保障房社區治理困境與出路

韓振燕　夏林　王玨

保障性住房是政府運用公共財政對無法購買或購買住房存在困難者提供住房福利，以保障其基本住房需求的滿足。根據分類，我國保障性住房主要有政策性公共租賃房、經濟適用房、限價房以及廉租房。保障性住房的建設規劃是國家保障居民平等住房權利的措施之一，在經濟發展引發社會貧富差距擴大、商品房價格存在過度投機的背景下，政府住房保障工作的完善對社會穩定和人民幸福具有重要影響。隨著保障房政策的逐步落實，中低收入者的居住狀況得到改善，但這并不意味著居民對住房環境的滿意度提升。

因而本文認為，基于保障房片區居民生活滿意度視角思考保障房社區治理問題更具意義。一方面，對保障房片區居民來說，滿意度調查研究有利于更充分了解并滿足居民生活需求，提升生活滿意度；另一方面，對政府來說，改善中低收入者的住房困境也需要通過提高其生活滿意度來解決。目前，我國保障房發展重點仍在于大規模開發建設，忽視了保障房社區治理問題。在當前人口激增、住房需求龐大的背景下，合理規劃保障房區域建設以及保障房社區治理服務不僅關乎保障房居民的住房需求，對社會和諧發展也具有重要意義。

一、南京市保障房片區居民滿意度

影響因素回歸分析

本次調查研究抽取南京市岱山、上坊、丁家莊、花崗四大保障房片區的1023位居民，針對居民生活需求，了解保障房片區居民生活滿意程度。調查內容包括被訪者基本情況、公共服務配套、社區治理等方面。

1.研究假設

選取1023位南京市保障房片區居民，對其生活滿意度影響因素進行回歸分析，提出如下假設：

假設1：文化程度越高，保障房片區居民生活滿意度越高。

假設2：交通耗時越高，保障房片區居民生活滿意度越低。

假設3：認為社區生活便捷的保障房片區居民生活滿意度高于認為社區生活不便捷的保障房片區居民。

假設4：社工走訪頻率高的保障房片區居民生活滿意度高于社工走訪頻率低的保障房片區居民。

假設5：物業滿意度越高，保障房片區居民生活滿意度越高。

假設6：社區安全度越高，保障房片區居民生活滿意度越高。

2.變量選取

本次調查研究的因變量保障房片區居民生活滿意度，主要通過“對目前生活環境及生活滿意程度”這一問題測量。自變量是指對保障房片區居民生活滿意度產生影響的各類要素，包括六個方面：文化程度、交通耗時、社區便捷程度、社工走訪頻率、物業滿意度、社區安全度。

保障房片區居民文化程度作為一項重要的個人特征，對居民個人價值觀、生活滿意度等都將產生影響，因而通過“您的文化程度”這一問題測量。

交通耗時關系到住戶外出的便利性，如果保障房社區地理位置偏遠、交通不便，勢必影響住戶的日常生活和工作出行，降低住戶的住房滿意度。交通耗時通過“您上班途中平均所耗時間”這一問題測量。

超市、集貿市場、銀行、衛生服務中心等社區周邊配套設施的完善程度對保障房片區居民住房滿意度同樣存在較大影響。因此，將社區便捷程度作為自變量，并通過“在本社區，您是否感覺生活方便”這一問題測量。

保障房社區治理的核心是社區工作人員綜合服務素質，社區工作人員能否積極開展工作，及時走訪并了解居民生活需求對居民生活滿意度的提高具有重要意義。社工走訪頻率通過“社工是否到您家走訪過”這一問題測量。

目前，社區物業管理發展已經超出以房屋維修管理為主的服務范圍，逐漸覆蓋社區生活的不同層面。城市保障房物業管理和社區管理的聯系更為緊密，由于保障房社區產權性質復雜，居民利益訴求多樣，一定程度上增加了物業管理的難度，物業管理工作對保障房居民生活滿意度的影響日益凸顯。物業滿意度主要通過“您對社區的物業管理滿意嗎”這一問題測量。

