城鄉一體化進程中交通發展的法律保護研究

李長健+趙光輝

摘 要 公民的交通權在交通發展的各個方面全面展現，是各民族在城鄉一體化進程中交通發展的理論內核。隨著經濟社會的發展，城市和農村相互融合是社會發展的客觀趨勢。城鄉一體化對加快城市發展和農業現代化有重要的促進作用。城鄉一體化，交通一體是關鍵。在城鄉一體化進程中，作為基礎產業和先行產業的交通一體化是利用經濟的互補性，發揮整體優勢的前提和保障，是縮小時空距離的手段和途徑，是城鄉一體化的重點。除了遵循經濟規律、自然規律和交通發展自身規律外。在城鄉一體化進程中對公民交通權的保障與否，將直接決定城鄉一體化交通發展成敗。

關鍵詞 城鄉一體化；交通一體化；交通權

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）06-0076-05

一、引 言

從人權法的角度看，“行”的需求可以轉化為一種社會權，并且在一定程度上是“可訴的”。“行”的需要是從個體的角度而言的，從國家和政府的角度看，就是交通發展的義務和責任。覆蓋廣大鄉村的農村公路，99.6%的建制村通了公路，97.4%的鄉鎮、86%的建制村通了瀝青路，縮小了城鄉差距。在重大自然災害、重大公共安全，重大事件救援過程中，交通承擔起了搶險救災、恢復重建的工作。鐵路、機場、航空運輸、高速鐵路等成效顯著。交通法制進步很大，以《道路交通安全法》、《公路法》、《航道法》為龍頭的相對完整的交通發展法律體系已經初步形成并不斷完善。《公路保護條例》、《機動車交通事故責任強制保險條例》無疑合理分配了社會風險，保障了民生。

我們同時看到，交通熱點問題舉不勝舉：交通落后、交通歧視與交通腐敗、交通公害、交通事故。問題最后還是反映“行”的需求尚未滿足。根本問題還是交通法制落后，就是權利不張、義務不明。在國家大舉推行城鄉一體化進程中，“行”之基本需求如何表達出來？它蘊含著何種權利？這種需求所蘊含的權利的實際狀態又如何？是否可以上升為憲法基本權利來加以保護？如何保護？諸如此類問題，正是城鄉一體化進程中交通發展法律問題即將面對的，“交通發展法律問題”正是本人對諸多交通社會問題的一種法學思考或權利思考。

在城鄉一體化進程中的交通，首先需要面臨《中華人民共和國公路法》、《城市道路管理條例》等法律、法規之間摩擦問題。需要調整“公路法”和“條例”關于公路客運和公共汽車這兩種形式在道路使用、規費繳納等方面不協調的內容。能不能在統籌城鄉交通發展上突破原有的局限性，重新審視城鄉一體化中交通各個方面存在的問題。如，城鄉一體化進程中區域協調發展的交通發展法律問題。城鄉一體化過程中交通融資法律問題，以及生態交通發展的法律問題？這將是城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究的重點。

二、國內外城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究進展及評述

隨著對城鄉一體化的日益備受關注，許多探討城鄉交通發展問題的文章，出現于一些期刊。作為一個權利個案，交通權的研究無疑是粗淺的。從量的角度看，它不像隱私權、教育權等曾經被公法學一度重點關注的權利那樣引人注目。從質的角度看，它也不像財產權、繼承權等傳統民法上的權利那樣，研究的對象相對確定，研究方法以及理論體系也相對成熟穩定。一個重要的原因是“交通權”的意涵和所指尚不確定。

國外沒有城鄉一體化的交通這個概念，各國土地制度的不同直接影響對道路使用方面的法律規制及其法律研究。美國1975年制定的《地下鐵路公司條例》，其中包含的有關地鐵公司在投資、建設、管理等方面的規章相當齊全，香港地鐵公司就是依據此條例成立的。2000年，這個條例被《地下鐵路條例》取代。順應形勢變化，地鐵公司的專營權、財產、法律責任、管理職能等作了新的界定。紐約1964年通過了《公共交通法》，規定政府不僅要在財政上保證對公共交通的投入，而且在技術上扶持城市公共交通的發展，以此降低軌道交通的風險。同時，當政府、企業、市民的權利受到侵犯時，通過法律維護各方利益。如日本《京都高速營團法》對營團地鐵線路的運營制定了詳細規定，包括地鐵服務水平、企業監督報告、檢查手續、就業人員資格等，以此規范有關人員和組織的行為，同時也維護其利益。美國政府對公共交通的投資是通過立法實現的。法國1995年至2001年相繼頒布一些與交通環境保護相關的法律，如《空氣清潔法》，明確規定給城市必須改善城市交通環境，減少空氣污染。國外的交通管理，法制化是根本保證，完善的法律法規制度約束和規范著管理者和交通參與者行為。國外對公民交通權保護的核心是“以人為本”的理念，其目的是實現全體公民安全、平等、有序、高效、自由的價值訴求，而這恰恰是我國城鄉一體化交通發展法律需要堅持的原則和長期努力的方向。

