論市區府際間職能關系的法治化
——X市Y區權力清單建設引發的思考*

劉 麗，張 碩

(1. 湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

論市區府際間職能關系的法治化
——X市Y區權力清單建設引發的思考*

劉 麗1，張 碩2

(1. 湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

在我國行政組織法精細化程度嚴重不足和行政體制改革亟待深化的大背景下，“三清單”建設其實被賦予了我國行政組織體系優化的制度功能。通過X市Y區權力清單建設的法治實踐個案，可以發現我國市區間政府職能關系調整法治化程度偏低，導致市轄區政府職能弱化、機構重置、權責分離，不利于城市基層社會治理。調整市區府際職能關系要回歸制度手段。具體而言，首先要區分政區體制，實現多元職能關系模式；其次要優化行政架構，推進市區“職責異構”；最后應借助權力清單建設，引入市級人大，通過地方立法，規范職權配置。

市轄區;權力清單;職能關系;法治化

中共十八屆三中、四中全會從“形成科學有效的權力制約機制”和“依法全面履行政府職能”角度明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”，“堅決消除權力設租尋租空間”，并要求“各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項”。2015年3月，中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)進一步指出，“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作?！?/p>

在改革內生動力不足的背景下，權力清單制度是政府及其部門或其他承擔行政職能的主體以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力自我革命和“組織體系再造”。建立權力清單制度，不是對行政權力的簡單梳理和公布，而是通過對權力邊界的準確界定，解決好政府、市場、社會之間，政府層級之間，部門之間如何分權的問題*〔2〕任進.推行政府及部門權力清單制度[J].行政管理改革，2014,(12).。其中，“清權”是基礎和前提，也是關鍵和重點，“確權”是核心，“配權”是難點，“曬權”是手段，“制權”是目的。如果經過清理后，權責的縱向和橫向配置仍然犬牙交錯、模糊不清，也就無法“確權”和“配權”，“曬權”也會變得毫無意義，也就無法達到讓權力清單成為地方各級政府部門“業務手冊或辦事指南、行政準則”〔2〕的制度創制目的?？梢姡霸谶@一輪改革中，權力清單內涵和功能被大大拓展，還承載著權力清理、政府“痩身”這樣的縱深改革任務?！?黃海華.權力清單制度的法治價值及其實施[J].中國法律評論，2015,(2).

但是，在此次地方政府工作部門推進和建立權力清單制度的過程中，卻至少暴露出了以下問題：其一，省市縣政府間各自為政、缺少應有的工作協同，統籌協調的剛性平臺缺位；其二，層級間和地區間相互借鑒甚或“抄襲”現象嚴重，導致清單“同質化”，創新性不足；其三，繞過“清權”，直接進入“確權”程序，“清者自清、濁者自濁”，清單制作呈現形式化——不是在給自己制作清單，而是為了應付上級檢查和考評，“減權”和“配權”的改革目標大打折扣；其四，“爭權奪利”——保留利益型權力，推卸責任型權力——現象突出，同樣面臨自我革命內生動力不足問題；最后，權力清單建設和新一輪地方政府機構改革各行其道、二元平行，導致為了清單而清單，制度建設缺乏實效性。要么是在權力清理中發現問題，根據存在的問題進行機構改革，然后再按照改革后的機構設置，完善并公布清單；要么是先進行機構改革，在改革的基礎上再進行清單制作。而實踐中，機構改革由地方黨委政府統一領導下實施，清單建設的責任卻在地方各級機構編制部門和政府法制部門，再加之二者開始的時間不一致，造成機構改革實和清單建設虛的現實困境。

在我國行政組織法精細化程度嚴重不足和行政體制改革亟待深化的大背景下，“三清單”建設其實被賦予了我國行政組織體系優化的制度功能。清單制作不是目的，摸清權力家底、理順法權關系，填補職責真空，從而為行政權力體系規范化、法治化建設做好前期準備工作，才是根本所在。然而，部分地方在權力清單公布后，權力交叉、職責不清、有責無權、有權無責的存量問題仍然普遍存在。本文以X市區兩級政府工作部門權力清單建設的法治實踐為例，透過設區的市及其市轄區之間的權力清理和調整現狀描述，試圖在發現問題的基礎上尋求行政層級間縱向權力配置的規律，以便為行政組織法治建設提供微觀案例。