保障房社區通常較偏遠，治安狀況不理想，居民生命財產安全對其生活滿意度的影響極為重要。因而將社區安全度作為自變量，通過“您在本社區生活覺得安全嗎”這一問題測量。具體變量賦值情況見表1南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素回歸分析變量描述表。

表1 南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素回歸分析變量描述表

變量名稱 賦值

文化程度 小學及以下=1、初中=2、高中及中專=3、大學=4、研究生=5

交通耗時 15分鐘以內=1、16～30分鐘=2、31～60分鐘=3、61～90分鐘=4、90分鐘以上=5

社區便捷程度 方便=1、不方便=2

社工走訪頻率 經常走訪=1、偶爾走訪=2、從不走訪=3

物業滿意度 滿意=1、一般=2、不滿意=3

社區安全度 安全=1、一般=2、不安全=3

居民滿意度 滿意=1、比較滿意=2、一般=3、不滿意=4

3.南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素回歸分析

對本次調查研究因變量“保障房片區居民生活滿意度（Y）”進行線性回歸處理，且由上文分析可知，文化程度（X1）、交通耗時（X2）、社區便捷程度（X3）、社工走訪頻率（X4）、物業滿意度（X5）、社區安全度（X6）為主要預測解釋變量。則因變量的線性回歸方程式為：

Y= b1 X1 + b2 X2 + b3 X3 + b4 X4+ b5 X5+ b6 X6+ μ，其中X1…X6為6個預測解釋變量， b1…b6表示回歸系數，μ表示常數項。回歸模型中的調整R2表示模型解釋力，F值表示模型系數的顯著性檢驗。

為了考察自變量對因變量的影響力，采取逐步納入的回歸方式：

模型一僅納入文化程度，檢驗文化程度對保障房片區居民生活滿意度的影響。此時，調整R2為0.011，F值為12.888（在1%水平上通過顯著性檢驗），解釋變量X1同樣在1%水平上通過顯著性檢驗。

模型二加入交通耗時，以驗證交通耗時對保障房片區居民生活滿意度的影響。加入后，調整R2為0.002，模型未得到改善，且交通耗時這一解釋變量系數的t值僅為0.173，無法通過顯著性檢驗。此時，模型二中的變量間可能存在多重共線性問題，故剔除交通耗時（X2 ）這一解釋變量。

模型三進一步加入社區便捷程度，檢驗社區便捷程度對保障房片區居民生活滿意度的影響。此時，調整R2由0.011提升到0.057，F值在1%水平上通過顯著性檢驗，說明社區便捷程度對保障房片區居民生活滿意度存在影響。

模型四加入社工走訪頻率，驗證其對保障房片區居民生活滿意度的影響。加入該變量后，調整R2由0.057提升到0.153，F值同樣在1%水平上通過顯著性檢驗，說明社工走訪頻率對保障房片區居民生活滿意度存在顯著影響。

模型五納入物業滿意度，驗證物業滿意度對保障房片區居民生活滿意度的影響。此時，調整R2由0.153提升到0.221，F值可在1%水平上通過顯著性檢驗，說明物業滿意度對保障房片區居民生活滿意度存在影響。

模型六進一步加入社區安全度，以驗證社區安全程度對保障房片區居民生活滿意度的影響。加入該變量后，模型顯著性得到改善，說明社區安全度對保障房片區居民生活滿意度存在一定影響。

根據上述分析可知，除交通耗時（假設2）外，其他假設均得到驗證。由模型六Y=0.063 X1 +0.104 X3 + 0.257 X4 +0.165 X5+0.292 X6-0.368，可知南京市保障房片區居民生活滿意度各影響因素中，社工到訪頻率（X4）、社區安全度（X6）兩個解釋變量的回歸系數較高，均在0.2以上；社區便利程度（X3）、物業滿意度（X5）兩個解釋變量的回歸系數次之，在0.1～0.2之間；文化程度（X1）這一解釋變量的回歸系數較低，為0.06。可見，這五個因素對南京市保障房片區居民生活滿意度存在影響，其中，社工到訪頻率和社區安全度對居民生活滿意度影響程度較高，是南京市今后保障房社區管理工作中亟須加強、完善的地方。具體見南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素回歸分析表2所示。

