轉型期的中國城市貧困問題及治理

杜為公+王靜

摘 要 城市貧困問題是實現全面建成小康社會的重大障礙之一，認識城市貧困問題依賴于“貧困識別-機理-反貧困”的系統研究。我國城市貧困人口眾多，貧困發生率敏感性高，呈現地域分布顯著差異顯著、結構復雜化和低齡化、貧富差距嚴重、空間聚居不斷邊緣化的特點。社會結構和個體行為兩個方面的原因導致了城市貧困問題的產生，對城市的經濟、社會、政治發展都產生了不利影響。盡管當前的反貧困政策取得了一定成效，但仍然存在不能滿足貧困者最低層次的多種需求，忽視了對貧困群體能力開發的問題。新時期的城市貧困治理應當在完善社會保障體系、加強城市基礎設施建設、開展職業教育培訓、鼓勵有能力的貧困群體積極參加工作等方面展開。

關鍵詞 城市貧困；反貧困；貧困線；貧困發生率；轉型

[中圖分類號]F061.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）06-0023-08

一、引 言

20世紀90年代以前，我國的貧困問題主要出現在農村地區，貧困治理的目標主要是消除農村的貧困，城市只存在少量的“三無”貧困人口（無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人的貧困人口）。20世紀90年代以后中國城市開始步入經濟體制和社會結構同時轉變的轉型時期，在轉型期間，隨著國企改革持續深化，戶籍制度繼續放松，大量下崗失業人口和流動人口普遍出現在各個城市。城市登記失業人口和流動人口變化趨勢如圖1，可見城市登記失業人口逐年上升，如果包括國有企業和集體企業的下崗員工數量，那么失業人數會更多；城市流動人口的數量由1990年的0.21億增長到2015年的2.47億，增加了近10倍，占總人口的比重達到18.03%。與此同時，城市貧困人口的構成呈現復雜化、數量呈現擴大化趨勢，以下崗失業人員和離退休人員為主體的戶籍貧困人口和以農民工為主體的流動貧困人口成為轉型時期城市貧困人口的主體[1]。這些新的貧困群體與傳統的“三無”貧困人口相比，數量大、分布廣泛、有較強的勞動意愿和勞動能力[2]，解決這部分群體的貧困問題對實現全面建設小康社會的目標至關重要。

國外對貧困的認識涉及到經濟、文化、社會等各個方面，Townsend（1979）和Oppenheim（1993）指出那些缺乏最起碼的生活和社交條件的個人、家庭或者群體就是貧困，貧困意味著個人物質、社會和情感的匱乏，其在滿足溫飽方面的支出要低于社會平均水平[3-4]。Amartya Sen（1993）則引入能力的參數來定義貧困，認為貧困不僅收入低下，個人能力也被剝奪[5]。

20世紀90年代以后，貧困不再是農村特有的嚴重現象，城市的貧困問題也日益突出，研究城市貧困首先要研究城市貧困人群的識別問題。在轉型初期，對城市貧困的識別主要基于絕對貧困的概念，將城市低保線作為貧困人群識別的標準[6]。近年來城市貧困研究的重點向相對貧困轉移，越來越多的學者通過構建收入、教育、健康、發展等多維指標來識別城市貧困，并以此展開相應的實證研究[7-8]。在我國經濟社會轉型發展過程中，城市的社會空間分異現象進一步極化，貧困人群逐漸聚居在城市的某個特定空間，形成的區位化貧困嚴重阻礙了城市的經濟社會發展。袁媛等（2009）提出了兩種城市貧困和剝奪的空間模式，一是內城區貧困和剝奪的空間重合區模式；二是外圍區貧困和剝奪的空間分離區模式，詳細分析了兩種空間模式的特征及演變過程[9]。城市貧困是一個多層次、多誘因的現象，當前我國正處于經濟社會快速轉型的時期，一系列經濟結構和社會制度的轉型對城市貧困人群產生了巨大影響，因而被稱為轉型中的貧困[10]。國企改革產生的大量失業和下崗人員，失去了原有的福利和社會保障體系，成為城市貧困的主要類型之一[11]，戶籍制度的放松使得大量農村人口轉移到城市，其中很大一部分人僅僅是將農村的貧困轉移到了城市，流動貧困人口成為城市貧困的另一種主要類型[12]。面對城市貧困日益嚴重的現象，根據城市貧困形成的機理，采取有針對性措施，減少城市貧困群體規模，最終消除貧困是城市貧困治理的目標。政府治理城市貧困的政策主要有城市居民最低生活保障制度、社會保險體系和再就業工程等，這些政策的實施有效緩解了城市的貧困問題[13]。然而，城市群體收入差距的擴大和城市貧困現象的嚴重性要求新時期城市貧困治理應向構建福利體系[14]、培養能力與提供機會[15]、多主體合作和多種技術合作[16]的方向轉型。

