訴訟與非訴訟銜接的糾紛調處機制

鄭鉛慧　孫嘯

摘 要 2008年中央提出“建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調處機制”改革部署，正式將訴調對接納入我國的司法改革進程之中，積極發動民間力量參與糾紛解決機制的架構和運作，更加注重于實現“定紛止爭”這一兼顧實體正義和程序正義的目標。安徽皖北，我國中部地區典型的農業型城市的典型代表，訴調對接制度在此地區的發展也受到了較高的重視，安徽省高院也根據亳州地區經驗提出了建設矛盾糾紛多元化解“亳州模式”的構想。

關鍵詞 亳州模式 訴調對接 聯動機制

作者簡介：鄭鉛慧，浙江工商大學法學院本科生，研究方向：民事訴訟；孫嘯宇，浙江工商大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.053

一、訴調對接機制的發展

（一）民間基層調解組織的網絡狀建設

為建立健全覆蓋各審判領域的全程調解機制，地方法院則采用了調解和巡回辦案相結合的方式，并加大了對基層法院的投資和建設力度。現有的基層調解組織建設多依托于各級政府和基層自治組織，以及派出法庭與司法所，乃至各企事業單位。在實踐中，多有司法所調解員與村調解委員會成員合作進行糾紛調解的案例。

（二）建立調解協作聯動機制有利于促進法律援助的多元化

在法律援助和人民調解聯動機制中，當法律援助中心在工作中發現有關案件不屬于法援范圍的案件，在申請人有調解意愿的前提下，主動為申請人聯系相關的人民調解組織介入調解，在節約訴訟成本的前提下消除糾紛。

（三）基層調解工作者生活保障的亳州模式為訴調對接工作的開展提供了物質保障

為了改善調解人員生活條件，做到能者多勞，多勞者多得，亳州市司法局、亳州市中級人民法院和亳州市財政局便聯合出臺了一些剛性舉措強化相關經費保障。這解決了矛盾糾紛多元化解有關經費保障問題、綜治考核納入問題，在安徽省高級人民法院對此做出的批復中明確提出了將其上升為亳州模式并予以推廣的構想和建議。

二、創新性建設

（一）法律援助與調解協作聯動機制

法律援助制度是我國為保障公民訴訟權利而設置的由政府設立的法律援助機構組織法律援助的律師，為經濟困難或特殊案件的人無償提供法律服務的一項法律保障制度。根據《法律援助條例》規定，法律援助工作包括法律咨詢、代理、刑事辯護等無償法律服務，由地方各級人民政府司法行政部門監督管理，律師協會按照其章程對法律援助工作予以協助，根據區域實際需要，由司法行政部門確定相應行政區域的法律援助機構。

法律援助所面向的群體大致分為三類：經濟困難的公民；刑事訴訟中被告人為盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的；刑事訴訟中被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的。

在法律援助和人民調解聯動機制中，當法律援助中心在工作中發現有關案件不屬于法援范圍的案件，在申請人有調解意愿的前提下，主動為申請人聯系相關的人民調解組織介入調解，為當事人節省不必要的訴訟費用。此外，對于屬于法援范圍，但訴訟標的過小的案件，如鄰里糾紛類案件，盲目運用法律援助易造成訴訟成本相對過高。有違法律援助中心設立的初衷，法援律師便主動規勸當事人接受人民調解。在節約訴訟成本的前提下消除糾紛。

這一聯動機制由法律援助中心派出的法援律師啟動，以申請人的意愿為是否啟動調解程序的關鍵，目前法律援助中心經費來源為系屬民生工程的法援工作補助費用，通過分流案件可以有效節約社會資源，據利辛縣法律援助中心官方數據，僅2016年1月至2016年7月中下旬，該中心就通過這一流程分流案件36件，節約訴訟成本4萬余元。

由于法律援助中心和人民調解委員會多由地方司法行政部門統一管轄，這一機制的設立在促進法律援助多樣化的同時也使得人民調解機制可以更好地發揮作用，在其司法行政職能上來看，有效的促進了職能互補。而且機制的設立阻力較小，通過內部協調即可完成。

（二）調解協議的保障措施

調解協議具有一定的法律約束力，但是其履行時，如未經法院審查并依法確認有效的，就會因缺乏相應的強制力保障而陷入一個矛盾并未得到實質性解決的困境，對于調解機構來說，調解協議的達成并不是調解工作的真正結束，就像是商家的售后服務一樣，調解協議是否能夠落到實處是能夠衡量糾紛是否得到妥善解決的最終標準，促進調解協議的真正履行也是調解組織工作的重要組成。

1.在調解協議達成后，由負責的調解員對雙方進行督促，督促的方式可以是多樣化的，諸如電話、短信、微信、下訪等方式均可有效的幫助調解員與當事人進行交流，以達成督促效果為最終目的而不拘泥于形式。