一、權力清單建設中暴露出的市區政府間職能關系亂象

改革開放以來，我國建制縣的數量從1949年的2068個銳減至2014年底的1425個。與此同時，城市的市轄區數量一直有增無減，從1985年的621個增加到2014年底的897個*高祥榮.“撤縣(市)設區”與政府職能關系的協調[J].甘肅政法管理干部學院學報，2015,(3).，“其變化幅度之大甚至超過了自縣制建立至20世紀初數千年內的變化”*孫關龍.分分合合三千年——論中國行政區劃及其改革的總體構想[M].廣州：廣東教育出版社，1995.168.。這一巨大的區域設置變遷，理應導致政府職能轉變和府際關系的調整，然而，由于我國行政組織體系法治化程度比較低，區劃調整還主要依賴行政指令。這樣，在地方財政剛性需求、城區發展空間拓展和政府政績刺激的推動之下，政府行為的隨意性會導致城市市轄區的非理性擴容和政府職能關系的模糊不清?？茖芋w制下，設區市政府在市區職權劃分過程中幾近處于不受限制的完全主導地位，府際職能調整和職權劃分呈現極大的隨意性、長官意志性和財權上收事權下沉特征，這為設區市與市轄區職權配置和城市基層社會治理帶嚴重后果。

(一) 市轄區政府成為市政府的“派出機構”，呈現“半政府”狀態

市轄區是有別于縣政的政區體制，后者是“地域型政區”，前者是“城市型政區”，“撤縣設區”后新設立的市轄區亦是“地域型政區”和“城市型政區”的混合型政區體制*周振鶴.體國經野之道：中國行政區劃沿革[M].上海：上海書店出版社，2009.162.。政區體制和區域功能上的差異，必然促使市轄區與上級政府之間的職能關系的調整和自身的職能方式的優化。因為“城市是第二、三產業為主導的高度流動性和開放性的集聚體，而縣鄉大部分則是以農業為主導產業的人口分散的廣域居住區。城市型政區和地域型政區的本質區別決定了市與縣政府職能關系的差別”*高祥榮.“撤縣(市)設區”與政府職能關系的協調[J].甘肅政法管理干部學院學報,2015,(3).?？梢姡休爡^的職能配置的科學標準應當根據管理事務的特性和治理區域的屬性進行調整。否則，在空間和事項疊加競合情況下，設區的市政府際職權交叉、精力內耗就不可避免。

但市轄區畢竟是一級行政建制，按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，理應享有一級行政區區域內事務的管理權限。在清單清理過程中發現，市轄區與同行政級別的縣(市)相比，其職權體系極不完善，“碎片化”和權宜式職權配置格局，導致市轄區起不到一級政權應有的作用，成為一個不完善的管理層級*濟寧市編辦.地級市及市轄區職責劃分研究[J].機構與行政，2014,(7).。事實上市轄區處于市政府“派出機構”的地位，處于“半政權狀態”。就權力數量而言，市轄區政府所享有的行政權力遠少于同地縣(市)政府的權力；就權力范圍而言，市轄區政府在諸多領域內的權力事項被上級政府以設立分局的形式垂直管理或直接上收，市轄區對本行政區域內事務的管控能力被嚴重削弱。

以H省X市為例，全市轄B縣、C市、D市、E區、Y區五個縣(市)區。從已經清理并公布的政府權力清單中看，Y區、E區兩個市轄區政府的權力事項遠遠少于其他三個縣(市)*X市E區政府網站上用附件的形式公示了各職能部門實際權力的分類匯總，經初步統計，約為1000項。。

X市各縣(市)區權力數量對比圖

如上圖所示，作為市轄區的Y區人民政府公布的第一批行政權力事項為680項，清理出的全部權力事項也僅為1000項左右*筆者全程參與了Y區的行政權力清理工作，該區實際清理出行政權力事項1048項，由于部分職能部門涉及機構調整，相應的權力清單需待調整后進行公示。第一批公示的16個職能部門共計享有680項行政權力。數據來源：Y區人民政府門戶網站http://wsbs.hunan.gov.cn/webappsd/sdgl/sdgl/administrativepower/powerlist.jsp?areaCode=430304999000.。而同行政級別的D市人民政府公布的第一批行政權力事項為4468項，C市人民政府公布行政權力事項4193項，B縣人民政府公布行政權力事項4381項*B縣人民政府權力清單已經統計完畢并接受查詢，但尚未在政府網站上進行公示，該縣相關統計數字系與B縣政府辦公室工作人員電話溝通后確認。其他兩縣(市)數據來源分別為：D市人民政府門戶網站http://qdml.shaoshan.gov.cn/Category_2854/index.aspx.C市人民政府網http://www.xxs.gov.cn/govout/ztzl/20150627/2015-06-30/9230.html.。從行政權力數量上看，X市市轄區僅為同地區縣(市)的四分之一左右。市轄區政府各職能部門與直屬事業單位的行政權力事項也被不同程度的削減，如Y區經濟科技信息化局保留權力事項3項，同級別的D市科技和經濟信息化局保留權力事項79項；Y區城鄉建設局保留權力事項1項，D市住房和城鄉建設局保留權力事項358項。

