。

2.中國在“一帶一路”交通互聯互通領域已取得的成績。第一，積極加入國際交通組織參與國際交通規則的制定。2016年7月5日，中國向聯合國交存了加入《國際公路運輸公約》的批準書，為建設通往歐洲的快速“新絲綢之路”邁出重要一步。中國積極參加國際海事組織、國際勞工組織等多邊框架下的會議談判，承擔國際交通運輸相關工作，如派員在國際海事組織、國際船級社協會等組織擔任重要職位，為國際組織貢獻了中國交通智慧，參與重大問題的權益平衡決策。參與設立新開發銀行（金磚國家開發銀行）與亞洲基礎設施投資銀行（亞投行），發揮絲路基金作用，吸引國際資金為“一帶一路”交通基礎設施提供融資渠道。

第二，推動交通基礎設施建設和國際交通的互聯互通。中國加快推進交通基礎設施互聯互通和大通道建設，積極開辟多式聯運跨境交通走廊，推動中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經濟合作走廊建設，持續推進與沿線國家共建重點港口、高速鐵路等基礎設施，開通了中歐等國際集裝箱運輸和郵政班列，形成了國際物流大通道。通過73個公路和水路口岸，中國與相關國家開通了356條國際道路客貨運輸線路；海上運輸服務已覆蓋“一帶一路”沿線所有國家；與43個沿線國家實現空中直航，每周約有4200個航班；簡化了國際鐵路聯運辦理手續，促進了中歐間國際鐵路貨物聯運，開展國際鐵路運郵合作，“中歐班列”已開行39條，到達10個國家15個城市。

此外，中巴經濟走廊“兩大”公路和瓜達爾港、斯里蘭卡科倫坡港及其港口城和漢班托塔港、印尼雅萬高鐵、肯尼亞蒙內鐵路、希臘比雷埃夫斯港、瀾滄江—湄公河國際航道整治工程以及中俄跨境橋梁等重大交通基礎設施項目相繼啟動或投入運營。

第三，與“一帶一路”沿線國家簽訂交通協議。目前，中國已同俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、卡塔爾、科威特等30多個沿線國家簽署了與“一帶一路”建設相關的合作協議。同時，中國已和東盟、新加坡、巴基斯坦等簽署了12個自貿協定，涉及20個國家和地區。

“一帶一路”交通領域國際合作的法律需求

交通國際合作機制的建立應分為兩個方面：一是交通運輸體制的建立，即交通運輸合作組織職能和崗位責權的調整及配置；二是交通運輸制度的建立，不僅包括交通法律法規，也包括各種規章制度。“一帶一路”戰略交通領域國際合作的實現，需要相關的制度保障。

1. 需要協調的交通規劃制度。目前，與“一帶一路”相關的交通基礎設施建設仍存在一定的不足，不僅沿線國家自身建設規劃不完善，而且也缺乏從全局、整體角度對交通運輸網絡布局與關鍵通道及設施建設的總體規劃。這是影響投資者積極參與“一帶一路”交通基礎設施建設、特別是參與一些重要通道及關鍵樞紐建設項目的重要因素。因此，加快完善沿線國家相關規劃，并從全球化及與全球交通運輸網絡銜接的高度加強“一帶一路”交通基礎設施網絡布局規劃，實現總體規劃與各國規劃的有機銜接，是促進沿線各國加大投資力度、吸引全球金融資源和投資者共同參與關鍵環節、通道設施建設的重要舉措。

2.需要建立交通合作管理平臺。當前，“一帶一路”尚未形成專門的區域交通合作平臺，而是采取靈活的方式，以雙邊的高層會晤、主場外交、多邊機制嵌入相關議題等形式，謀取沿線國家交通國際合作的共識。例如，已經建立的交通部長會議機制，其主要職責在于組織和協調各類形式的國際合作，包括制定統一的關稅、交通法規和技術標準，建立便利的運輸條件，推動經濟技術合作等，最終實現跨國、跨區域商貿物資流動的暢通。但是由于“一帶一路”交通發展需要建立區域內海陸空一體化無縫運輸物流網絡，因此，需要建立區域間交通合作管理平臺，協調交通基礎設施網絡的互聯互通，促進海陸空運輸便利化，實現多種運輸方式物流信息交換共享合作，在新增航線、跨境運輸、航空服務等方面加強合作。同時，提升交通安全環保水平，保障航行安全與海洋環境清潔。

3.交通基礎設施的標準和技術水平需要協調和兼容。“一帶一路”交通國際合作體系，必然是連接鐵路、公路、水運、民航等多種交通運輸方式的綜合交通運輸體系，是各種運輸方式按照各自技術經濟特征和比較優勢形成的交通運輸有機整體。綜合交通體系的有效有序運行需要統一交通技術標準，對各種運輸方式基礎設施建設、運輸組織、管理服務等制定統一的技術要求，科學合理地引導各種運輸協調銜接。從體系構成上來看，“一帶一路”交通運輸標準體系主要包括基礎標準、運輸服務標準、工程設施標準、安全應急標準、信息化標準、統計評價標準、運輸裝備和產品標準，以及其他相關領域標準，且這些標準的核心指標應當統一。