表2 南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素多層線性回歸分析

變量 模型一 模型二 模型三 模型四 模型五 模型六

文化程度

交通耗時

社區便捷程度

社工走訪頻率

物業滿意度

社區安全度

常數項

調整R2

F值 0.112***

（0.000）

0.080

0.011

12.888*** -0.043

（0.483）

—

2.411

0.002

0.248 0.103***

（0.000）

—

0.216***

（0.000）

0.908

0.057

31.892*** 0.088***

（0.002）

—

0.172***

（0.000）

0.315***

（0.000）

0.204

0.153

62.741*** 0.087***

（0.002）

—

0.142***

（0.000）

0.296***

（0.000）

0.263***

（0.000）

-0.339

0.221

73.395*** 0.063**

（0.017）

—

0.104***

（0.000）

0.257***

（0.000）

0.165***

（0.000）

0.292***

（0.000）

-0.368

0.290

84.658***

注：*表示在10%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，***表示在1%水平上顯著。

二、保障房片區社區治理所面臨的問題

隨著南京市保障房片區交付，短時間內有大量居民入住，又多為弱勢群體，客觀上加劇了低收入人群的空間聚集，強化了社會階層的居住分異，容易導致貧困過度集中和社會分割等問題。根據南京市保障房片區居民生活滿意度影響因素回歸分析結果，保障房片區社區治理面臨著社區規模與社區服務效率、配套設施與居民需求、物管水平與質量要求不一致等矛盾和問題。

社區規模與社區服務效率之間存在矛盾。南京市規定“一個居委會規模一般在2000戶左右”，而目前南京市四大保障房片區社區規模過大，如上坊片區已入住6000戶（1.8萬人），卻只成立一個社區，社工23人；花崗片區已入住7000戶（2萬人），也僅成立兩個社區，社工26人。四大保障房片區社區服務半徑過大，客觀上導致社工走訪工作量加大，走訪頻率不高，服務效率低下。社工走訪頻率與居民住房滿意度呈正相關，一方面，社工無法通過走訪對居民生活現狀進行評估；另一方面，居民對社區治理建設積極性不高，主動向社區反饋意見的居民較少。社工走訪頻率降低阻礙居民意見反饋，保障房社區服務效率低下，治理工作難以根據居民實際需求組織開展。

配套設施與居民需求之間存在矛盾。配套設施不足對保障房片區居民生活便捷程度產生影響，而社區便捷程度與保障房片區居民生活滿意度存在正相關關系。四大保障房片區各類公建配套及商業建筑規劃與實際建設投入情況間存在較大差異，如按照南京市《關于加快發展養老服務業的實施意見》要求，四大保障房片區總計應配建居家養老服務用房20698平方米，實際配建9810平方米，缺口達52.6%。社區便捷程度涵蓋社區周邊生活設施的配建完善程度，如大型商場建設、交通便利與否等，社區便捷程度低導致保障房片區居民生活成本增加，因享受保障房政策帶來的住房優惠實際變成“負保障”，社會資源反向流動，公共資源配置不合理，同時，對政府公共權威也將產生負面影響，不利于社會和諧穩定。

物管水平與質量要求之間存在矛盾。南京市四大保障房片區共有10家物業公司入駐管理，其中，岱山片區物業費0.95元/平方米、花崗片區0.65元/平方米、丁家莊片區0.95元/平方米、上坊片區0.95元/平方米。物業管理與居民滿意度呈正相關，而四大保障房片區居民普遍反映“物業費過高”、“保潔服務不到位”等問題。目前，南京市有關部門通過招標選擇，確定物業費為0.95元/平方米，但部分弱勢群體因為生活困難，無法承擔物業費；部分農村拆遷戶缺乏繳費意識，拒絕繳納物業費。物業管理由于物管費征收困難，物業工作難以持續進行。監控攝像設備的購買安裝、社區保安隊伍的組建管理等涉及社區安保工作，威脅保障房片區居民的生命財產安全，降低社區安全度，進而影響居民住房滿意度。