眾多學者對我國城市貧困問題進行了多學科、多角度、多范式的研究，并取得了豐富的成果，為后續的研究奠定了堅實的基礎。本文在前人研究的基礎上，對轉型時期中國城市貧困現狀、成因、影響及治理政策進行全方位的分析，形成完整的城市“貧困識別-機理-反貧困”研究框架，豐富城市貧困研究理論，為新時期城市貧困治理提供政策建議。

二、轉型時期中國的城市貧困問題

1.城市貧困線的確定

城市貧困人口的估算與城市貧困線的取值密切相關，要想研究城市貧困人口規模首先要確定城市貧困線。我國的城市貧困線分為診斷線和救助線兩類，診斷性貧困線用以評估城市貧困治理工作的效果并確立反貧困目標，救助性貧困線是用以向城市貧困家庭提供社會救助的標準。確定診斷性貧困線的方法有兩種，一種是國家統計局給出的方法，根據城市居民家庭收入和支出的調查數據計算貧困線①；另一種是個案訪談確定貧困線的方法②。救助性貧困線一般使用城市低保線作為確定標準，也是眾多學者用來估算城市貧困人口規模的重要依據。

2014年末我國各省市城市平均最低生活保障標準情況見表1，其中上海的低保標準最高，達到710.00元/月，寧夏最低，只有304.77元/月，兩者相差2倍多。中部省區的低保標準在400元/月上下，長三角地區的低保平均水平要顯著高于全國平均水平。以城市居民低保線作為貧困線的確定標準，2014年我國城市貧困線標準在3 657.24～8 520.00元/人/年之間，平均標準為4 932.00元/人/年。

以城市居民低保線作為城市貧困線標準，領取最低生活保障金的城市居民人數變化可以反應城市貧困人口規模的變化。歷年城市低保對象人數變化情況如圖2，1996～2002年是城市貧困人口快速增長的時期，從1996年的84.9萬人增加到2002年的2 064.7萬人，增加了24倍，這一時期城市的貧困問題日益凸顯并吸引眾多學者展開研究。2002～2012年間城市貧困人口維持在2 050萬～2 350萬之間，在政府也開始采取一系列反貧困措施的治理下，城市貧困問題沒有進一步惡化。黨的十八大以后城市貧困人口呈現下降趨勢，城市貧困問題得到有效治理并逐漸好轉，據民政部最新統計數據顯示截至2015年底，全國城市低保對象減少到1 701.1萬人。

2.城市貧困發生率分析

城市貧困發生率是城市貧困人口占總人口的比例，能夠有效反應城市的貧困狀況，我國城市貧困發生率的變化情況如圖3。從圖3可以看出20世紀90年代以來我國城市貧困發生率一直呈現上升趨勢，到2004年達到13.6%峰值，2004年以后隨著我國城市居民社會保障體系的不斷完善，城市貧困發生率逐漸下降。這與城市低保對象人數變化也比較符合，2004年以前低保人數一直在增加，使得城市貧困發生率逐漸上升，2004年以后城市低保人數維持穩定，但城市人口還在繼續增加，因而城市貧困發生率開始下降。