4.需要建立交通建設資金融資制度。“一帶一路”建設最初是由中國倡導，并且積極推動了金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行以及絲路基金的設立，已經成為“一帶一路”沿線各國基礎設施建設資金的主要供應者。但是為了實現“一帶一路”的“共商共建共享”，形成沿線國家廣泛和充分的參與，就需要完善“一帶一路”的交通建設資金融資制度，從而保障資金融通的安全。在采用TPP等方式進行交通項目建設時，要注重保護參與主體的利益，形成合理的資金融通、利益分配和風險分擔機制。

5.需要建立交通通道安全和維護制度。安全是交通管理的基礎目標。“一帶一路”交通通道跨越不同的國家和地區，而且運營線路超長，運輸量巨大，因此，交通安全管理會面臨很多新現象、新問題和新矛盾。例如，影響交通通道安全的因素非常復雜，不僅涉及到政治、經濟等因素，還涉及到宗教信仰、風俗習慣等因素。要適應“一帶一路”戰略中綜合交通運輸體系、智能交通發展的需要，需要建立國際合作的交通通道安全維護制度，以保障交通設施建設和運營的安全。

6. 需要規范國際聯運機制。當前，國際聯運機制并不完善。以鐵路為例，《國際鐵路貨物聯合運輸協定》與《關于鐵路貨物運輸的國際公約》各自使用一套體系，沒有統一運單，導致中歐貿易貨物運輸銜接困難；在公路方面，也存在公約差異的問題，如歐洲的《國際公路貨物運輸合同公約》在俄羅斯等國家不通用，中國與中亞的公路過境運輸存在大量的制度問題。同時，中國自身關于聯運的規則也不規范，出入境貨物通關程序、稅收征管、企業管理、貨物驗收等還存在很多制度上的缺陷。

中國促進“一帶一路”交通國際合作的立法趨勢

“一帶一路”作為中國提出的一種新型區域合作機制，需要充分考量“一帶一路”建設所涉階段的復雜性及國家的差異性。中國在促進“一帶一路”交通國際合作中的基本理念是以區域整體利益觀代替本國局部福利觀，更加突出中國向周邊國家提供區域公共產品的功能。

1. 梳理交通法律法規，及時進行立改廢。中國立法部門正在對交通相關法律、法規、規章和規范性文件進行全面系統清理。為適應“一帶一路”發展要求，對與國家交通戰略方針政策不一致、與法律法規不一致、與新經濟形勢不一致的交通法律規定，有關部門正在研究相關的交通理論基礎，并且逐步擬定立改廢的處理意見及理由。例如，《民用航空法》已經列入2017年立法計劃，修訂后的法律即將出臺。《鐵路法》也已經進入修訂論證階段，預計會在近幾年內完成修訂工作。

2.積極參加國際相關交通公約和達成交通合作雙邊協定。在經濟全球化的趨勢下，跨國法律規則也在不斷發展，各國不同的法律制度之間相互滲透、相互吸收、借鑒和移植。法律全球化促進了法律技術化趨勢的發展，在營運車輛與駕駛員管理、交通控制、交通違章處罰、交通事故調查程序與損害賠償等方面，大量的法律跨越了國界而越來越被看作是一種技術。中國正在積極參加國際相關交通公約，促進交通公約的規則統一，同時，也積極和沿線國家建立交通合作雙邊、多邊協定，促進交通國際合作機制的完善。

3.建立綜合交通運輸體系合作監管機制，完善交通便利化措施。中國正在努力促進不同運輸方式互聯互通，建立綜合交通運輸體系的合作監管機制，規范聯合監管措施，例如，統一載貨清單。同時，將交通便利化措施制度化，立法規范跨境運輸、口岸快速通關“綠色通道”。加強與沿線國家交通跨境監管程序協調，擴大在海關通關、關稅征管、交通責任承擔、交通執法與交通安全等方面的務實合作。

4.促進國內交通標準與國際標準接軌。中國正在結合交通運輸發展實際，接軌國際先進標準，完善具有中國特色的標準體系。積極參與國際標準化組織（International Organization for Standardization，ISO）ISO/TC269、國際電工委員會IEC/TC9、國際鐵路聯盟UIC等國際標準化組織戰略、政策和規則的制定修改。及時跟蹤國際交通標準發展動態，開展中外標準的研究和對比分析，參考借鑒國外先進標準，加快接軌步伐。結合海外工程承包、重大裝備設備出口和對外援建等，加強標準翻譯工作，深化國際合作與交流，擴大中國在國際交通標準領域的影響力，多層面、多方式宣傳和推廣中國標準，推動中國標準融入或提升為國際標準。

“一帶一路”倡議的提出與實施，為交通領域的國際合作提供了良好環境。中國和“一帶一路”沿線國家的交通國際合作符合市場需求和區域共同利益。而交通國際合作的效果會受到中國與沿線國家關系治理效果的影響。中國正在積極參與全球經濟治理，促進國際經濟秩序朝著平等、公正、合作共贏的方向發展。交通國際合作應著眼于交通建設可持續發展，在尊重不同國家差異性交通需求的現實前提下，尋找國際交通合作的利益共同點，通過制度的協調和統一，最終為“一帶一路”倡議的有效實施提供重要的基礎性保障。

（作者單位為北京交通大學法學院）