長三角地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域改革發(fā)展策略

鄭睿

公共服務(wù)的對象是人，人口形勢近年來出現(xiàn)的新變化要求長三角地區(qū)必須加快公共服務(wù)改革發(fā)展。首先是流動人口比重逐年增多。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，長三角地區(qū)已經(jīng)成為我國流動人口增長最快的區(qū)域之一，區(qū)域內(nèi)流動人口規(guī)模已經(jīng)從2000年的1936萬人增加到2014年的5507萬人，年均增長7.75%，相比全國同期高出2.34個百分點，這對長三角地區(qū)的公共服務(wù)提出了更高的要求。其次是人口老齡化趨勢明顯。國際上通常將65歲以上人口比重大于7%視為該地區(qū)進入老齡化社會的重要指標。據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，長三角地區(qū)納入統(tǒng)計范圍的25個城市，65歲以上人口比重均已超過7%，標志著長三角地區(qū)全面進入老齡社會，養(yǎng)老服務(wù)需求增長迅猛。最后是人口國際化趨勢明顯。隨著經(jīng)濟全球化進程不斷推進，長三角地區(qū)的外籍人口數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，高端化、國際化服務(wù)需求日益增長。

在這樣的人口形勢下，長三角地區(qū)公共服務(wù)改革發(fā)展既要滿足廣大人民群眾的基本公共服務(wù)需求，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，又要通過高端引領(lǐng)、市場化運作，實現(xiàn)分層化、多元化和國際化發(fā)展。

一、長三角公共服務(wù)領(lǐng)域改革方向——多元化、分層化、國際化

針對目前服務(wù)對象的變化形勢，長三角地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域改革發(fā)展的主要方向和目標是：在確保和滿足民眾基本需求的前提下，創(chuàng)新多元化公共服務(wù)供給機制，建立分層化公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)國際化水平。

1.創(chuàng)新多元化服務(wù)供給機制

要滿足不同層次的民眾對公共服務(wù)的多元化需求，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的。因此，長三角地區(qū)必須加快公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革，創(chuàng)新多元化的公共服務(wù)供給機制，充分調(diào)動和發(fā)揮社會資本、社會組織以及社會公眾參與公共服務(wù)供給的積極性，利用市場調(diào)配資源的決定性作用，把國資、民資、外資等多元化的力量引入教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、社會保障等公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)的多樣性和針對性，提高服務(wù)供給效率。

2.建立分層化公共服務(wù)體系

從職業(yè)、收入、家庭資產(chǎn)、消費與服務(wù)選擇偏好等角度看，長三角地區(qū)人口結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)多元化、分層化的特點。因此，長三角地區(qū)的公共服務(wù)應跳出均質(zhì)化模式，建立分層次多元化的公共服務(wù)體系。一方面，要保障均等化的基本公共服務(wù)；另一方面，還要滿足中高收入群體的多元化服務(wù)需求，通過高端引領(lǐng)，拉動公共服務(wù)整體水平提升。

確保基本服務(wù)。向社會成員提供均等化基本公共服務(wù)，是長三角地區(qū)各級政府的基本職責之一。長三角地區(qū)應通過不斷深化改革，為基本公共服務(wù)均等化提供制度保障，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、市民就業(yè)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域增加總量，消除城鄉(xiāng)差異，提升質(zhì)量，優(yōu)化服務(wù)，滿足基本的民生需求。

高端引領(lǐng)提升。隨著人們生活水準的日益提高，越來越多的民眾不滿足于均等化公共服務(wù)，他們對公共服務(wù)提出更高端的需求和偏好，也愿意支付相應的費用，但長三角地區(qū)的中高端醫(yī)療保健、中高端幼托及學前教育、學歷教育、職業(yè)教育、中高端養(yǎng)老和家政服務(wù)等公共服務(wù)目前仍處于嚴重的供不應求局面。長三角地區(qū)各級政府應在保證均等化公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，通過市場機制拓展分層化、多元化公共服務(wù)，提升服務(wù)能級，滿足社會多元化需求。

3.提升公共服務(wù)國際化水平

為滿足日益增長的常住外籍居民的日常需求，接軌國際先進標準，營造良好的國際化營商環(huán)境，長三角地區(qū)各級政府應把加快提升公共服務(wù)國際化水平作為公共服務(wù)領(lǐng)域新的重點發(fā)展方向。一方面，要學習國際先進的公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗，瞄準國際目標，創(chuàng)新政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理模式，爭取把長三角地區(qū)建成我國率先與國際接軌的公共服務(wù)先行區(qū)；另一方面，要在公共服務(wù)領(lǐng)域擴大向外資、境外組織的開放力度，掃除政策障礙，降低進入門檻，推進國際資源進入長三角地區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、長三角地區(qū)公共服務(wù)重點領(lǐng)域改革發(fā)展舉措

