“省直管縣”體制改革中問題與對策研究

摘 要 隨著我國經濟的發展，1982年確立的“市直管縣”管理模式在實踐中暴露諸多弊端，2002年我國部分城市開始進行“省直管縣”體制改革。盡管“省直管縣”體制改革取得了很多優勢成效，然而伴隨改革進入深水區，一些亟待解決的問題也開始出現，引發理論界和實踐界的共同關注。本文首先對“省直管縣”體制改革的背景進行分析，其次對“省直管縣”體制改革的含義和必要性做了簡單介紹，接下來在肯定改革優勢意義的基礎上以吉林省梅河口市為例對“省直管縣”體制改革的問題進行了剖析，并從明確不同層級政府職責、擴大縣級政府財權、調配相關部門人員這三個方面提出了問題的對策。以期以梅河口市為例，以小見大，提出有益對策以推進我國整體的“省直管縣”體制改革。

關鍵詞 “省直管縣” 體制改革 管理層級 管理幅度 簡政放權

作者簡介：韓姍杉，吉林大學行政學院碩士研究生，研究方向：行政管理理論與方法。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.098

一、 “省直管縣”體制改革的背景分析

上世紀80年代世界各國政府相繼進行政府改革，行政管理理論界稱其為“新公共管理”運動。而我國在1978年實施改革開放國策后，也開始敞開國門接受和借鑒國外的先進生產經驗和思想文化。“新公共管理”運動產生的積極思想傳入我國，使我國在經濟體制改革的同時進行了政治體制改革。“新公共管理”運動倡導政府要對公民負責，要對行政結果負責。在這樣的情況下，我國政府逐漸改變以往機構臃腫、人浮于事的行政體制，相繼進行了大部制改革、行政審批制度改革等行政體制改革。“省直管縣”改革則是行政體制改革的重要組成部分，從縱向上對我國行政層級機構進行了精簡，以實現行政體制扁平化的治理結構。

1982年我國為了加強城鄉之間的聯系，實現平衡發展進行了“市直管縣”改革，形成了中央、省、地級市、縣、鄉鎮五級政府結構。這種行政管理體制對我國產生過積極作用，但隨著經濟發展，暴露出諸如行政成本增加、市搶奪縣經濟資源等弊端。因此，我國在2002年開始，浙江、四川等省份相繼進行“省直管縣”改革，2005年黨的十六屆五中全會正式提出條件成熟的地區可以實行省直管縣的財政體制。梅河口市作為“省直管縣”改革中的吉林省試點，本文試圖通過以它作為典型案例對我國“省直管縣”體制改革中的問題和對策進行深入分析，以期可以提出有益建議促進“省直管縣”體制改革的發展。

二、 “省直管縣”體制改革的含義及必要性

（一）“省直管縣”體制改革的含義

“省直管縣”體制改革是指在行政層級上將原有的省、市、縣三級的管理模式，變為省、縣兩級管理模式，縣級行政機關直接接受省級行政機關的管理和領導。“省直管縣”體制改革以財政直管作為先導，逐漸實現行政直管直至全面直管。梅河口作為“省直管縣”體制改革的試點城市，從經濟和社會管理權限的角度看，原來需要通化市審批的事項，現已對大部分事項具有審批權限，行政審批直接對接省直部門。

（二）“省直管縣”體制改革的必要性

“省直管縣”體制改革有利于簡政放權。從管理學視角來看，扁平化結構是現代社會層級組織的主導模式。然而我國共有34個省級行政區域，原有從中央到省到地級市到縣到鄉鎮五級行政層級，這樣管理層次過多的行政結構導致我國行政機關機構臃腫，人員經費支出龐大，同時過多的管理層級往往會使行政信息在傳遞過程中出現速度慢、準確性差等弊端。因此在倡導現代化治理、簡政放權的大環境下，實現管理模式的扁平化是必要的。因此，進行“省直管縣”體制改革，由省級行政機關直接管理縣級行政機關，可以減少“市”這一中間管理層級，整體上實現管理模式的扁平化、提高行政效率，降低行政管理成本。對于我國建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府具有重要作用。

“省直管縣”體制改革有利于優化縣域發展環境。在傳統的“市直管縣”的行政體制下，很多地級市為了發展本市經濟而犧牲縣域經濟，官員濫用權力，“截流”中央的財政撥款，導致縣域缺乏發展的資金支持。特別在分稅制體制下，根據不同的稅種分配不同政府間的財政資金。但由于我國行政層級過多，稅種劃分的實際操作難度較大，導致各層級財源難以到位，財力分配效率較低，與預期效果存在較大差距。也就是說原本能夠到達縣域的財政資金并不充足，并且市域依然搶奪縣域經濟發展資源，使得縣域由于受到市域的壓制難以有較強的發展活力。同時，我國原來設計省、市、鄉三級管理模式是為了讓經濟發展較好城市帶動周邊的縣域城市發展，但這種帶動在某些地方反而變為壓制，背離了設計初衷。因此進行“省直管縣”改革，可以增強縣的發展活力，為縣域“減負松綁”，提供更多的就業機會，優化縣域的發展環境。

三、吉林省梅河口市“省直管縣”體制改革的問題

梅河口市在2013年9月被確立為“省直管縣”體制改革的試點城市，至今已試點四年。在這四年之中，體制改革帶來的積極意義有目共睹。從行政方面來說，省直管縣后梅河口市和通化市不再是領導與被領導的關系，很多事項可以在本市審批，提高了行政效率，信息溝通渠道更加暢通。從經濟發展上看，梅河口市經濟發展潛力被進一步釋放，財政資金大幅度提升，招商引資也更加活躍，經濟得到了快速發展。從民生的角度看，體制改革為梅河口市提供了大量的就業機會，人們的工資水平和生活水平上漲。雖然“省直管縣”體制改革給梅河口市帶來了新的生機和活力，但隨著試點改革的深入，也出現了一些亟需解決的問題，主要包括以下方面：