在權力事項范圍上，Y區內公安、工商、稅務、國土、規劃、藥監、質監等監管領域，均由設區的市政府以設置分局的形式進行垂直管理，不在區政府管理序列之內。部分重要執法領域的執法權被上收至市級集中行使，以娛樂場所監督執法為例，《娛樂場所管理條例》(國務院令458號)第47條、第48條、第49條、第50條、第52條第3款、第53條第2款等條款將“歌舞娛樂場所接納未成年人的處罰”等十二項行政處罰、行政強制的實施主體明確為“縣級人民政府文化主管部門”。但在實踐中，Y區文化體育廣播電視新聞出版局(以下簡稱文廣新局)所有執法類權力事項全部被市級部門上收統一行使。此類情況在農業執法、林業執法、商務執法、科技執法等領域內廣泛存在，大量法律法規規定的實施主體為“縣級”、“縣級以上”、“各級”政府部門的權力事項被上收至X市一級政府部門行使，區級相應的執法隊伍也被解散。現Y區政府管理序列內，僅環境保護局、城市管理和行政執法局、安全生產監督管理局、計生局四個部門保留執法大隊的機構設置。在部分基層執法領域，市轄區的影響力已經完全消失，區級政府部門脫離了執法一線，無法有效收集區本級的基本社會信息，管控能力被削弱。隨著區級執法權被上收，區級政府權威也呈下降態勢。

(二) 府際機構同質化嚴重，機構重置濫設現象普遍

市區權責分配與市區兩級政府的機構設置互為表里。權責的任意分配與隨意切割導致機構濫設，府際間政府工作部門設置的同構化和同質化現象嚴重，這又進一步加劇了權責在上下級政府部門間的任意流轉，致使我國行政體系中的“條塊矛盾”長期存在*朱光磊,張志紅.“職責同構”批判[J].北京大學學報(哲學社會科學版)，2005,(1).。在同一行政區域內，同時存在市、區兩級職能類似、職權迥異的行政主體，混合管理、重復執法的現象勢必會凸顯。職權上收市政府，機構設置依然在市轄區內存在，“空殼化”的機構，或者無所事事或者無事生非，造成極大的行政資源浪費。

在X市，Y區與E區的機構設置都能找到模仿市級建制的痕跡。大量執法權被上收市政府后，一方面部分執法部門變成了事實上的協調管理部門，在執法活動中均以市一級執法機關為主，區級對口部門僅負責宣傳、教育、勸導或向市級機關轉報等輔助性工作，一旦引發行政爭議，責任主體不明，在相互推諉過程中相對人無所適從。同時，部分區級單位由傳統的執法部門變為協調部門，執法人員被強制性地轉業安置，較為典型的是X市Y區文廣新局的執法權被X市上收后，該局文化執法隊被解散，原執法人員被安置到該區文化館工作*2011年，X市出臺《中共X市委辦公室、X市人民政府辦公室關于加快推進文化體制改革工作若干意見》，決定設立X市文化市場綜合執法局，為事業單位，歸X市文廣新局管理，由市文廣新局委托執法。2013年2月，Y區人民政府文件《關于撤銷Y區文化市場稽查大隊，區文化館編制調整的通知》取消了Y區文化市場稽查大隊的編制配置，原執法隊員轉入區文化館工作。。既未達到冗員消減的行政目的，還嚴重挫傷了公務員的行政積極性。另一方面，由于行政機構重置，市轄區部門中存在部分“一人部門”、“一事部門”現象，如在公布的權力清單中Y區城鄉建設局僅保留“臨時占用、挖掘城市道路中背街小巷的項目的審批”一項行政許可權，外事僑務辦公室保留“華僑華人祖墳挖掘與遷移的許可”、“華僑歸僑及僑眷身份認定”兩項權力事項。在人員編制配置上，外事僑務辦公室設1個工作編制，民族宗教事務局設2個工作編制，農機管理局(含農機安全監理所)設4個工作編制，物價局設4個工作編制。還有部分政府內設機構配備部分人員編制，此類機構僅為內部協調機構，并不對外行使事權。如農民素質辦公室設1個工作編制，農村工作辦公室設5個工作編制，城市管理委員會辦公室設8個工作編制。如是，在市轄區完全可以不設置此類機構，區政府工作部門的少量事權可統歸市政府工作部門。