長三角地區(qū)應以構(gòu)建多元化、分層化、國際化的公共服務(wù)體系為目標，在教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、社會保障等重點領(lǐng)域深化改革，從而提升區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的整體水平。

1.深化教育管理體制改革

擴大教育開放，形成多元開放的辦學格局。健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育。深化擴大國際合作辦學試點，爭取把上海自貿(mào)試驗區(qū)教育培訓領(lǐng)域擴大開放政策逐步推廣到整個長三角地區(qū)。

深入推進國家教育綜合改革試驗區(qū)改革創(chuàng)新，促進教育治理體系和治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化。深化教育“管辦評”聯(lián)動改革，完善學校治理結(jié)構(gòu)，擴大學校辦學自主權(quán)，探索考試招生制度改革。建立健全地方政府履行教育職責的評價制度。探索建立督導機構(gòu)獨立履行職責的體制機制。

加強對外交流，提升教育國際化程度。積極發(fā)展中外合作專業(yè)、課程開發(fā)，開展學生交換項目，探索與境外學校之間的課程和學分互認。建立境外教師培訓基地，加大選派重點課程教師和骨干教師出境培訓的力度，建設(shè)適應教育國際化要求的教師隊伍。完善吸引海外學者從事教學和合作研究的政策體系，積極引進海外教師、專家和管理人員。

2.推進醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)深化改革

擴大醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域開放，加快形成多元辦醫(yī)格局。進一步放寬中外合資、合作辦醫(yī)條件，逐步擴大具備條件的境外資本設(shè)立獨資醫(yī)療機構(gòu)試點。加快落實對非公立醫(yī)療機構(gòu)和公立醫(yī)療機構(gòu)在市場準入、重點專科建設(shè)、職稱評定、學術(shù)地位、等級評審、技術(shù)準入等方面同等對待的政策。

逐步形成促進醫(yī)療人才流動機制。探索解決國際醫(yī)療人才國內(nèi)執(zhí)業(yè)資格認證問題，加快推進規(guī)范的醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)。探索公立醫(yī)療機構(gòu)與非公立醫(yī)療機構(gòu)在技術(shù)和人才等方面的合作機制，建立二、三級醫(yī)療機構(gòu)高級醫(yī)務(wù)人員向基層柔性流動機制。

拓寬醫(yī)療費用結(jié)算渠道，形成多層次醫(yī)療保障體系。允許民辦（包括外資）醫(yī)療機構(gòu)納入醫(yī)保定點范圍。逐步擴大具備條件的境外資本設(shè)立獨資專業(yè)健康醫(yī)療保險機構(gòu)的試點范圍，探索解決與國際醫(yī)療保險機構(gòu)結(jié)算問題，鼓勵發(fā)展與基本醫(yī)療保險相銜接的商業(yè)健康保險，拓寬醫(yī)療費用結(jié)算渠道，形成多層次醫(yī)療保障體系。

3.加快公共文化體制機制改革

推動公共文化社會化、多元化發(fā)展，探索市場化的管理運營模式。進一步放開公共文化投資領(lǐng)域限制，拓展公共文化服務(wù)項目的融資手段和渠道，在文化設(shè)施建設(shè)、機構(gòu)管理運營中引入社會資本和市場主體，形成多元化的公共文化供給體系。加快公共文化領(lǐng)域的市場化改革進程，建立以市場為手段、服務(wù)外包為主要形式的政府購買公共文化服務(wù)新模式，提高文化設(shè)施和機構(gòu)的管理運行效率。

加大對公共文化管理運營主體的培育扶持力度。放寬對公共文化服務(wù)類社會組織的登記注冊限制，建立有效的市場競爭機制，引進專業(yè)機構(gòu)來負責文化場館和機構(gòu)的日常運營管理。推廣“民辦公助”等模式，促進民營文化場館發(fā)展，通過日常運行補貼、活動項目補貼、宣傳平臺支撐等方式，促進“社會力量辦文化”做優(yōu)做強。

加快文化國際化發(fā)展步伐。借助上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)機遇，借鑒“負面清單”模式，擴大文化開放領(lǐng)域，加快人才、要素集聚，做大做強各類文化產(chǎn)業(yè)平臺和項目，重點突破資金進出、審批流程復雜等體制機制障礙，加快文化“走出去”和“引進來”步伐，實現(xiàn)文化國際化發(fā)展目標。

