農村基層協商民主發展的現實困境與對策分析

摘 要 隨著農村經濟發展水平的提高，素質教育的普及，村民對政治生活的要求越來越高。農村基層協商民主作為其參與政治生活的形式之一，在過去的具體實踐中取得長足發展。但當前仍舊面臨著經濟發展水平制約發展、協商程序執行不合理等困境。為此，文章提出大力發展農村經濟建設、健全協商民主相關制度建設等對策建議。

關鍵詞 農村 基層協商民主 村民 困境

作者簡介：楊倩倩，東北師范大學政法學院。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.100

自黨十八大提出“社會主義協商民主制度是我國人民民主的重要形式”這一重要論斷以來，各級政府紛紛響應這一精神，積極開展協商民主工作，尤其是基層協商民主工作。2014年，習近平總書記在慶祝人民政協成立 65 周年大會的講話中也明確指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點，涉及有關人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要大力發展基層協商民主，凡是涉及群眾切身利益的決策都要同群眾進行廣泛的協商。”因此，鑒于我國是一個農民比重較大的人口大國這一基本國情，如何開展并完善農村基層協商民主實踐成為推動協商民主工作的重中之重。

一、農村基層協商民主發展的現實困境

協商民主在我國農村基層民主政治發展中扮演著不可或缺的角色，對于推動國家治理能力與治理體系現代化具有重要作用。但在其發展和推進過程中卻面臨著諸多困境和難題。

（一）經濟發展水平制約農村基層協商民主的發展

協商民主的貫徹落實需要有一定的經濟基礎。首先，經濟發展水平的高低直接影響著人民群眾對民主的追求程度。馬斯洛需要層次理論闡明：人只有在滿足溫飽等低層次需求后，才會出現被尊重以及實現自我的高層次需求。然而農村土地有限、生產方式單一，加上天災等因素的影響，村民經濟收入微薄且不穩定。在溫飽問題無法解決的前提下，村民沒有時間和精力去追求更高層次的目標，如參與政治生活等，使得農村基層協商民主缺乏群眾性基礎。“當農民仍為生計而四處奔波時，實現自己村莊內的民主權利就是要以生存資料的絕對減少作為機會成本，這對經濟理性的村民來說是一種明顯的不經濟”。其次，地域經濟發展不平衡制約著鄉村基層協商民主的參與水平。在經濟發達的南方農村，如浙江溫嶺等地區，村民受教育水平較高，接受新事物的速度較快，就更容易主動要求參與協商民主，為自己爭取更多的民主權利。相反地，在經濟欠發達的中西部農村，人們的根本生活需求難以保障，加上教育文化水平較低，不利于村民民主政治素養的形成，這也就阻礙了村民參與水平的提高。最后，日常經濟支出間接影響基層協商民主的開展程度。隨著城鄉整體經濟的發展，消費水平也在提高。面對包括教育投資、醫療花費、社交消費等的剛性增長，迫使大多數農民農忙時務農、農閑時進城務工，對于本村制度建設的相關事宜知道的少之又少，更不用提參與協商民主了。即便知曉協商民主是表達偏好、維護利益的一個途徑，也會因影響工作而拒絕參加。這就導致農村協商民主工作進程緩慢甚至是停滯。

（二）協商程序執行的不合理阻礙農村基層協商民主的功能發揮。

無規矩不成方圓。同樣的，協商民主的落實也需要遵循一定的規則程序。而現實是許多農村將上級下發的基層協商民主實施辦法束之高閣，不按既定程序貫徹落實這一制度。沒有事先搜集村民意見、確定會議主題是否具有可行性就召開民主懇談會等，使得村民處于“被動開會”的階段，對會議主題缺少全面認識，更提不出建設性的建議，造成協商開展困難，阻礙協商民主的功能發揮。沒有形成共識就執行決策。由于傳統的官僚政治影響，基層干部易于根據自己的主觀臆想拍板決策。另一方面，我國幾千年的封建專制，使得村民群眾面對基層領導的決策習慣于服從。面對基層政府未經與其協商的決策，也不會有太多不滿。這也不利于農村基層協商民主功能的發揮。在協商過程中和落實協商成果時，沒有進行有效監督。不同的利益主體為維護自身利益，在協商過程中拉幫結派、形成自己的利益小團體。在協商過程中以人數上的壓倒性優勢引導著協商結果朝著利于自己的方向發展，使協商民主淪為走過場的一個環節。同時，雖然有負責監督協商結果落實的干部，但其也是“自利性”的普通個體，容易受利益集團的引誘和教唆。對于一些用于落實協商結果的實際花費資金多于計劃花費資金等現象，采取包庇的態度。這種故意隱瞞公共資金使用不當的行為，與協商民主的公開性要求相悖，阻礙了協商民主功能的有效發揮。

（三）村民對協商民主的認識不到位，參與效果不明顯

農村基層協商民主的主體是村民。村民對協商民主的認識程度及參與程度直接影響到農村基層協商民主的實施效果。從現實狀況看，許多村民對協商民主的認識不到位。一是維護自身權利的意識淡薄。受中國傳統的封建官僚思想影響，認為鄉村的發展與治理只是村干部的事情，普通群眾參與與否不會有太大改變，由此而造成的參與的不積極、甚至是不參與。二是對協商民主的本質認識出現偏差。協商民主的本質在于平等主體間平等地表達自己的政治偏好、平等地參與協商，最終達成共識。受傳統的“大一統”、“以和為貴”等思想與好面子的特性的影響，村民往往忽視了不同“聲音”齊發聲這一要求，在協商過程中習慣于“從眾”，保留與他人意見相左的觀點，造成協商的不徹底性，失去了參與協商的意義。三是大量農村青壯年進城務工，小孩、老人留守。留守人員由于自身表達能力與文化素養有限，缺乏參與協商的熱情與能力，造成參與的比例失衡。長期以來，農村基層協商民主流于形式，處于基層干部以權謀私、單方面宣布利己決定的模式之下。這嚴重違背了協商民主參與主體的廣泛性要求，最終扭曲了農村協商民主制度的發展走向。