工作部門設置上盲目追求“上下對口”，不但使各級政府失去了治理重心，也在客觀上造成了機構臃腫，嚴重影響行政效率。機構改革應當以機構職能“不交叉、不重復、不沖突”為首要原則，以降低行政成本，節約行政資源，提升行政效率。

(三)權責分離，財權與事權主體二元

由于法律并未對市區兩級政府的權責進行明確劃分，市政府往往用“收、放、撤、并”等行政手段對市區權責邊界進行人為的劃分和調整，很少會顧及權責一致的行政原則，在利益的驅動下盡量考慮本級政府的權力大小和實際需要。而市轄區政府對上級政府的博弈力和制衡力不足，在權力配置方面的處處被動，缺乏必要的上行制約能力。這樣，“處于中間層次的地級政權接受了上級政府下移的職權，截留了本該下放給下級政府的職權，因而出現了分權中的集權現象”*史衛東等.中國“統縣政區”和“縣轄政區”的歷史發展和當代改革[M].南京：東南大學出版社,2010.164.。

市區兩級政府之間權責不對等主要表現在：一方面，權力在市，責任在區。權力上收后，依然按屬地管轄原則追責；權力下放時，保留核心審批權力，將其他法律責任下放至市轄區?！靶纬闪耸屑壵c區級政府‘搶收費，推服務’的權責脫節現象?！?顏昌武.我國市轄區政府間競爭：制度環境與策略選擇[J].社會主義研究，2008,(5).另一方面，事權與財權不匹配。隨著財政分灶制度的推進，市區兩級逐漸形成了一定利益競爭關系，開始出現兩級政府爭利諉責的現象*張閆龍.財政分權與省以下政府間關系的演變——對20世紀80年代A省財政體制改革中政府間關系變遷的個案研究[J].社會學研究，2006,(3).。但競爭中勝出的往往是有著更強權力優勢的市級政府，市政府將能夠增加本級政府可用財力的行政權力上收，將需要大量資金保障的教育、文化、環衛等公共服務提供事項下放。就稅源管理而言，規模大、效益好的企業被劃分至市級統管，產能低、效益差的小微企業由區級管理；再比如，城市土地出讓收入劃入市級財政，而具體的征收補償任務卻由區級政府承擔。

在市轄區的行政實踐中，部分權力雖被上收，但具體事務仍繼續由區級負責，不但使市轄區具體負責的部分工作處于非法狀態，還造成了市區責任的重疊以及市轄區權責不對等。通常情況下，區級職能部門負責檢查，市級職能部門負責處罰，造成了對行政相對人的多頭管理、重復管理。設區市一級政府上收的權力事項中，部分監管事項被分割，即只上收了行政處罰事項，未上收行政許可事項，造成了管理與執法的脫節。一旦發生問題，容易造成市區兩級間的責任推諉，不利于責任追究。以互聯網上網服務營業場所、經營單位、經營活動的治理為例，根據《互聯網上網服務營業場所管理條例》(國務院令第363號)第四條，Y區文廣新局是該區內網吧等互聯網上網服務營業場所的法定監管主體。2013年，X市政府決定將Y區文廣新局的全部執法權上收至市文廣新局下屬文化市場綜合執法局行使。在日常工作中，Y區文廣新局繼續負責網吧等上網服務營業場所的許可、檢查以及受理相關舉報，一旦發現并核實違法行為后，請市文化市場綜合執法局派執法人員前來處罰。這樣，權責空白與責任疊加、審批權與執法權分離、財權流轉滯后于事權下放、罰沒權與執行權的二元配置管理問題普遍存在，直接導致了城市社會治理效率低下。

在“三清單”建設中發現，X市Y區的農業、林業、商務、文化娛樂等職能部門的執法權全部上收至市級，但審批權和其他具體工作職責依然由區本級行使。公安、工商、國土、規劃、藥監、質監等部門由市級設立分局垂直管理，部分執法權也被設區市級統一上收，但這些領域一旦出現責任事故或引發行政爭議，又會按屬地管理原則追究區政府部門的行政責任。這為區級日常的行政工作帶來極大不便，使市轄區行政機關落入“不管不行，想管不成”的尷尬境地。部分監管事項的地區性、事務性極強，市級治理難到位，區級又沒有執法權，客觀上不利于行政矛盾的化解。當違法行為發生時，區級政府職能部門接到舉報后派員趕到現場核實確認，確認無誤后上報至市級執法部門，再由市級執法部門派出執法人員執法，客觀上導致執法不及時、延誤了最佳執法時機。