使用人均收入作為貧困指標計算得出的貧困發生率與使用人均支出作為貧困指標計算的貧困發生率有較大差別，分別以人均收入和人均支出計算的部分地區1998年的城市貧困發生率如表2?？梢?，以人均收入作為貧困指標計算的城市貧困發生率較低，而換成人均支出指標后城市貧困人口有了大幅度增加。從全國來看，以人均支出計算的城市貧困人口是以人均收入計算的城市貧困人口的2.51倍，城市貧困發生率由4.73%增加到11.87%。說明我國的城市貧困發生率對貧困線的移動具有相當的敏感性，較大部分的城市居民徘徊在貧困線附近，較小的收入降低或者支出增加都會使得該部分居民陷入貧困，抵御貧困風險的能力十分有限。綜合來看，沿海地區（如北上廣）城市貧困發生率均較低，居民抵御貧困風險的能力較強；中部地區（如湖北）和東北老工業區（如黑龍江）城市貧困發生率較低但居民抵御貧困風險的能力較弱，而西部地區（如寧夏）城市貧困發生率較高，居民抵御貧困風險的能力也較弱。

3.現階段城市貧困的特點分析

（1）地域分布差異顯著。李軍（2004）對中國城市貧困問題進行過深入研究，將各省城市貧困發生率進行比較分類，如表3。表3顯示各省城市貧困發生率具有較大差異，其中東部沿海地區城市貧困發生率較低，而中西部內陸地區城市貧困發生率較高，全國城市貧困人口的地域分布呈現顯著差異。東部沿海地區經濟底子厚，發展機會多，貧困治理政策實施早，盡管城市居民人數最多，但是貧困人口卻最少，城市貧困發生率也較??；中西部地區經濟底子薄，國企和集體企業改革又形成了大量的下崗失業工人，使得城市貧困問題較為嚴重，特別是中部地區，城市貧困人口占到了貧困總人口的52.9%，貧困發生率高達8.4%，是城市貧困治理的重點地區。近年來城市貧困問題有所緩解，但是地域差異仍然嚴重，中西部地區仍然是城市貧困發生率較高的地區。

（2）貧困人口結構復雜化，年齡低齡化。轉型期之前我國城市的貧困人口主要是無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人的“三無”貧困人口，人數也較少。隨著轉型期間國企改革的深入，大量國企員工的鐵飯碗被打破，不得不加入下崗和失業的大軍，形成新的戶籍貧困人口；戶籍制度的放松吸引大量農村勞動力涌入城市工作和生活，形成了大批的流動人口，與城市常住居民相比，流動人口不穩定的職業、薄弱的社會關系和社會保障制度的缺失使得他們更容易陷入貧困，研究顯示流動人口的貧困率要比城市戶籍人口的貧困率高出50%[17]。綜合來看，城市貧困人口結構呈現復雜化，“三無”貧困人口比例下降，下崗、失業、離退休以及流動貧困人口日益成為城市貧困人口的主體。近年來，留城大學生和新生代農民工數量日益膨脹，由于能力、機遇等各種原因，其中有不少人在城市生活艱難，經常徘徊在貧困的邊緣，有得甚至已經陷入了貧困，這些年輕的貧困人口使城市貧困問題呈現低齡化趨勢。

（3）貧富差距的“馬太效應”嚴重。轉型時期我國城市居民收入差距巨大，貧困群體擁有較低的初始資源稟賦，很難提高謀生能力，生活水平長期得不到改善，無力擺脫貧困狀態，而富裕階層擁有穩定的高收入，資本經營收入更加突出，窮者越窮，富者越富的“馬太效應”十分嚴重[18]。圖4反映了我國居民基尼系數的變化，2008年基尼系數高達0.491，盡管2008年以后開始逐漸下降，但下降速度非常緩慢，2015年基尼系數仍然高達0.462，非常接近0.5，0.5及以上的基尼系數表示該國居民收入差距相當懸殊或出現兩極分化，會嚴重影響一國經濟發展和社會穩定。因而縮小城市居民收入差距是以后城市反貧困治理的重要方面。