國內關于城鄉一體化的交通研究，較多的是從技術層面、規劃層面，而從法律的角度研究城鄉一體化的交通問題，文獻不多，為本論文的研究提供了一個研究價值意義。

城鄉一體化的交通融合，首先是權力的均等。路權可以分為通行權、先行權、占用權三項。長期以來，由于受行政分級管理、城鄉差距和城鄉壁壘的制約，人們習慣把交通劃分為城市公共交通、公路對外交通，其中包括農村交通。幾乎每一次為改善機動車交通道路而設計的方案，幾乎都會使步行者的情況更壞，特別對于行走困難的人來說，這種交通上的阻隔對他們日常生活的影響不可忽視，他們可能因此大大減少活動范圍，部分的失去交通自由。

2008、2013年交通運輸部實行大部制改革，建設部門管理的出租車管理等職能劃歸交通運輸部，但是目前交通運輸部依據的法規依然沿用過去，尚未更新。然，同一類業務，由兩個部門分工管理，而且所使用的法律、法規不相兼容，制度設計上明顯存在缺項。

關于城鄉一體化的貨運法律問題，比客運更為突出。國家治理公路“三亂”已經十九年了，新聞媒體不斷披露，都無濟于事。公路“三亂”每時每刻都在上演。不同層次的交通行政系統，已經成為制造公路“三亂”的主體。

總的看來，絕大多數學者都是圍繞城鄉一體化交通目前的發展現狀、存在的問題、以及如何發展交通一體化提出一些建議來進行的，對于城鄉一體化進程中交通一體化的實質，交通一體化與城鄉一體化發展究竟有那些理論聯系，背后的法理，尤其關于公民的交通權益平等問題，研究得不多。為此，論文擬通過對城鄉一體化中交通一體化的涵義及形成機理的研究，比較借鑒國內外城鄉交通發展的歷史經驗，從中得到一些對城鄉進程中交通一體化法律問題的啟示，推進城鄉進程和現代交通發展。城鄉一體化進程中交通發展法律問題對城鄉一體化進程中交通發展法律問題的探討，將建立在對城鄉二元化法律機制分析的基礎上，從交通問題本身出發來尋求解決問題的路徑，并盡力避免簡單問題堆砌，試圖探索交通問題背后可以把握的理論線索。

三、城鄉一體化進程中交通發展法律問題的重點

城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究的是人權法和基本權利理論在交通領域的應用型研究。試圖在盡可能消化交通工程學、交通經濟學、交通社會學及交通規劃與管理等專業性知識基礎上，對作為部門行政法的“交通行政法”部門的理論基礎探討。這將是交通法制的邏輯起點或理論基礎，所以在理論研究上具備創新意義。從實踐上選擇這個題目也具有較強的指導意義。城鄉一體化能夠給城鄉各個地區帶來共同利益，能從整體上提高城鄉競爭力，成為中國經濟發展的必然趨勢。城鄉的整體協調發展，構筑一體化的有序整體是必有之路。交通是實現城鄉之間物資、能量交換的載體。發達的交通和通訊設施是實現城鄉之間合理分工和經濟一體化的必要條件。目前，交通基礎設施建設，農村明顯落后于城市，尤其在跨市縣、跨省、跨區域的建設方面缺乏銜接規劃，整體上不成網絡，布局也不盡合理，從而阻礙了城鄉一體化進程。因此，在城鄉一體化進程中發揮法律的保障功能，保證交通正常功能的發揮，促進城鄉交通一體化發展，其意義十分重大。從2008年到2014年，有多個案例演繹出相近的主題：法律層面對農民工的交通權益保護缺失。例如，2008年5月，八位重慶農民工趕著坐公交車回家，不料遭到公交車司機的拒絕，公交車司機嫌這些農民工衣服臟并攜帶著工具，憤怒的農民工將這輛公交車堵了下來（招工信息網，2008年5月27日）。農民工公交車上遭受呵斥，農民工錢包太癟被白眼……近年來，常有關于農民工被“區別對待”的事例見諸報端。鄉下人、鄉巴佬——一些城里人常常會在農民工身上找到階級優越感。“愚、蠢、笨、沒素質——一些城里人也常用這些字眼苛責進城的農民”（費孝通《鄉土中國》）。農村與城市，其社會環境、生活秩序與運轉規則迥然相異，在不同的“游戲規則”下生活的群體遭遇“水土不服”的困境。農民工大舉進城，城市的“免疫系統”遇上這些沿襲了農村生活習慣的群體，便產生了“排異”反應。如何能讓農民工融入城市？“農民工怕弄臟地鐵有座不坐”的話題曾經轟動一時，網友們心酸地稱“心里不是滋味”。農民工上了地鐵不坐座位，是“不想坐”還是“不敢坐”？強大的威壓之下，農民工害怕被白眼、被輕視，寧可站著，也不挨著人坐著，這是無可奈何的選擇。人皆有自尊，皆渴望得到尊重。尊重不是依靠施舍，而是法制規則，對權利的保護。當農民工有了法律保護、規則認知，自會獲得歸屬感，獲得在城里生活的自信與勇氣，融入城市社會。沒有法律保障做基礎，公民權不可能平等，就不可能實現真正意義的城鎮化、更不可能實現城鄉一體化，這是為什么選擇這個題目的緣由之一，城鄉一體化的交通發展法律問題成為亟待解決的新問題。