同時，Y區承接市級下放權力事項時，工作負荷增加，但配套的“人、財、物”沒有相應跟進，造成了公共服務質量下降，部門重要程度降低，工作人員參與社會治理的積極性也隨之降低。由于缺乏有效的激勵機制，部分區直部門均將工作重心放于如何避免出現責任事故上，政府職能部門中“但求無過”的心態普遍存在，難以與市級形成公共治理上的“合意化”(指政府與社會在協同共治上的合意)，更遑論政府“權力外放”情形下的外部職能關系的合意化了*張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2007.106.。

二、制約市區府際間職權合理配置的因素

設區市一級政府是市區職權職責劃分的規則制定者，同時又是市區府際職能關系的一方主體，權責劃分不可避免地帶有傾向性、隨意性和不公平性。嚴格的意義上來講，政府職能結構重心既定的情況下，市區間職能關系的調整深受地域面積、人口規模結構、文化傳統、經濟總量和產業類型比重等社會經濟因素的影響，但是現實中，成本與收益、人員與編制、技術與設備都能夠在客觀上成為影響市區間權責劃分的重要因素。

(一) 市政府主導與權益導向

行政權力運行需要的成本和權力所帶來的收益直接關乎本級政府的可支配財力，是實踐中市區職責劃分的重要考慮因素。從市轄區建制的發展歷史上看，市轄區建立的初衷是為了協助市政府分擔城市治理。在上世紀90年代中期以前，市轄區僅享有少量事權，與設區市一級政府是利益共同體關系。1995年之后，隨著“財政分灶”改革的推進，市轄區成為了擁有獨立利益訴求的管理層級，這在一定程度上加劇了縱向政府間的權力競爭。發生在鄭州市的“饅頭風波”*鄭州“饅頭風波”是指2001鄭州市“饅頭辦”在金水區白廟市場內查獲一家沒有在“饅頭辦”辦證的所謂“黑饅頭”廠，正要對其進行處罰時，區“饅頭辦”也及時趕到，堅持要由區“饅頭辦”罰款。兩級“饅頭辦”工作人員為爭奪罰款權，當街對罵，引來圍觀群眾恥笑的公共事件。就是市區兩級部門之間利益沖突的典型事例。

市級政府主導并決定著市區兩級政府間的職能劃分，構成了現實中縱向競爭的基礎性制度安排。市轄區在行政許可權、規劃權、土地出讓權方面，均無最終決定權，其表面是受到城市發展整體性和一體化的內在制約，但同時也是市區間權益分配機制失衡的重要表現。市轄區內工商、房產、國土等重點權力領域均不納入區級建制，即便是在公安、稅務等方面有分局設置，也主要是以市局外派機構的面目出現的，這在很大程度上壓縮了市轄區的治理能力。設區的市政府將一些“高收益”的收費、罰沒性權力事項集中上收，而將需要大量財政資金支撐的“高成本”性事權下放，如市政公共設施的建設與維護。故此，“經濟中心論”向社會治理領域的觀念滲透，導致了權益導向型的府際間職能配置，嚴重偏離了政權設置的初衷，影響著地方政權擴容的合法性和正當性基礎?！吧霞壍膹娨庵緦蚝拖录壍膹娮灾鲗蚪Y合，導致權力分成的不合理和權力可控程度的降低，垂直權力的配置陷入困境”*孫學玉.垂直權力分合.省直管縣體制研究[M].北京：人民出版社，2013.9.。