（4）貧困群體空間聚居化，社會邊緣化。計劃經濟時期，我國城市并沒有出現明顯的空間分異現象，空間分異趨勢逐漸顯現發生在轉型時期。轉型時期，由于城市的高房價、高物價，貧困群體被逐漸隔離在“臟、亂、差”的城市邊緣地帶，形成像職工大院和城中村這樣較為普遍的城市貧困空間聚居區。以國企下崗、失業員工為主體的貧困人口往往有著相似的就職經歷，本身就可能集中居住在職工大院內，但是由于國企改革的推進，他們失去了生活的來源，無法跟上城市發展的步伐，不得不繼續居住在原來的職工大院內；流動人口本身資源匱乏，往往卻步于城市的高房價，為了繼續在城市工作和生活，不得以聚居在城中村中。城中村難以治理，是形成城市“貧民窟”潛在壓力最大的地方。長期的貧困使得城市的貧困人口越來越遠離社會的主體結構，缺乏有效的渠道爭取自己的權利，部分人甚至采用非法的手段對抗社會，加劇了社會對城市貧困人口的排斥，這種排斥使他們逐漸陷入孤立的境地，逐漸被邊緣化[19]。

三、城市貧困的成因及影響分析

造成城市貧困問題的成因是多方面的，城市貧困問題的凸顯也會對我國經濟、社會和政治方面的發展產生嚴重影響，城市貧困的成因及影響的分解見圖5。首先分析城市貧困問題的成因，城市貧困問題的成因包括社會結構方面和個體行為方面：

在社會結構方面，致貧主要因為居民收入分配不合理和社會保障體系不健全。由于轉型時期我國城市經濟發展更側重于效率，對居民收入合理調控的相關政策不完善等原因，使得城市居民收入分配高度不合理，貧富差距的擴大加重了城市貧困問題。城市居民的人均可支配收入有顯著提升，但其占人均GDP的比重卻呈下降趨勢，從1990年的91%下降到2015年的60%。盡管早在1993年上海就制定實施城市最低生活保障制度，1997年該制度推廣至全國，但是面對日益增加的城市貧困人口，這些社會保障和救濟制度往往存在救濟范圍有限、救濟標準偏低、救濟經費不足的嚴重問題，不健全的社會保障體系惡化了城市貧困人口的處境。

在個體行為方面，致貧主要因為居民的脫貧意識以及脫貧的主客觀行為。“扶貧先扶志”，但是仍然存在部分城市貧困群體過渡依賴政府救濟，不愿努力奮斗擺脫貧困，只是消極等待國家安排，嚴重缺少脫貧意識，致使生活每況愈下。大部分貧困群體受教育水平較低，接受新知識的能力較差，不能快速提高自身謀生能力，不能很好的適應轉型時期城市改革的發展要求，是致貧的主觀原因。轉型時期城市物價水平逐年上漲，經濟基礎薄弱的居民承擔的醫療、子女教育、住房、養老等家庭負擔日趨嚴重，嚴重惡化了城市貧困人口的生活水平，據社科院對上海、重慶等城市的調查結果顯示，城市貧困群體的收入只能夠糊口，80%的貧困群體食物消費以蔬菜為主，這是致貧的客觀原因。

城市貧困問題對我國城市發展有嚴重影響，主要體現在經濟、社會和政治方面：

在經濟方面，城市貧困主要影響人力資本開發和經濟的可持續發展。經濟發展不僅包括GDP的提高，還包括居民生活水平的提升，貧困問題會嚴重影響城市的經濟發展。一方面，貧困問題會造成城市勞動力資源的浪費，無業、失業人員的大量產生會增加政府社會保障投入，降低城市人力資本投資的現實支付能力，影響人力資本開發的實際效果。另一方面，城市貧困問題的長期存在會擴大居民收入差距，降低社會消費預期，制約內需型增長的發展，從而對經濟的可持續發展造成嚴重影響。