三、保障房片區社區治理的思路及對策建議

針對保障房社區治理面臨的諸多困境，需要綜合考慮保障房社區發展的內外部環境，引導社會參與，整合并發揮政府、市場、社會、社區自身的力量，實現多元協調的保障房治理格局。

依托城市經濟基礎，推進保障房片區產城融合。經濟發展水平是保障房社區治理需要考慮的關鍵因素，經濟宏觀環境對保障房建設前的地理位置選擇具有重要影響。南京市保障房社區選址基本在近郊地區，交通尚有不便，資源缺乏，保障房“負保障”現象嚴重，即雖然公民住房權利得到滿足，但教育資源不足、交通費用上升等問題造成實際生活成本增加。因此，保障房社區管理應加強對居民生活需求的重視，改善社區環境，保障公平。由于實際經濟水平的限制，以及目前我國保障房的性質仍然是保障公民基本住房權利，決定了保障房社區生活環境在很大程度上無法和一般商品房相比較。所以在一定經濟基礎上，可優先研究保障房片區周邊產業規劃，利用產業園區環繞的特點，將園區內的公共服務平臺、設施向保障房片區傾斜，逐步推進保障房片區產城融合，降低居民生活成本。

協同多元管理方式，理順保障房片區治理機制。進一步發揮并整合政府、市場、社會力量，引導民營企業、社團組織等參與保障房社區建設與治理，實現多元協調的保障房治理格局。通過購買服務等方式，由專業社會組織管理運營，吸引社會組織、志愿者為保障房片區居民提供更為專業、廣泛的服務。一方面，根據保障房片區實際情況，采取不同的管理模式，如地域面積較大的片區，可設立新的街道單獨管理；對于地域面積適中的片區，可以成立區政府派出機構管委會，由街道主要領導兼任管理；還可以成立社區居民自治管理委員會實行民主自治。另一方面，適當縮小保障房社區規模，建議按照1000戶左右的標準設立社區，減少服務半徑，提升服務效率，同時，保障房社區還應加強社區工作隊伍建設，提高社工走訪頻率，保障居民生活滿意度。

加強服務監督保障，完善保障房片區公共服務。監督體系不完善是保障房社區問題頻發的重要原因，需要加強內外部監督。如物業管理方面，可以在選擇保障房物業管理企業時注重準入標準的設定，并在選定物業企業后對其服務過程進行監督，防止物業公司因為已經得到物業管理權力而產生懈怠心理。在總結經驗教訓的基礎上，探索編制以保障性住房為主的大型居住社區公共服務設施配置標準和辦法，使之更符合保障房社區人口結構、經濟狀況和生活需求等。內部監督方面，推進居委會、樓委會等居民自治組織建設，鼓勵居民成立監督團體，暢通居民訴求表達渠道，激發居民社會責任感，讓居民參與社區治理。通過強化內外部監督，既能夠保障居民生命財產安全，也有效提高物業企業服務意識，切實保證居民生活質量。此外，加強社區公建配套設施建設，整改完善體育健身器材、衛生環境；提高社區外部交通便利程度，加強周邊活動場所建設；等等。

引導居民參與意識，促進保障房片區群體融合。保障房社區治理還需考慮居民自身意愿、社會參與等因素。長期以來，保障房社區過度追求建設規模擴大，忽視人性化管理，使得居民生活滿意度較低。因此，在社區治理過程中，需要引導居民發揮主人翁作用，強化社會治理的自主參與意識和行為，鼓勵居民為小區治理建言獻策，以“小區是我家，治理靠大家”的心態投入保障房片區社區管理。結合社區居民的需求、意愿，開展分類管理和服務。可定期開展民意調查，分析了解居民實際需求，針對不同群體居民，提供更具專業性的服務。如對低保戶、低保邊緣戶、殘疾人等，提供一攬子服務，盡可能系統、全面地解決其生活困難問題；對征地拆遷農民、安置戶，重點滿足其公共服務需求；等等。同時，加強社區人文心理關懷，促進居民生活和諧，提升幸福感。

（韓振燕：河海大學公共管理學院教授）

責任編輯：戴群英