(二) 部門同構與編制緊縮

事權下放與承接需要相應的機構和人員，“簡政放權”過程市轄區級政府往往處于兩難境地：無相應編制承接下放事權，人員編制過多又會導致機構臃腫；機構設置過于固定與僵化，無法適應社會治理的新需求；機構調整隨意性太強，又形成了現實中的機構濫設，導致縱向上政府間事權任意流轉和橫向上部門執法沖突*王清.行政執法中的部門博弈:一項類型學分析[J].政治學研究，2015,(2).。在我國的行政實踐中，人員編制的設置缺乏必要的法律性、穩定性與規范性，編制管理主要是通過“三定方案”(定機構、定職權、定人員)的方式進行。但“三定方案”一直被作為實現本級政府內部管理的手段，缺少明確的程序規范、法律效力和保障機制。上級部門依然能夠以本部門工作重要為由，要求下級設置對應的機構。其他行政力量干預機構編制工作的情況也大量存在。機構、編制管理的不規范導致：其一，設置大量、臨時性的“協調小組”、“公辦室”“指揮部”，“小組政治”成為提升執法權威和彌補執法力量不足的重要手段，導致正常的行政執法向運動式執法轉變。而一旦對外引發行政爭議，就會導致責任主體錯亂，相對人權益救濟無所適從。實踐中在市區兩級設置的“西瓜辦”、“生豬辦”、“饅頭辦”就是明證。其二，編制不足，“臨時工”不足。為了解決編制不足造成的執法人員不足的問題，政府工作部門又不得不通過勞動合同、人事聘任等方式大量招收編外人員，充實執法隊伍。這一方面造成機關內人員的三六九等，另一方面執法資質嚴重制約著執法能力和執法水平的提升，也為糾紛發生后推脫責任設下了伏筆——“他們是臨時工”，廣受社會詬病*如在“延安城管暴力執法時間”、“湖南臨武瓜農事件”等政府部門突發輿情中，最終公布的責任人多系“臨時工”，最終事件的處理結果也多以將“臨時工”責任人開除了事。此類事件多發引來網友陣陣戲謔，也引起社會各界的關注與深思。。其三，上下級政府部門間聯合執法現象突出?！翱諝げ块T”造成的執法困境，有時也以聯合執法的方式得以化解。不過，聯合執法把本應是上下級監督關系的行政架構扁平化，嚴重消弱層級監督的同時，也給社會造成了“官方一家”的不良印象。編制緊縮導源與機構疊加，而部門同構又是府際間職能關系不科學的必然結果。故此，改革重點在于行政層級的減少、政府職能配置的科學化。

以X市Y區為例，該區的機構設置與人員編制在整體上呈現出“機構多，在編人員少”的特征。除了垂直管理部門，該區政府職能部門及直屬事業單位總計29個，與X市政府機構設置基本對應。人員編制在10人以下為19個。法定執法部門人員編制普遍不足，無法承擔相應的執法工作。下表僅選列該區部分工作部門及其在編人員數量予以說明*數據由Y區人民政府編制辦公室提供。。

部門名稱計劃生育局安監局民政局衛生局環保局民族宗教事務局在編人數9591082部門名稱商務旅游局環保局農機局物價局農林局文體廣電新聞出版局在編人數684498

在該區的執法實踐中，由于缺少相應的人員編制，大量法律規定為“縣級以上”、“縣級”或“各級”政府工作部門的權力都由X市政府職能部門行使，但由于區級又設有相應的工作機構，所以不得不承擔相應的法律責任。這樣的機構設置與人員配備為設區市一級政府任意劃分市區權責提供了便利。

(三) 執法能力與技術要素

隨著行政專業、技術化的不斷提升，行政執法對科學技術的依賴性也不斷增強，在交通管理、環境保護、城鄉規劃和食品安全等領域表現的尤為突出，行政機關的技術水平與設備存量直接關乎其執法能力。市轄區政府部門相較于市級部門甚至同地區的縣(市)部門，執法技術與設備相對比較薄弱。在我國當下技術鑒定中介化和市場化不足的背景下，大多行政權力的行使又須以一定的技術分析、認定或鑒定為前提，而市轄區政府部門由于不具有相應的技術條件或設備力量，無法進行相關認定，因此失去了相應的執法能力。在權責劃分中，技術層面的原因也會被列入考慮因素。例如《農業轉基因生物安全管理條例》(國務院令第304號)第4、48、52、53條賦予縣級以上人民政府農業主管部門關于轉基因生物安全管理方面的執法權，但在實踐中，市轄區一級農業主管部門在技術裝備上無法做到有效識別轉基因作物，無法有效地開展涉轉基因生物方面的執法工作。Y區在權力清單制度建設過程中，主動要求由X市農業主管部門統一行使此類權利。此外，還有諸如信息化主管部門關于信息安全方面的執法權，環境保護主管部門關于違法生產、銷售、使用放射性同位素和射線裝置的處罰權，科技部門對提供虛假技術信息、檢測結果、評估報告的處罰權，林業部門對植物及植物產品檢疫證核發權等部分事權，都因區級相關部門不具有相應技術條件而由市級統一上收。但相關的法律法規未對此類事權上收的情況劃定“門檻”，導致相應的權責劃分處于事實上的非法狀態。