在社會方面，城市貧困主要影響社會的公正和新型城鎮化建設。公正是社會獲得長治久安的必要條件，轉型時期少數特權階層憑借資源優勢獲得大量財富，而大量普通勞動者卻由于被迫下崗、失業成為貧困群體，這嚴重損害了社會的公正性原則，降低了社會的凝聚力，阻礙了社會的長治久安。新型城鎮化建設是要求以人為核心的城鎮化，推動廣大流動人口向城市市民轉變，城市貧困問題的嚴重性會大大降低流動人口市民化的積極性，阻礙新型城鎮化的建設步伐。

在政治方面，城市貧困主要影響民主政治建設。人權首先是人民的生存權，沒有生存權，其他一切權力都無從談起[20]。城市貧困群體長期生活在物質匱乏的環境中，飽受其他社會群體的歧視，首要意識是解決基本生存問題，很難產生主動參與社會事務的意愿，就算有意愿，由于科學文化素質的偏低，也使得他們很難有效參與社會事務，部分貧困者甚至會由于長期痛苦的生活走上違法犯罪的道路?？傊?，貧困會大大降低城市中這些群體的政治生活權利，嚴重影響城市的民主政治建設進程。

四、城市貧困治理政策分析

1.貧困治理政策

（1）最低生活保障制度。在我國，城市貧困救濟的主要制度是城市居民最低生活保障制度，制定該制度的目的是為了保障城市居民的基本生活水平，政府會根據當地經濟發展水平和社會生活水平制定最低的生活保障標準線，并據此對家庭人均收入低于最低生活保障線的居民給予差額補助[21]。1993年上海率先實施該制度，1997年國務院下發《關于在全國建立最低生活保障制度的通知》，該制度開始在全國推廣，1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發布標志著我國城市貧困救濟制度進入法制化階段。我國的城市低保平均標準在2014年末已經增加到411元/月，該制度的實施對于保障城市貧困群體的基本生活、維護社會穩定方面發揮了重要作用。

（2）城市居民社會保險體系。我國城市的居民社會保險體系包括養老、醫療、失業、工傷和生育保險5個方面，隨著轉型時期我國國企改革的不斷深入和貧困職工的逐漸增加，政府對原有社會保險體系不斷改革并完善。2014年參加城鎮養老保險的人數達到3.41億，參加失業保險人數1.70億，參加城鎮基本醫療保險人數5.97億，參加工傷保險人數2.06億，參加生育保險人數1.70億，參保人數還呈現逐年遞增的趨勢，城市的居民社會保險體系一定程度上緩解了城市的貧困問題。

（3）再就業工程。再就業工程的實施可以追溯到20世紀90年代，1994年原國家勞動部在上海等30多個城市開始試點“再就業工程”，1995年國務院批準了原勞動部提交的《關于實施再就業工程的報告》，1997年國務院發布的《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業問題的補充通知》標志著在全國范圍內全面啟動再就業工程，2002年的《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》對再就業工程的政策扶持和優惠、培訓要求、勞動力市場開發等做出了明確的規定，進一步完善了再就業工程體系。再就業工程是城市貧困減緩最有效的途徑，自實施以來取得了顯著的減貧效果[13]。

2.存在的問題

（1）低保救助水平不能充分滿足受助者的最低層次的多種需求。2005～2015年我國城市低保標準及占城市居民人均收入和消費支出的比重如圖6所示，可見盡管我國城市低保標準在逐年上升，但是其占城市居民人均收入和消費支出的比重卻沒有顯著變化。低保占城市居民人均收入的比重由2005年的17.8%下降到2015年的16.9%，期間維持在16%左右；低保占城市居民人均消費支持的比重由2005年的23.6%增加到2015年的24.6%，增加幅度很小，期間維持在22%～24%之間。然而，由于我國經濟社會的持續發展，城市貧困群體的需求也呈現多元化趨勢，不僅僅包括最基本的食物消費，還包括住房、子女教育、醫療等各種消費，較低的低保水平顯然不能滿足城市貧困群體最低層次的多種需求，無法使接受救助的貧困群體過上有尊嚴的生活。