在理論上，通過對城鄉一體化進程中交通發展法律問題的研究，可以使人們深刻理解城鄉一體化交通的內涵，在思想上和觀念上引起人們對城鄉一體化交通對立、不協調問題的重視，推動城鄉一體化理論的發展；可以使人們明確城鄉一體化進程中交通發展的目標和內容，使人們意識到城鄉一體化交通發展需要重點解決哪些問題，為解決城鄉交通而元結構提供理論上的思路和建議。在實踐上，通過對城鄉一體化進程中交通發展現狀的研究，從法律層面分析存在的問題和成因，為進一步推進城鄉一體化交通提供理論支持。以重慶市彭水縣為實證，提煉該地采取的諸多特色鮮明的法律制度，具有一定的普遍意義和推廣價值。提出城鄉一體化進程中交通法的對策建議，有利于更好的解決城鄉二元交通經濟結構，有利于從根本上推動“三農”問題的解決，有利于加快全面建設小康社會的進程。

1.城鄉一體化進程中交通發展法律問題需要解決的關鍵問題

我國現行交通發展法律制度尚未將由城鄉一體化中交通問題發展所產生的新型社會關系納入研究范疇，也未對該項變化帶來的法律挑戰給予相應的回應。因此本論文試圖分析城鄉一體化交通經濟關系中的法律需求，并在此基礎上提出完善相關法律制度的設想。城鄉一體化進程中交通發展法律問題從城鄉一體化進程中公民出行權和交通配置是否公平開始，將經濟學中的基尼系數運用在城鄉一體化中交通領域，從定量和定性兩方面來論證城鄉一體化中交通對于每個公民是否公平及區域交通是否合理。①城鄉一體化建設中交通協調發展法律問題。城鄉一體化過程中，由于交通管理體制不統一，城市交通管理和農村客運管理是兩個體系，這樣使得區域交通難以協調發展。同時二元管理體制還導致在市場準入、從業人員資格認定以及車輛年審、發證等涉及到法律的環節出現體系矛盾情況。城鄉一體化進程中交通發展法律問題通過調研訪問發現交通協調發展問題，并對這些問題進行歸類分析，從而找出解決問題的方法。再者，城鄉一體化中交通發展法律法規的通用性存在一定偏差，城鄉一體化進程中交通發展法律問題通過城鄉一體化中違反交通發展法律的案件進行統計、總結、分類，從而得到一體化中交通發展法律需要改進的地方。同時為管理者治理城鄉一體化進程中的交通發展法律提供一個全新的角度和方向，從而使城鄉一體化進程中的交通發展法律得以徹底根治。使道路運輸更安全、秩序得以優化，道路運輸市場得以繁榮和健康持續發展。②城鄉一體化過程中交通建設投融資法律問題。城鄉一體化進程中交通發展法律問題嘗試為提高融資效率和選擇較優融資模式提出了可行的指導性評價模型，以期對城鄉一體化交通項目投融資體制的探索和創新做出自己的貢獻。③城鄉一體化過程中的生態交通發展法律問題。強化生態交通可持續發展意識，己成為城鄉一體化建設中交通發展的必然趨勢。“水泥地”沒有泥，“混凝土”不是土。一體化交通要體現生態的可持續發展原則，建設一體化生態交通就是要尋求各種交通因素在各種具體環境下的最佳結合點，以此來促進經濟社會和環境保護的協調發展。通過對生態交通的發展狀況、內涵、特征和功能來表明生態交通所具有的符合科學發展觀和時代要求的可持續發展特質。