（四）協商民主政策宣傳力度小，導致農村基層協商民主進程緩慢

政策宣傳能夠加快政策落實得步伐。政策宣傳力度的大小直接影響著政策的落實的快慢。農村基礎設施建設很不完善，與城市相比，獲取消息的渠道比較單一。在一些偏遠地區主要通過村務公開欄、村民大會、電視廣播等媒介獲取協商民主的相關資訊，像互聯網、智能手機等新型信息媒介并沒有得到全面推廣。這些地方的村民對協商民主的含義及概念不甚了解，更加不會主動配合基層干部推動協商民主的實施，從而拖慢了落實農村基層協商民主的整體進程。

二、推進農村基層協商民主的對策建議

（一）大力發展農村經濟建設，打好基層協商民主的物質基礎

經濟基礎決定上層建筑。農村基層協商民主面臨的困境，究其根本，就是經濟發展水平低下造成的。為擺脫這一困境，需要從四個方面加強農村經濟建設。第一，上調農村資金投入幅度，完善農村基礎設施建設。修路、通車，通電、聯網，加強村民與外界的聯系，吸引投資商投資建廠，為農村多余勞動力提供更多的就業渠道。第二，調整產業結構。基層干部結合本地的資源儲備情況，著力發展特色經濟，形成地區競爭性優勢。這也有利于吸引外出務工的青壯年返回家鄉，保證農村協商民主參與主體的多元性。第三，引進科學技術。將農村傳統的生產方式與現代科學技術結合起來，通過培育良種、引進機械化生產等提高農作物產量，增加農民收入，為協商民主的開展奠定牢固的物質基礎。

（二）健全協商民主的相關制度建設，確保基層協商民主的有效落實

健全協商民主的相關制度建設是擺脫農村基層協商民主的現實困境、確保基層協商民主的規范化操作和完善農村基層協商民主制度的題中應有之義。首先，健全協商民主的程序機制建設，引導基層干部嚴格按照民主確定協商主題、選取參與協商的主體、開展民主協商會議并達成共識、落實協商成果的程序推動協商民主工作的有序開展。其次，健全有效監督機制。對于村中的一切決定、資金花銷等都要做到及時、全面的公開。同時，引進“第三方”監督機制，保證監督的主體與協商內容無直接利益關系，確保監督有效。然后，健全法律保障制度。從法律制度層面上細化協商民主的程序規定，填補協商民主的制度漏洞，確保協商民主工作“有法可依”。針對違反協商民主程序及要求的行為，制定相應的處罰標準，做到“違法必究”，從而促使協商民主工作的順利開展。最后，健全農村干部績效考核與獎懲制度。合理制定考核標準，科學擬定考核辦法，提高干部對協商民主工作的落實效率。

（三）努力提高農民群眾的參與水平，營造基層協商民主的良好氛圍

提高農民群眾的參與水平是農村基層協商民主建設的前提保障。因此，加快農村基層協商民主進程，需要通過四個途徑提高農民的參與水平。一是發展農村教育，加大對農村教育投資的幅度，提升村民的整體素質，激發村民的民主意識。二是破除舊的思想觀念的影響，使其認識到每個人都是鄉村治理的發言人與決策者。通過動員干部聯系群眾等活動，幫助村民理解協商民主的價值與目的，促使其參與水平的提高。三是拓寬民意表達的渠道，如云南省開設專門的“云南省人民政府重大行政決策聽證”網站，群眾可以在該網站上提交自己關于某項協商事項的意見。保證每位利益相關者都能參與協商，這有效解決了因工作繁忙而沒時間參與民主協商過程的難題。四是加強基層干部的職業道德素質建設。引導干部樹立起“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的為人民服務的職業道德觀。切實深入群眾，了解村民的利益訴求，拉近干群關系。積極動員農民群眾參與協商民主，營造基層協商民主的良好氛圍。

（四）加大協商民主制度的宣傳力度，減小基層協商民主的實施阻力

宣傳的力度要與地區經濟發展水平相結合。經濟發展水平較高的地區，相應地基礎設施也就更完善一些。除了利用報紙、廣播等傳統媒介外，還可以借鑒天津河西區“互聯網+”的成功經驗，利用網絡技術，通過開通微信公眾號、注冊政府官方微博、打造智能APP 等，多渠道宣傳協商民主的基本程序、價值意義及具體要求。這有利于吸引村民主動參與協商民主，成為協商民主工作的推動力。在經濟欠發達地區，基層干部在力圖搞好經濟建設的同時，也要致力于民主政治建設。可以通過村務公開欄、廣播等方式，向村民普及協商民主的相關知識；也可以在村民大會為廣大村民闡釋協商民主建設與搞好經濟建設之間的內在聯系。在引導村民致富的同時，也要充分調動村民的主動性與創造性，促使其與基層政府共同推動協商民主進程，減少基層協商民主的實施阻力。

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