PPP融資項(xiàng)目落地難問題及對(duì)策研究

張 麗

(福州外語外貿(mào)學(xué)院 金融系，福州 350202)

PPP融資項(xiàng)目落地難問題及對(duì)策研究

張 麗

(福州外語外貿(mào)學(xué)院 金融系，福州 350202)

2015年以來，為解決地方財(cái)政緊張問題，各地積極推廣應(yīng)用PPP融資模式。然而，由于制度框架與法規(guī)體制不健全、項(xiàng)目收益不明確、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)難控制等原因，導(dǎo)致PPP融資項(xiàng)目實(shí)際簽約落地效率并不高。因此，為促進(jìn)我國(guó)PPP項(xiàng)目的有效推進(jìn)，迫切需要完善相關(guān)制度，同時(shí)在強(qiáng)化政府市場(chǎng)意識(shí)、明確項(xiàng)目收益、鎖定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、加大金融支持力度、創(chuàng)新PPP模式等方面做出相應(yīng)的改革，并調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性。

PPP融資模式；落地難；成因；社會(huì)資本

2015年以來，全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷，政府財(cái)政緊張問題凸顯。為緩解財(cái)政緊張壓力，財(cái)政部和發(fā)展改革委員會(huì)連續(xù)出臺(tái)了一系列政策，希望引入民間資本提供公共服務(wù)，將PPP項(xiàng)目模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。在此號(hào)召下，各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)服務(wù)等多個(gè)行業(yè)廣泛推廣應(yīng)用PPP融資模式，但從實(shí)際成果數(shù)據(jù)來看，成效并不是十分明顯。在已推廣的PPP項(xiàng)目中，很多項(xiàng)目都處于無人問津的狀態(tài)，找到合作伙伴的寥寥無幾，社會(huì)資本也處于觀望狀態(tài)，實(shí)際參與的并不多，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，這一問題迫切需要盡快找到原因并加以解決，從而真正做到項(xiàng)目惠民。

1 PPP融資模式概述

1.1 PPP的含義

PPP模式又稱為 “公共私營(yíng)合作制”，是英文單詞Public-Private-Partnership的首字母縮寫，具體是指政府與社會(huì)資本之間，為了提供公共產(chǎn)品而進(jìn)行合作的一種優(yōu)化項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。在這種模式下，私人部門發(fā)揮資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，政府部門則負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管，各參與方以“雙贏”或“多贏”為合作理念，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，建立一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。私人部門根據(jù)公共部門所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)參與建造公共設(shè)施或提供公共服務(wù)，項(xiàng)目完成后通過向公共部門獲得報(bào)酬或從使用者征收費(fèi)用來獲取較為穩(wěn)定的收入,最終以低成本、高效率提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)。

1.2 PPP的主要模式

世界銀行根據(jù)社會(huì)資本在公共項(xiàng)目建設(shè)合作中的參與程度不同，將PPP模式分為外包類、特許權(quán)經(jīng)營(yíng)類和私有化三大類型。我國(guó)的PPP模式分類具體表現(xiàn)為購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)和股權(quán)合作。這種分類方式在大體上跟世界銀行的分類相對(duì)應(yīng)，且在實(shí)踐過程中做了相應(yīng)調(diào)整，更適合我國(guó)目前的國(guó)情。

1.2.1 購(gòu)買服務(wù)

購(gòu)買服務(wù)本質(zhì)屬于外包類。這種類型項(xiàng)目通常是由公共部門進(jìn)行投資，社會(huì)資本在整個(gè)項(xiàng)目中只承包一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，并通過政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益，主要包括合同管理和委托運(yùn)營(yíng)等模式。政府采取這一模式的PPP項(xiàng)目，主要目的并不是為了融資，而是為了引進(jìn)私人部門的高效管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化公共服務(wù)的供給質(zhì)量并提高財(cái)政資金的使用效率，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的多元化、個(gè)性化需求。