4.深化養(yǎng)老服務(wù)體系改革

推動養(yǎng)老服務(wù)社會化、市場化發(fā)展。完善政府托底、社會化參與、市場化運營相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)模式。加大公辦養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)力度，支持社會力量參與為老服務(wù)，對各類民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的開辦費、運營費補貼納入政府養(yǎng)老扶持政策范圍。完善養(yǎng)老服務(wù)土地、稅費等政策，進一步明確公辦養(yǎng)老機構(gòu)和民辦非營利性養(yǎng)老機構(gòu)享有同等用地政策，完善政府購買為老服務(wù)目錄和辦法等制度，積極探索和推進基本養(yǎng)老服務(wù)補需方的財政補貼政策和機制。拓展融資渠道，探索老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險，鼓勵發(fā)展各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)保險產(chǎn)品。

建立健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金合理增長與保值增值機制。逐步建立完善相關(guān)機制，妥善解決城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與其他社保政策的轉(zhuǎn)移接續(xù)，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值。長三角地區(qū)各級政府的財政和勞動保障部門要建立健全養(yǎng)老保險基金管理辦法，加強對基金的財務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況的監(jiān)督。在投資管理方面，應出臺相關(guān)政策，放松投資管制，為長三角地區(qū)的養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造更多的投資渠道，確保基金保值增值，減少政府財政負擔，實現(xiàn)基金供給的可持續(xù)性。

5.加快社會保障制度改革

建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系。完善以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的機制，健全與創(chuàng)業(yè)相關(guān)的人才、稅收、服務(wù)保障體系，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)帶動效應。建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)培訓體系，鼓勵各類培訓機構(gòu)深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育培訓，為農(nóng)村富余勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移和就地創(chuàng)業(yè)提供支持。

構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。改進和完善社會最低收入家庭廉租住房保障制度及供應辦法，逐步擴大廉租住房制度的社會受益面。加強人才公寓和務(wù)工人員宿舍的建設(shè)，對區(qū)域內(nèi)的大中型企業(yè)，應強制性要求建造租賃型職工宿舍，政府在地價和稅收方面給予優(yōu)惠，逐步解決外來務(wù)工人員的“群租”問題。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的總體要求，合理制訂拆遷安置房建設(shè)計劃，控制拆遷規(guī)模。

調(diào)動社會力量，擴大社會保障基礎(chǔ)。積極引導和扶持各類社會組織開展為民服務(wù)活動，進一步加強救助體系隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮志愿者團隊的服務(wù)作用。借鑒發(fā)達國家和地區(qū)利用稅收杠桿促進慈善業(yè)發(fā)展的做法，探索建立激勵企業(yè)向公共服務(wù)捐贈的稅收制度，推進稅收抵扣形式，鼓勵企業(yè)、個人捐助民生事業(yè)；擴大受贈范圍，除了指定慈善團體外，允許捐贈企業(yè)或個人按照自己的意愿或偏好，直接捐款給醫(yī)院、學校、養(yǎng)老院和其他社會服務(wù)機構(gòu)。

三、推動長三角地區(qū)公共服務(wù)改革發(fā)展的保障措施

建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機制。參照發(fā)達國家標準，制定公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)均等化配置標準，引導教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障等公共服務(wù)資源在城鄉(xiāng)間優(yōu)化配置。以優(yōu)化人才資源配置為重點，促進公共服務(wù)均衡發(fā)展，建立完善遠郊地區(qū)的教師、醫(yī)生等公共服務(wù)領(lǐng)域人才的綜合激勵保障機制，鼓勵高水平人才到郊區(qū)工作。

清理社會資本進入公共事業(yè)的障礙。清理修改阻礙社會資本和外資投資公共事業(yè)的法規(guī)政策，如企業(yè)開辦的申報批準、外籍員工的出入境便利、個調(diào)稅等問題。創(chuàng)新管理模式，盡量消除在實際審批和投資過程中存在的“玻璃天花板”現(xiàn)象，減少社會資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙。借鑒自貿(mào)試驗區(qū)“負面清單”管理模式，制定公共服務(wù)領(lǐng)域負面清單，先行先試大幅度開放公共服務(wù)社會投資。

完善政府購買服務(wù)的體制機制。政府通過市場機制，向社會力量購買服務(wù)，把社會力量引入公共服務(wù)領(lǐng)域，是惠及人民群眾、深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革的重大措施，是推動政府職能轉(zhuǎn)變、推進政事、政社分開的必然要求，也是構(gòu)建分層化、多元化公共服務(wù)體系的有效途徑。因此，長三角地區(qū)各級政府應盡快在公共服務(wù)領(lǐng)域建立公開透明的政府購買服務(wù)機制，制定政府購買服務(wù)清單，形成公眾參與、社會監(jiān)督的評估制度。

（作者系上海市發(fā)展改革研究院助理研究員，博士）

責任編輯：戴群英