基于生態環境治理的領導干部離任審計指標構建

張鈺+薛豆豆

摘要：近年來，隨著經濟的高速發展，環境污染事件發生的頻率越來越高，相關數據表明，霧霾天氣頻發，水質不達標、水土流失嚴重等，環境污染和破壞已經給人們的生存和發展構成了嚴重的威脅，同時也開始制約中國經濟的可持續發展，其中一個重要的原因就是在很長一段時間內，政府通過一些無節制的舉措來“消費”自然資源資產，領導干部們在任時為了實現當時的短暫利益和任職期間的政績考核需求，將自然界的有限資源用于不合理的開發和利用上，導致資源環境嚴重受損。領導干部之所以忽視環境現狀，很重要的一點是，處罰成本微乎其微，領導干部離任后，對于環境破壞的責任，無人追究，無據可依。

關鍵詞：生態環境治理；領導干部；離任審計

中圖分類號：F239.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）007-0-02

一、政策背景

2013 年 11 月，十八屆三中全會通過的《決定》以國家法律的形式提出自然資源資產離任審計。《決定》的頒布，使得領導干部在對自然資源資產進行開發利用時，充分考慮經濟、資源與環境的協調發展，有利于改善生態環境，同時，可以完善領導干部的問責機制，創新政績考核方式，為日后選拔任用領導干部提供重要依據。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著此項試點工作正式拉開帷幕。方案特別強調責任劃分，也就是說，這項制度實際上是要給離任的領導干部算一筆“自然資源資產管理和生態環境保護的賬”，客觀上對領導干部任職期間恪盡自然資源資產管理和生態環境保護的職守，起到提醒約束的作用。審計試點涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域，圍繞被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況開展審計試點，進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。

二、被審計對象責任界定及指標構建

我國政治體制的特殊性的緣故，領導干部一般在任一屆五年，還會連續就任，使得在任期間比較長，這樣就會對界定領導干部責任增加了難度，所以在任期內進行審計過程中，要求一定要客觀真實地記錄其在就職期間的生態環境的實際情況，以確保離任審計的準確性。地區領導干部起到的作用對當地經濟的發展來說是毋庸置疑的，在經濟發展的同時，生態環境的問題也越來越嚴重，那么在評價和鑒定領導干部履行責任情況時就要更加全面地落實，加大問責其對生態環境的影響，這樣也能夠更加規范領導干部的市政行為，使得領導干部更加重視對生態環境的保護，能夠轉變其執政理念，做綠色、可持續的代表。再者，把生態環境加入領導干部的考評中，無形中形成了相應的激勵與懲戒，這樣也使得領導干部的選拔標準更加全面。

1.總體設計思路

從兩個方面來考慮設計思路，首先是審計實施方式，在領導干部生態環境離任審計的實施過程中采用上級審下級與合作審計、事中審計與事后審計結合的方式，在實施中為了確保生態環境離任審計工作能夠合理合規的進行，那么就需要由上一級審計機關來開展進行，這一過程為上審下。再者，領導干部生態環境離任審計由于其特殊性在實施的過程中，還需要用到其他部門，比如國土部門、環保部門等這些相關部門的配合。除此，為了領導干部生態環境離任審計保質保量的完成還需要做好事中審計以及事后審計。

其次，指標的考慮。一般情況我們用的經濟責任指標一般是與傳統經濟責任指標相融合，這些指標通常有：本地GDP增長率、人口增長率、地方財政收入增長率、財政支出（含公務招待費、出國經費、公用車輛費用等三公經費的支出情況）、政府投資情況等，通常還包括一些關系民生的指標，如：教育、就業、醫療等支出情況以及投入情況。對于領導干部離任審計來說，進行審計不僅要考慮這些傳統的經濟責任指標，還要重點突出其對生態環境的影響，這樣的績效考核不會讓領導干部盲目的追求GDP的情況，在其任職期間會考慮當地經濟的發展對生態環境的影響，會使得地區經濟發展模式發生變化，使領導干部在任期內更加注重綠色、可持續的發展。

2.具體審計指標設計

在課題中設置指標時，設置三級指標，一級指標為總指標，二級指標分為朱指標與副指標，三級指標則為具體的審計指標，在具體指標的選取時，要考慮將一些各地區普遍存在的問題比較突出的這一類指標設置為主指標。本課題設計的指標體系如表2-1所示。

3.具體方法及績效評定

（1）具體方法

在本文中，評價領導干部在任期內的生態環境的責任績效主要是依據其任期結束之后具體的審計績效最終得分。那么領導干部審計績效分數具體的計算及時本文的關鍵，下面具體介紹其計算得分的方法：

首先，確認指標分值的計算方法。通常在對指標分值進行計算的方法可以分為兩種，第一種，軍令狀打分法；即地方領導干部在其上任期初，根據自己在接下來任期的預期以及實際情況，首先對制定一個預期的總體目標，總體目標中包括細分的各個指標的情況。在任期結束之后，將任期內具體的實施情況與預期目標進行比較，據此結果對領導干部任期績效進行打分。如果和預期目標相吻合，則績效可以為100分，如果比預期目標完成的更好，則可以根據超出預期目標的部分給予加分，反之，沒有達到預期目標，根據具體情況進行扣分處理。第二種，期初比較法，即在領導干部上任時，對上任期初的生態環境相關的個指標的實際情況進行測算，任期結束之后，對其領導干部的各指標的實際情況再次進行測算，然后讓其測算結果與其期初測算結果進行比對。對比結果如果發現指標沒有變化，可以給其80分，如果發現指標數值有上升，則可以根據具體情況進行加分處理，反之，給予其扣分。

其次，進行指標權重的設計，我們知道在分值計算的時候，本文采用的方法是層次分析法（AHP）來給各個指標賦予權重。具體的方法如下：首先，選出若干名專家，這些專家主要是從高校、實務界以及審計專業委員會等這些組織機構中挑選有代表性的專家，向這些專家發放調查問卷，調查問卷中主要體現各指標的重要性，讓專家對指標重要性打分。然后，回收調查問卷，根據問卷的內容計算出每個專家所給出的各個指標的權重。最后，進行加權平均最后得到各個指標最終的權重。

AHP是專家調查，主要體現的是專家的專，而不是強調其數量的多少。通常專家的個數大于等于7，本文認為，可以選取7-10名專家來進行具體地區的指標權重的設置。

具體得分情況計算，根據期初比較法得出的具體指標的得分以及根據層次分析法計算出來的權重進行計算，得出其領導干部的績效分數。具體公式如下所示：

其中 Y 指地方領導人生態環境離任審計的績效評分， 其中Xi表示 i 指標的得分，α表示具體指標所占權重，β指主指標和副指標所占權重。

（2）最終審計績效評定

根據計算公式算出具體分值，大于80分說明相關干部在任期內履行了生態環境的管理責任，且大于的分值越高，則說明做的越好，小于80則說明在任期間沒有很好的履行生態環境管理責任，導致了生態環境的惡化，根據領導干部離任審計相關要求，應該承擔相關的責任。

參考文獻：

[1]牛彥紹.自然資源資產離任審計：研究述評與展望[J].河南工業大學學報，2015（12）.

[2]陳塵肇.自然資源資產離任審計明確領導干部環境保護責任[J].改革縱橫，2015（7）.

[3]程月晴.自然資源資產離任審計評價指標體系構建研究[D].安徽財經大學，2015.

[4]王靜，劉偉京，等.領導干部資源環境離任審計評估指標體系研究[J].審計月刊，2016（3）.