三、市區府際間職權配置法治化的路徑選擇

長期以來，由于大多數設區的市的地方立法權缺失，設區的市的市政府在市區職權配置過程中，長期依賴行政手段、經濟手段，忽視法律的規范作用，造成了現實中市區權責邊界劃分隨意性強和權責邊界不清晰。厘清市、區之間的職能關系，科學界定市轄區政府及其工作部門職權邊界，是深化行政體制改革、提升城市治理能力、改善城市治理方式的重要課題*中國行政管理學會深化行政改革課題組.學術界關于深化行政管理體制改革的建議觀點綜述[J].北京行政學院學報，2002,(6).。

筆者以為，其一，通過“權力外放”，實現政府與社會的職能分擔與權力分享，從管理走向治理，從單方意志走向合意，并形成有限政府格局，這是設區的市政府際間職權配置制度化的前提。其二，科學界定不同的政區體制，實現多元職能關系模式——“地域型政區”有別于“城市型政區”，一般設區的市不同于較大的市，這是市區府際間職權配置的基礎。其三，兼顧市政府統籌治理和市轄區自主發展，避免機構的縱向復制，推進“職責異構”，是府際間職能關系規范化建設的核心。其四，以權力清單建設為基礎，確立設區的市的人大及其常委在地方立法中的主導地位，讓地方性法規或地方政府規章成為職權配置的規范載體，這是職能調整和職權劃分法治化的關鍵所在。

(一)區分政區體制，實現市區府際間職能關系的類型化

實現市區府際間職能關系類型化就要先明確市轄區的體制定位，即市轄區在基層城市治理中應該起主要作用還是輔助作用。在基層城市治理過程中，涉及的問題極其復雜，且存在較大地區差異。對于市轄區的角色定位，不應當也不可能通過立法手段實現“上下統一，左右對齊”。各地設區的市及其市轄區設置時間先后有別，不宜制定統一標準。規模較大的城市比如直轄市、國務院批準的“較大的市”和經濟特區所在地的市，無法通過市級政府實現對城市的全面有效治理，必須通過分權到區來推進治理的科學化、民主化和程序化；而大多設區的市城市規模適中，有的僅設有1～2個市轄區，市級執法力量可以基本滿足城市有序發展的需求，區級政府承擔輔助性事務并無不可；即便同樣是市轄區情況也有顯著差異，有的是老城區屬于“城市型政區”，有的是“撤縣設區”后新的市轄區，即仍然是“地域型政區”，“假城市化”現象比較突出，農業管理在整個市轄區政府工作中占有很大的比重，也就不能按照城市原理，劃分其與市政府的職權，

明確市轄區角色定位，區分不同的政區體制，是要在結合地方實際情況的基礎之上，由設區市一級政府將本地區市區關系定位進一步厘清，目的在于確定市區權責劃分的基本方向。如將市轄區政府作為一個相對完善的管理層級，設區市一級政府應當在日常治理中“抓大放小”，將地區性、事務性管理工作盡量下放，更多的投入到對資源的統籌配置、協調管理以及公共政策的制定中來。如將市轄區定位為輔助治理者，市級政府應當對城市進行統籌治理，將市轄區相對分散的事權盡量依法上收集中，精簡市轄區的機構設置和人員編制，減少許可層級，優化程序，提高行政效率。比如，在較大的市的規模市轄區和設區的市“地域型政區”的市轄區，就應該確立“區級主管、市級指導”的配權模式，而在設區的市的“城市型政區”的老市轄區，“市級主管，區級輔助”又是合理的模式定位。

(二) 走出機構設置縱向復制的誤區，推進“職責異構”

在明確市轄區角色地位和政區體制后，就要進行相應的機構調整和重置。長期以在，我國的城市管理一直采用“兩級政府，三級管理”的管理模式，在“統一思想，分級管理”指導下，共同參與對同一事項的管理*葉麒麟.打破職責同構:政府機構改革的新思路[J].學術探索，2007,(2).。在城市治理行政實踐中，市區兩級的職責同構和機構復制造成了重復管理、機構臃腫、資源浪費、市區府際矛盾等問題。故此，調整市區兩級行政架構，建立“集分并舉,職責異構,各負其責,運轉高效”的市區關系模式已成優化職權配置的當務之急。

推動“職責異構”，并不是簡單地對政府職能進行縱向逐層分解，而是要立足于不同政區類型，通過對市區兩級行政架構優化整合，實現市區兩級的合理分工和有效制約。無論是要將區級政府職能強化還是要將區級自主性弱化，區分市區職責、體現層級治理特色、減少治理層級、確保資源高效配置都是底線和基本共識。如果將市轄區作為城市的主要治理主體，那么設區市一級政府就要處于統籌和協調地位，并壓縮市級執法權力事項，將局域性事權全面下放，并相應地對市級執法機構編制進行精簡。如將市轄區作為城市治理輔助主體，設區市一級政府就要在城區范圍內實行統管，精簡區級機構編制，尤其對“一人部門”、“一事部門”進行撤并，并將相關事權上收集中?？傊?，要打破機構復制的行政慣性，根據政區實際，形成“在集權中有分權、在分權中有集權”的多元府際職能關系。