（2）貧困治理政策側重于事后救急，忽視對貧困群體能力的開發。城市貧困治理是一項系統性工程，需要立足貧困發生的機理來采取不同的貧困治理策略，預防、減緩和應對是涉及貧困治理的3種主要策略。盡管我國已經建立了涵蓋上述3種策略的制度體系，但是在實際操作過程中，政府的貧困治理策略一般是“事后救急”的應對策略，即在困難已經發生的情況下給予貧困群體幫助，在事前預防和減緩方面的努力還不夠，忽視了對城市貧困群體能力的開發，如為貧困群體開展職業技能培訓，提供工作機會等。這樣的事后應對策略使得城市貧困群體的可持續生計長期得不到改善，貧困治理政策的效果也不顯著。

五、解決城市貧困的對策措施

到2020年實現全面建成小康社會是黨中央確定的“兩個一百年”奮斗目標中的第一目標，要實現這個目標不僅要解決農村的貧困問題，也要有效解決城市的貧困問題。當前我國城市貧困群體不僅缺乏物質基礎，還缺乏發展條件，要從根本上治理城市貧困問題，關鍵是要根據我國城市貧困的現狀、特點、貧困的成因和影響以及當前貧困治理政策存在的問題制定新時期的反貧困措施。

（一）完善社會保障體系，縮小居民收入差距

完善社會保障體系，需要加快建立包括社會保險和社會救濟在內的資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化、覆蓋范圍廣域化的社會保障體系，將最低生活保障制度、社會保險制度、再就業工程等城市貧困治理政策整合，使各政策得到高效率的運行。同時要繼續改善收入分配體系，不斷縮小居民收入差距，保證城市社會和諧穩定的發展。

（二）加強城市基礎設施建設，提高居民生活質量

加強城市基礎設施建設不僅能夠增強城市的承載能力，還能為眾多的城市貧困群體提供更多的工作機會，在城市基礎設施建設的過程中，要特別注重城市的道路、綠化、水電供應等服務功能建設，使城市的貧困群體也能享受到城市發展的紅利，提高居民的生活質量。

（三）廣泛開展職業教育培訓，提升貧困群體謀生技能水平

培養貧困群體的職業技能對改善該群體的長期生計具有重要作用，政府應當廣泛開展職業教育培訓，通過資助各種社區學校、職業學校等為貧困群體提供免費的文化教育和技能培訓，提高他們接受新知識、新技術的能力，增強他們在新時期謀生的能力。

（四）開展救助的同時鼓勵有能力的貧困群體積極參加工作

部分貧困群體可能已經習慣于政府的救助，這顯然不利于城市貧困的真正治理，在今后的救助工作中應當鼓勵有能力的貧困群體參加工作，增強他們的脫貧意識，使其意識到通過工作才能真正的擺脫貧困。同時政府也應制定與救助制度相關聯的、能夠為貧困群體創造就業機會的方案。

[注 釋]

① 即使用家庭收入與支出比較的方法確定貧困線，20世紀90年代，國家統計局給出的城市貧困線標準為1 700元至2 400元。但是由于家庭基本需求不同，滿足基本需求的手段也不相同，該貧困線的確定存在較大爭議。各城市多根據國務院1994年頒發的《關于加強對居民基本生活必需品和服務價格監審的通知》所羅列的20項“基本生活必需品的物品和服務”來確定貧困線，部分城市還會考慮本市的財政狀況等因素。一般貧困城市采用的貧困定義較為窄，而富裕的城市采用的貧困定義較寬。

② 個案訪談法面臨的問題是各省城市居民生活水平、消費結構、物價的巨大差別。

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