（一）“省直管縣”的財政體制改革缺乏行政體制改革的配合

“省直管縣”改革設立的初衷是為了提高縣域的財政收入水平，改革以財政體制改革為首，慢慢向全面直管過度。但梅河口市的改革還處于經濟和社會管理權限直接由省政府管理，但在行政上通化市依然沒有對重大審批事項完全放手。地級市政府為了自身的利益可以通過自己擁有的其他權力變相壓制地級市的發展，例如，通過一些重要項目的審批和工作人員的調動等權力繼續制約縣級市政府，使其為自身的發展謀利。這種治標不治本的改革方式會削弱改革效果，必須適時將財政改革和擴權改革引入行政體制改革的深水區，建立省直管縣行政體制。

（二）梅河口市政府缺乏財權，加大吉林省政府的財政壓力

分稅制改革后梅河口市政府缺乏收取主體稅種的權力，梅河口市政府的資金來源主要依靠上級政府的財政轉移支付和稅收返還。但是省級政府的專項轉移支付過多，一般性轉移支付過少又缺乏地市級政府在各縣級政府間進行平衡，導致縣級政府需要拿出部分資金配合專項轉移支付，能用來一般建設的資金就會變少。另一方面，省級政府不僅要為地市級政府提供建設資金，還有增加部分縣級政府，加大了省級政府財政壓力，也會阻礙其扶持省內經濟發展落后的地區。

（三）省直管縣擴大了省級政府管理幅度的同時造成省級和地市級政府人員的比例的不平衡

吉林省“省直管縣”改革的實施將梅河口市、公主嶺市政府也納入省政府的管理范圍，但是省級政府的編制并未增加，許多時候需要雇傭臨時人員進行管理，省級政府的管理壓力較大。而地市級政府與之相反的是不需要進行部分縣的管理導致人員的冗余，機構在一定程度上出現了膨脹。缺乏對人員調動的改革導致省直管縣的改革對組織機構造成了重要的影響，降低了行政效率，沒有做到人盡其能。

四、吉林省梅河口市“省直管縣”體制改革的對策研究

（一）明確不同層級政府間各自的政府職能和行政范圍

不同層級的政府有不同得職能，形成分工合理、協調有序的行政結構是行政管理現代化的必然要求。省、市、縣政府在轉變職能和履行職責的基礎上，形成全面銜接、分工合理的職能體系。國家在進行“省直管縣”體制改革的同時應加強頂層設計，注意統籌不同層級政府間的職能，實施相應的體制改革使地市級政府和縣級政府負責不同的領域、具有不同的職能，逐漸改變原有的行政隸屬關系。例如，原來屬于通化市審批的事項，隨著改革的深入可以下放到梅河口市進行審批，在強化對下放權力監督的同時賦予其進行本地區的經濟建設和社會管理的權力。這種情況下，梅河口市政府作為本地政府，對自身情況更加了解，能夠因地制宜地制定行政決策。本地政府和居民加快發展的積極性可以被充分調動，經濟潛力被釋放，真正改變原有隸屬關系。出于防止地方官員濫用權力的考慮，吉林省政府在下放權力的同時需要加強對權力的監督。

（二）應擴大“省直管”的縣的財權，使其與事權相匹配

分稅制改革雖然明確了中央和省級之間的財政關系，但自省以下的責權和事權劃分仍舊不夠清晰。國家的大政方針需要基層政府進行貫徹，縣級政府才是真正與廣大群眾直接接觸的政府。因此縣級政府的事權較大，涵蓋民生建設、社會管理的方方面面，如果沒有穩定充足的財政收入，那么直接影響我國行政管理的好壞。但我國目前“省直管”的縣還缺乏與事權相匹配的財權，例如梅河口市需要的發展資金較多，但由于缺乏收取主體稅種的權力，稅收又作為地方財政收入的主要來源，使得財政收入沒有充足保障。如今營業稅改增值稅，地稅的征收范圍又有所縮小，經濟壓力加大。對此，國家可以通過加大一般性財政轉移支付的比例的方式和將一些稅源廣、稅基穩定的稅種下放至縣級政府的方式來擴大縣級政府的財權。在進行“省直管縣”體制改革的同時，縣的事權有所擴大，同時提高相關的縣的財政收入。財權有保障，事權才能充分行使。

（三）進行“省直管縣”體制改革的同時要對相關人員進行合理調配

“省直管縣”體制改革減少了政府層級，但體制的變動會帶來相關部門人員的變動。在改革中，我們要把精簡機構與合理安置相結合，采取各種途徑妥善安置分流人員。因此，國家在進行“省直管縣”改革的同時也要進行人員的調動。由于體制改革增加了省級政府的管理幅度，行政事務增多，也會增設相關的行政部門。因此，應增加吉林省政府的人員編制，為新增部門配備更多的工作人員。同時，通化市政府作為梅河口市政府體制改革前的上級政府，由于“省直管縣”體制改革減少了通化市的管理幅度，應該精簡原有的政府結構。可以通過考核的方式將優秀的工作人員調到省級政府，繼續管理關于梅河口市的相關事務；將不適宜的人員調動到其他部門，或通過經濟補償或補貼的方式引導其到體制外進行創業、就業。在“省直管縣”體制改革的同時做好人員的調配，做到機構精簡，人盡其能。

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