新形勢下社保養老基金支付風險淺析

王仕明

摘要：養老保險未來基金缺口增大，基金支付風險呈逐年上升趨勢。這些風險的形成有歷史原因，也有制度原因和社會原因；有宏觀因素，也有微觀因素。為防范風險，必須從逐步做實“個人賬戶”、加大基金擴面征繳、完善基金支付辦法和提高基金統籌層次等諸多方面入手，未雨綢繆，提前防控，提高養老保險基金抗風險的能力。

關鍵詞：養老保險基金；支付風險；防控措施

養老保險是社會保險的重要內容，在社會發展中起到“穩定器”和“安全網”的作用。從全國看，目前許多城市養老基金收不抵支現象日益突出，基金面臨不同程度的支付風險。鑒于養老保險在社會發展及穩定中的特殊性和重要性，為保證養老保險事業的可持續發展，研究養老基金的支付風險及防范都具有十分重要的現實意義。

一、養老保險基金支付運行現狀

中國社會保障學會發布的《中國社會保障發展報告2016》指出，全國31個省（區、市）基金支出占收入的比重均超過60%，超4/5的省份基金支出占基金收入的比重在80%以上。報告認為，未來基金缺口增大，基金支付存在或有風險。人社部部長尹蔚民2017年3月1日在國新辦召開的新聞發布會上表示，隨著養老基金“入不敷出”地區數量的不斷增加，對養老保險基金可持續運行確實需要引起大家的高度關注。另外，隨著人口老齡化的到來，養老保險的撫養比持續走低，20多年前中國的養老保險制度建立的時候，當時人口撫養比是5：1，現在已經持續下降到2.8：1，并有進一步下降趨勢，養老保險的支付壓力日益顯現。

本人從事社保基金財務及管理工作多年，在工作中能充分感受到養老基金收支、贍養率和人口撫養比等相關數據的變化。我所在縣1996年“統賬結合”的養老保險制度剛剛建立的時候，養老保險贍養率為22.7%，人口撫養比約為4：1；到2006年年底，養老保險贍養率已上升到80%，撫養比則下降到1.2：1。

二、社保養老基金支付風險產生的原因

（一）歷史原因

我國現行養老保險制度實行的是“統籌基金+個人賬戶”的“統賬結合”模式，這種模式是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險模式，它是我國養老保險由“企業保險”向“社會保險”的根本轉變，制度的根本轉變，不可避免帶來相應的轉制成本，此轉制成本將由養老保險基金長期承擔。

1. 改革前已退休職工的轉制成本

我國在1996年推進養老保險制度改革時引入個人賬戶機制，采取“老人老辦法，中人過渡，新人新辦法”的逐步過渡政策。在此之前已退休的企業職工，即所謂“老人”，他們在原現收現付的養老制度下并未繳納任何養老保險費用，但改革后卻自然獲得了繼續領取養老待遇的權利，新制度下已退休職工的自然進入形成現行基金支付的轉制成本。

2. 改革后新參保職工的轉制成本

從1996年元月起，新參保職工開始繳費參保，形成個人的“實際繳費年限”，他們在1996年前未繳費的連續工齡，作為“視同繳費年限”在計發養老待遇時予以承認，對“視同繳費年限”的承認，同樣形成制度改革的轉制成本。

3. 政府應承擔轉制成本的法定義務未落實

制度改革形成的轉制成本，法理上應有各級政府承擔，《社會保險法》也規定了對視同繳費年限期間的轉制成本由政府承擔的義務，但現實中這部分政府責任都是由基金在完全“墊支”。

（二）制度原因

1. 個人賬戶“空賬運行”，基金積累“寅吃卯糧”

新型的“統賬結合”養老保險制度建立后，對改革前已退休“老人”的養老待遇，只能由養老基金在財務上采取向“中人”和“新人”個人賬戶借錢的辦法來“墊支”，造成“中人”和“新人”個人賬戶長期“空賬運行”。個人賬戶的“空賬運行”，絕不能僅僅看成是“個人賬戶”面臨的風險，它極有可能會成為我國目前及以后養老保險基金面臨的最大風險。據易讀財經查閱數據顯示，2007年年末個人賬戶空賬規模突破萬億規模，達到1.1萬億元，此后空賬規模以年均18.55%的速度增長，到2016年年末已達3.6萬億元規模。這必須要引起高度重視。一方面，基金要繼續承擔“老人”養老，“中人”也正在逐步退休領取待遇；另一方面，按我國平均退休年齡53歲計算，1996年新制度建立時進入的“新人”，在2030年左右也將陸續到齡退休，而個人賬戶的長期“空賬”，將使基金背負的隱形債務如滾雪球般越滾越大，這一問題不能得到解決，基金支付風險將無法避免。

2. 退休年齡尤其是女性退休年齡偏低，養老待遇提前支付

我國目前的法定退休年齡是，工人男年滿60周歲，女年滿50周歲，女干部年滿55周歲，特殊行業的男女還可提前5年。我國平均退休年齡53歲，低于世界平均水平，其中男性低0.5歲，女性低8.6歲，男女退休年齡差距（十歲）更是世界之最。

3. 退休待遇的剛性調整

基本養老保險是養老責任的代際轉移，養老待遇的不斷調整，就是為了讓退休人員與在職職工一樣參與社會財富的分配，分享發展成果。《社會保險法》規定：國家建立基本養老金正常調整機制。根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養老保險待遇水平。從規定可以看出，養老待遇調整只考慮兩個因素，即職工平均工資增長和物價上漲情況，并不考慮基金承受能力。從《社會保險法》出臺的過程，我們可以更加清楚的看出這一立法意向，社保法草案中，原規定待遇調整需考慮的因素有三個，即職工平均工資增長、物價上漲和基金承受能力，但經征求社會意見，最終刪除了“基金承受能力”這一因素。這是從法律層面上規定了養老待遇的調整剛性——無論基金承受能力與否，只要職工平均工資增長和物價水平上漲，都要適時提高養老待遇水平。

4. 現行待遇計發及調整模式的不合理

現行的養老待遇計發模式是，基本養老金=社會統籌養老金+個人賬戶養老金。社會統籌養老金=（退休上年度省在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%，本人指數化月平均繳費工資=上年度省在崗職工月平均工資×本人平均繳費指數。個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額÷計發月數。此計發模式帶來的影響，除了各年度公布的省在崗職工平均工資上漲幅度的忽高忽低，導致不同年度退休計發的待遇忽高忽低外；最大的影響，是“個人賬戶養老金”在基本養老金結構中權重過小，“個人賬戶”收益率偏低，個人繳費機會成本大。特別是沒有“視同繳費年限”的個體參保人員，其個人繳費積累對待遇影響非常有限，導致個體參保人員一是不愿“多繳”，即不愿選擇高繳費基數繳費；二是不愿“長繳”，即在達到退休所規定的最低繳費年限后（現行為15年）選擇中斷繳費。現行養老待遇調整模式由基礎定額、繳費年限掛鉤和年齡傾斜三部分組成，而基礎定額部分所占比重大，繳費年限掛鉤部分所占比重小，此調整模式也影響保費“長繳”極積性。受待遇計發和調整模式的雙重影響，退休后因待遇調整養老金的增長率大于因繳費年限延長養老金的增長率。以2016年為例，相同條件下，多繳費一年可提高養老金約70元，而早退休一年因待遇調整可提高養老金約150元，此調整模式不但未繳發“多繳”、“長繳”，反而變相鼓勵了提前退休和“少繳”、“短繳”。