淺析內部控制在國有企業的運用

孫嵐

摘 要：本文通過有關對于內部控制國際及國內標準的論述，提出了央企的相關內部控制的幾點問題及相關改進的措施和建議，試圖突出內部控制對于中央企業的重要作用，以提高內部控制的有效實施。

關鍵詞：內部控制 國有企業

COSO委員會對內部控制的定義是“公司的董事會、經理層及其他相關人員為實現公司戰略目標提供合理保證，從而實施的程序步驟。企業運營的效益和效率，遵守適用的法律法規和財務報告的真實與可靠性是內部控制三大主要目標”。

《內部控制-整合框架》提出了內部控制的三項目標和五大要素，三項目標包括：Operation（企業經營的效率和效益）、Reporting（財務報告的真實可靠性）、Compliance（遵循國家的法律法規）。五大要素：Internal Environment（控制環境，包括員工正直的職業行為、遵守普遍社會道德規范和維持相應功能的能力，涉及管理當局的理念、經營風格及管理方的責任）、Risk Assessment（風險評估，為了達成組織目標而對企業所面臨的風險所進行的辨別與評價）、Control Activities（控制活動，企業采取的相關政策和程序，確保戰略目標的實現而，包括直接與企業經營相關和輔助的管理行為，如審批、授權、復核等）、Information & Communication（為了保證管理層與員工之間、員工與員工之間履行職責及日常溝通，需要進行的信息識別及交流）、Monitoring（對內部控制活動實施相應的質量評價，主要包括生產經營過程中的日常監控和特別監控，也可能是同時涉及兩者的監控行為）。

COSO委員會提出的《內部控制-整合框架》在當今被作為各國最廣泛認可的關于內部控制整體框架的國際標準，各國參照它作為自己的內控模板。

2008年6月我國為了迎合大趨勢，進一步加強企業的生產經營活動可控在控，規范企業內部控制行為，由財政部等五部委聯合發布了《企業內部控制基本規范》，2010年4月五部委又聯合發布了《企業內部控制配套指引》，針對大中型企業特別是中央企業建立的國家級內部控制指引，旨在為央企提供一整套有效的內部控制程序及配套措施，有效提高我國國有大中型企業在內部控制上的組織實施管理能力，避免發生大型財務危機，導致國有資本無端流失。

《企業內部控制基本規范》要求企業建立內部控制體系時應符合相應的國際標準，并與中國國情相結合，把資產保全作為目標之一，并要求所建立的內部控制，應當包括下列5個要素：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。

《企業內部控制應用指引》是對企業建立本企業內部控制所提供的方向性指引性文件，針對組織結構、發展戰略、人力資源等18項企業主要業務，提出了相關方向性的應用指引，為企業建立與評價內控體系提供了參照性標準，尤其為外部獨立的會計事務所提供了相關的指導性文件。

《企業內部評價指引》是對企業建立本企業內部控制環節中“事后控制”的應用指引，結合對于國內企業的實際要求，為形成切中要害的評價結論、出具與企業實際相結合的評價報告提供指導性文件，對內控設計與運行情況進行全面評價。

一、審計委員會在內部控制的作用

審計委員會是企業董事會下設的專門委員會之一。審計委員會由獨立、非執行董事組成，每人至少擁有財務經驗，并與管理層及企業沒有任何經濟關系，具有天然的獨立性，董事會授權給審計委員會負責企業的內部控制。針對內部控制的管理系統而言，審計委員會應復核內控的程序及評價內控的實施結果，并對董事會進行匯報，批準年報中的相關陳述。

在國有企業，更多的情況是，審計委員會與財務工作職能混同，往往不能更好履行內部控制的職責。審計委員會的職權沒有真正具有相應的獨立性，職權劃分上沒有真正獨立于管理層，經營層對審計具有領導作用，嚴重限制了審計的作用。可以說，許多大中型企業沒有真正成型的審計委員會，而只有非獨立的內審，所以，只有從公司治理結構上，授予審計委員會相應的職能，才能確保內部控制制度上規范。在功能上，審計委員會應該確保內部審計部門能直接與董事會主席對話，并負有向董事會說明相關重大、重要事項及內部控制缺陷的責任。審計委員會復核及評估年度內部審計工作計劃，保證內部審計部門獨立于企業管理層，并復核和監察管理層對于內部審計結果的整改，確保相關建議已得到修正并執行。

二、我國中央企業在內部控制方面存在的幾個問題

（一）治理結構混亂，交叉行職多種體現，內部控制環境基礎薄弱

中央企業許多是由國有企業進行股份所有制改革變更為國有獨資公司的，這種公司股權結構單一，治理結構不健全不完善，決策層與管理層相互交叉任職，職責不清晰，職權劃分混亂，往往是“關鍵人”管理企業，經常是“人治”代替“法治”，董事會的監督和制衡功能被嚴重削弱，導致經理職權過大，內部監督也難以真正發揮作用，內部控制環境無從談起。

（二）管理層級過多，主業、副業多層上馬

管理層級過多，造成了信息的溝通受阻，集團母公司戰略意圖難以自上而上地貫徹。此外，一些中央企業由于歷史的原因造成多種經營形式、主業不突出，在國家改制轉型的階段，部分中央企業又因為在發展過程中缺乏戰略性思考，遇到前所未有的新局面、大干快上，追求多元化經營，形成新的主業劃分不明顯，面對更加復雜條件下的內部控制，許多企業不得不加大內部控制設計與執行、考核成本。

（三）國際化的趨勢加大了內部控制的難度

近年來，隨著國家“一帶一路”等政策的實施，越來越多的中央企業逐漸加大的國際領域的競爭，在國際經濟舞臺扮演著越來越重要的角色，企業戰線更長，風險更加難以控制，大大增加了中央企業內部控制的難度。

三、加強企業內部控制的幾點建議

（一）繼續深化國有企業體制機制改革，改善內部治理環境

有效的內部控制無疑是建立在良好的控制環境之上的，而建立現代企業制度，規范公司治理結構是實施有效內部控制的關鍵。怎樣才能真正優化公司治理結構，完善內部控制環境，從根本上改變經理一人獨大，董事會形同虛設的狀況，還應當從繼續深化國有企業國有資本改革步伐，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、三重一大事項集體決策、發展混合所有制經濟，及經濟產權多元化，確立董事會在內部控制系統中的核心地位，各種資本相互制衡，保證企業內部監督落到實處。

（二）完善相關治理結構，特別賦予審計委員會應有的功能與作用

審計委員會作為內部控制的關鍵部門，起著牽一發而動全局的作用，在企業內部控制中具有承上啟下的作用，因此完善與加強審計委員會功能與作用，在內部控制中具有重要作用。

（三）提高員工特別是管理層認識，自上而下完善內部控制體系

加大《企業內部控制》系列文件在企業，特別是中央企業的貫徹力度，使企業內部全體員工，甚至利益相關人參與內控，企業在要完善內部控制體系，特別是內部控制機制設計上下功夫，更新觀念，完善治理結構，明確相應的責權利、堅持制度管人、摒棄人管制度、建立設計、實施、考評三位一體，才能真正發揮《規范》中的內部控制在企業管理中的保障作用，避免內部控制成為空談。