2.對調解雙方的及時回訪是防范協議履行不徹底、履行方式不妥當等情況的重要保障，調解員通過聽取雙方當事人的履行情況反饋，從而進一步在協議的基礎上明確履行時間和方式，并根據具體情況對有的履行時間進行細化，這一過程也可以通過當事人所處的社區或行政村的基層調解員來協助進行。

回訪工作的關鍵在于實效性、重點性、針對性三點的具體落實，實效性的關鍵在于調解員對待回訪工作的態度，只有抱著發現和解決問題的心態和目的，調解員才能對新出現的情況和問題做到及早發現和解決，有效的避免工作失誤的影響擴大。重點性則是說針對疑難復雜糾紛、執行工作復雜的糾紛，以及當事人思想情緒不穩易造成反復的糾紛進行重點回訪。針對性則是在發現問題后要做到有針對的解決問題，著重對當事人的思想工作，真正意義上的解決矛盾。

3.調解組織和法院保持有效的溝通渠道，達成的調解協議調解組織及時協助當事人向人民法院辦理司法確認，尤其是標的額較大的、分期支付的、群體性案件等復雜調解協議，通過司法確認來保障執行。

而對于執行率的關注也使得我們研究小組的成員提出了一個重要的思路，即在評判一個地區訴調對接工作優劣時我們應該更多的去關注最終的調解執行率而非調解率，調解的目的是化解糾紛，沒有足夠的執行力度的調解協議對于矛盾的解決能起到的作用可謂寥寥。

4.基層調解工作者生活保障的亳州模式。基層調解工作者歷來有著工作強度大，工資福利少的特點，收入和回報難成正比，而很多一線工作者更是在基層工作超過十年而無變化，現狀也使得很多人對這個崗位望而卻步。為了建立改善調解人員生活條件，做到能者多勞，多勞者多得，亳州市司法局、亳州市中級人民法院和亳州市財政局便聯合出臺了一些剛性舉措強化相關經費保障，目前的人民調解工作經費和案件補助辦法如下：“規定每年年初由兩級法院分別核算并申報，相應財政部門將補助經費統一列入本級年度財政預算。訴調對接中心每月逐案核查一次委派（委托）調解員的辦案情況，對于調解成功的案件，查看調解卷宗，根據案件難易程度、調解工作量和調解效果，每件酌情給予500元至1000元補助；調解不成的案件，查看委派或委托調解函、調解記錄、調解反饋函、交通等費用支出票證等，每件給予100元補助。市中級法院將會同市財政局對調解組織和調解員調解矛盾糾紛情況進行定期督查，防止調解工作弄虛作假、騙領補助。”這一辦法解決了矛盾糾紛多元化解有關經費保障問題、綜治考核納入問題，在安徽省高級人民法院對此做出的批復中明確提出了將其上升為亳州模式并予以推廣的構想和建議。

三、各級機構組織在訴調對接機制改革中發揮的作用

（一）各級人民法院

人民法院由于其較強的專業性以及在訴調對接體系中發揮的核心作用，在建設過程中往往發揮著領頭作用，如亳州市中院就在矛盾糾紛多元化解機制工作考評辦法和實施細則的制定工作中發揮著帶頭作用。同時也為調解協議提供司法確認予以執行保障。

（二）司法局及司法所

在訴調對接中，司法行政部門則是人民調解組織的核心和樞紐，指導基層人民調解委員會工作并為其提供保障，監督并指導人民調解委員會和法律援助中心的對接工作，并對專業性的調解機構起到支援、監督和協調的功能。

（三）政法委和綜治委

政法委員會作為黨委領導和管理政法工作的職能部門，在訴調對接制度建設中多起到場外監督和場內協調的功能。綜治委，全稱為社會管理綜合治理委員會，作為負責從根本上預防和治理違法犯罪，化解不安定因素，維護社會治安持續穩定的重要機關，在訴調對接中主要負責對各地區訴調對接的成效進行定期考評。

四、總結

皖北地區地處中部，是典型的農業地區，其發展正處于轉型期，通過對此地訴調對接及相關政策制度的調研，得出結論如下：

一是訴調對接的重點是民商事案件，尤其在鄰里糾紛等人際矛盾中，調解機制發揮的作用更加明顯。

二是調解機構的建設呈現出基層化和行業化兩大趨勢，一方面通過層層建設調解機制，在各縣區、鎮街、村居、社區建立了人民調解委員會，形成四級網絡調解組織，另一方面促進行業性調解委員會的建設，在調解組織不斷延伸的同時不斷拓展調解領域。

三是矛盾糾紛解決呈現前置化的趨勢，把人民調解工作重心從事后處理轉移到事前預防和事先排查上。

四是多元化矛盾化解體系中的每一元并非是相互獨立存在的，各元之間的有效銜接和互相配合是整個體系得以靈活運轉的關鍵。

五是當我們關注一個體系的運行時，也應當關注這個體系的每一位組成者，只有在每一位組成者都得到了合理且充分的保障后，體系才能穩定和高效的運作。

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