(三)借助權力清單建設，確立地方立法人大主導，規范職權配置

若要實現市區權責劃分的規范化與穩定化，還要借助權力清單、責任清單和監管清單制度建設。清單制作中對行政權力、部門職責的清理，可以基本厘清上下級部門之間的權責邊界，這為設區的市政府際間職權配置的法治化奠定了基礎。

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》。其中，地方立法權力配置上的制度變遷與主體擴容，構成了本次修法的最大亮點。本次修法將地方立法權的主體，從此前的省級政權和49個較大的市政權擴大到了省級政權、所有設區的市政權和自治州政權*武增.中華人民共和國立法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015.259.。換言之，設區的市的人大及其常委會具有了地方性法規的立法權，同時，設區的市的市政府也具有了地方政府規章的制定權，這為其府際間職權配置的法治化和規范化提供了制度保障，也必然促使設區的市在職能關系優化方面盡快走上程序化、法律化的軌道，打破對行政手段和經濟手段的路徑依賴。

這樣，設區市政府際間職權的合理化、科學化配置可以分為四步走：1.認真做好“三清單”建設，透過省市區三級政府協同工作，摸清權力家底，盤活行政資源，該瘦身的瘦身，應清理的清理，可下放的下放，能集中的集中，并最終實現權責清晰、機構設置合理、層級間運行順暢的職權職責格局；2.在權力清單建設的基礎上，適時將清單制度建設成果上升為地方政府規章，讓規章成為職權配置制度化的過渡形態，經過兩年期的實踐檢驗，查漏補缺、調整優化，再對清單進行整理和修改；3.在行政規章的基礎上，條件成熟時將職能配置的成果通過市人大及其常委會以地方性法規的形式予以確認和固定；4.在省域范圍內，當多個設區的市實現了職權配置的法規化后，省人大及其常委會經過立法評估和經驗總結，實現各市職權配置模式的類型化，并最終制定市區府際職能配置的省級地方性法規，為全國性立法和中央層面行政組織法的修改完善提供豐富的地方實踐經驗和典型立法例。

職權配置法治化的上述路徑至少具有以下優勢：其一，有利于發揮權力清單建設的多重制度功效，避免清理工作的形式化和過場化，實現清單建設和職權關系調整法治化的有效銜接；其二，其注重地方自主權，有利于激發地方的規則創制力，形成職權配置模式生成的地方試驗和競爭格局；其三，其確立地方人大及其常委會的立法主導地位，通過引入市人大及其常委這一第三方，實現職權配置的民主化、程序化和公開化，也有利于避免職權配置中市政府既是運動員又是裁判員所導致的權力和利益的單向度上收集中，形成規則制定和規則執行的二元分離，保證職權調整的公平性和科學性。

On the Legalization of the Functional RelationshipAmong the Governments of Urban Districts—Reflection on the Power List Construction in Y District, X City

LIU Li1, ZHANG Shuo2

(1.LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410000,China;2.LawSchoolofWuhanUniversity,Wuhan,Hubei430072,China)

In the background of the seriously low degree of refinement of China’s administrative organization law and the urgent needs to deepen the administrative system reform, “three Lists” construction is actually given the institutional function to optimize China’s administrative system. Through the practice case of the power list building in Yuetang District, Xiangtan City, it finds that the degree of rule of law in adjustment of the relationship of government functions in urban areas is relatively low, resulting in weakening the functions of the district governments, institutional replacement, separation of powers and responsibilities, which is not conducive to urban grass-roots social governance. Regulating the functions of the urban governments should be returned to the system means. Specifically, firstly it needs to distinguish the political system, to achieve multi-functional relationship model; secondly, it needs to optimize the administrative structure, and promote the urban “functional heterogeneity”; finally, through local legislation, it needs to regulate the allocation of power with the help of the power list construction and introducing municipal people’s Congress.

municipal districts; power list; functional relationship; rule of law

2016-11-10 該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2017年2月24日數字出版，全球發行

1.劉麗，女，湖南師范大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，主要研究方向：行政法、行政訴訟法、稅務行政法； 2.張碩，男，武漢大學法學院博士研究生，主要研究方向：行政法、行政司法。

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170224.001

D90

A

1672-769X(2017)02-0090-09