2.城鄉一體化進程中交通發展法律研究的重點

城鄉一體化交通法規建設的滯后，使得交通領域各類主體之間的協調、運作受到限制。有些法律法規并沒有按照交通本身的規律進行梳理和排列，因而在涉及交通問題時，往往缺乏指導性和針對性，難以達到解決交通難題的要求。重點內容包括：城鄉一體化進程中交通發展法律的理論基礎。如法理學理論，經濟學理論，效率與公平理論。城鄉一體化進程中交通發展法律問題，如城鄉一體化建設中交通協調發展法律問題，城鄉一體化過程中交通建設投融資法律問題，城鄉一體化過程中生態交通發展法律問題。城鄉一體化進程中交通發展典型案例分析，如我國城鄉一體化進程中交通發展相關法律，縣城鄉一體化交通發展法律案例及啟示。典型交通發展法律對我國城鄉一體化進程中交通發展法律的借鑒，如美國交通發展法律對我國城鄉一體化交通發展法律的借鑒，法國交通發展法律對我國城鄉一體化交通發展法律的借鑒，其他國家地區交通發展法律對我國城鄉一體化交通發展法律的借鑒 。構建城鄉一體化進程中交通發展法律保障體系，如城鄉一體化建設中交通發展立法建議，城鄉一體化過程中交通發展價值取向建議，城鄉一體化建設中交通發展法律權限建議，城鄉一體化過程中交通發展法律運行機制建議，城鄉一體化建設中交通發展法律糾紛建議，城鄉一體化過程中交通發展風險防范建議。完善城鄉一體化進程中交通發展法律的建議，完善城鄉一體化建設中交通協調發展法律建議，完善城鄉一體化過程中交通建設投融資法律建議，完善城鄉一體化過程中的生態交通發展法律建議等。

3.城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究的方法

城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究結合實際調查、國內外文獻及法律文本查詢與整理，以經濟法理論為基礎，以交通權平等為主線，理論與實證分析相結合，對城鄉一體化中交通發展法律進行系統分析，從理論上指出城鄉一體化進程中交通法體系的構想，重點如城鄉交通的平衡問題，交通協調發展問題，交通投融資問題，生態與環境保護問題等。①規范分析的研究方法。通過對已有的法律法規政策文獻進行梳理，較全面的認識和了解國內外學者關于城鄉一體化進程中的交通發展法律研究成果，我國城鄉一體化進程中的交通發展法律在治理過程中所存在的問題及困境，為城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究奠定基礎。②實證研究方法。通過案例研究，選取全國各地典型的城鄉一體化的交通發展法律案例，在分析全國城鄉一體化交通發展的基礎上，選擇重慶市彭水縣等作為案例，客觀、理性地分析該案例，總結得失，研究該城鄉一體化進程中交通發展法律問題。通過調查研究、實地考察、問卷以及個案研究等，分析城鄉一體化進程中的交通發展法律的真實意見，提煉規律性的問題，為城鄉一體化進程中的交通發展法律研究提供第一手的資料。通過訪談法，對相關當事人廣泛訪談，在研究中體現以人為本的原則，獲得解決城鄉一體化進程中的交通發展法律的系統法律解決思路。③比較研究方法。城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究將運用中國和其他典型國家的比較、法學和經濟學、交通規劃及管理學等的比較、城鄉交通的比較等，多學科、多角度研究和分析，更加全面認識和理解該問題。

四、城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究展望

通過從法律角度對城鄉一體化進程中的交通發展問題進行研究，使對該問題的研究更加深入和詳細，為其他學者關于該問題的研究提供一個新的方向和思路，同時也為城鄉一體化進程中的交通發展法律提供一個全新的角度和方向，從而使城鄉一體化進程中交通發展問題得以在更高層面獲得解決。城鄉交通資源配置更優化，交通市場得以繁榮和健康持續發展，城鄉居民受惠，推進“三農”問題研究向前一步。推進交通發展，促進民族和諧、民族團結、民族的共同繁榮。

城鄉一體化進程中交通發展法律問題研究將從三個方面創新：

（1）從法律的視角探討交通發展問題的系統解決方案，前人研究不夠。將交通權放到交通發展的各個方面展開，提出包括民主規劃、公開規劃、平等規劃等交通發展法律建議。將均等化、平等化、發展化原則體現到交通發展之中，將公平、公正、自由、安全的理念展現在公民交通權中。通過公民交通權的彰顯的維度判斷市場與政府在交通發展中的分界，為交通作為準公共產品找到法理緣由。

（2）從法律的角度研究城鄉一體化中的交通發展問題，前人的研究不夠。將以公民交通權及交通權益平等與發展作為理論邏輯點，提出公平交通權的相關理論構架，拓展交通研究的新思路。

（3）城鄉一體化進程中的交通發展法律的立法、司法、執法不完整、不系統。需要突出公民交通權及交通權益平等與發展在城鄉一體化中的展示。一是從法學角度判讀城鄉一體化進程中的交通發展法律的矛盾觀點。二是從治本的角度：將相關法律制度進行法理分析。主要借鑒運用法理解決問題。三是從治標的角度：以重點建議解決城鄉一體化進程中的交通發展法律突出問題。

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