1.2.2 特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)是目前國(guó)內(nèi)運(yùn)用最廣的一類PPP模式。這種模式的項(xiàng)目需要社會(huì)資本部分或全部參與公共服務(wù)投資，政府采取競(jìng)爭(zhēng)方式選取合作方，并通過協(xié)議明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，社會(huì)資本和公共資本在合作框架之下共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，享受項(xiàng)目收益。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益情況，公共部門可能會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償。在我國(guó)，特許經(jīng)營(yíng)模式主要應(yīng)用在能源、水利、環(huán)保、運(yùn)輸、市政工程等領(lǐng)域。

特許經(jīng)營(yíng)模式中社會(huì)資本在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中參與程度較深，是項(xiàng)目資金的主要供應(yīng)方，在項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)生命周期中處處都有社會(huì)資本的參與。采用這種模式既可以引入私人部門的資金，緩解政府財(cái)政壓力，同時(shí)還可以引入私人部門的技術(shù)，提高項(xiàng)目的效率。此外，在整個(gè)過程中，公共部門需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際收益確定是否要向社會(huì)資本收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)或給予一定的補(bǔ)償，所以特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目是否能夠取得成功，在很大程度上取決于政府是否能協(xié)調(diào)好社會(huì)資本的利潤(rùn)和項(xiàng)目公益性之間的關(guān)系。

1.2.3 股權(quán)合作

股權(quán)合作類的PPP項(xiàng)目要求社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)等全部職責(zé)，簡(jiǎn)言之，就是項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬社會(huì)資本。但這并不意味著公共部門不承擔(dān)任何公共服務(wù)職責(zé)，公共部門要根據(jù)合同中注明的保證公益性長(zhǎng)期約束條款監(jiān)督私人部門的履行情況，確保項(xiàng)目健康有序進(jìn)行。在此種模式下，社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的參與程度最深，在PPP項(xiàng)目中相應(yīng)所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也最大。

2 PPP項(xiàng)目應(yīng)用現(xiàn)狀

2.1 國(guó)家政策大力支持

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，從1990年至今的二十幾年中，我國(guó)共推出1065個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，發(fā)展速度也十分迅速，其數(shù)目和規(guī)模不僅比印度、菲律賓、印尼等發(fā)展中國(guó)家高，也高于英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家。2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》揭開了PPP模式廣泛運(yùn)用的序幕；同年9月，財(cái)政部也陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))等一系列政策，以鼓勵(lì)社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目投資，并從操作流程、項(xiàng)目合同、招標(biāo)采購(gòu)、項(xiàng)目實(shí)施等各環(huán)節(jié)規(guī)范了PPP融資模式；2014年12月，中國(guó)發(fā)展改革委員會(huì)也出臺(tái)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》及《通用合同指南》，進(jìn)一步完善了PPP融資模式的法律依據(jù)； 2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國(guó)家開發(fā)銀行共同出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求地方發(fā)展改革部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方國(guó)企等各類市場(chǎng)主體。

總之，目前的PPP市場(chǎng)一片火熱，政府工作報(bào)告中屢次提到PPP，兩會(huì)代表委員熱議PPP，從國(guó)家到地方都推出了大量的PPP項(xiàng)目，2014—2016年，國(guó)家與PPP模式相關(guān)的政策、通知出臺(tái)了約54條之多。可以看出，政府高層對(duì)于運(yùn)用PPP融資模式參與社會(huì)建設(shè)是十分重視的。

2.2 實(shí)際落地情況不容樂觀

2014年起，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部相繼出臺(tái)了一系列與PPP相關(guān)的政策。在地方政府債務(wù)高企的情況下，PPP項(xiàng)目因其用小資源撬動(dòng)大項(xiàng)目的特征，受到各級(jí)地方政府的熱捧。到目前為止，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)總數(shù)達(dá)到7110個(gè)，投資需求82750億元。然而，盡管國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)部門都在大力推動(dòng)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展，地方政府也積極響應(yīng)，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣枨笸瞥隽巳舾蒔PP項(xiàng)目，但是這些項(xiàng)目很多都處于無人問津的狀態(tài)，項(xiàng)目的實(shí)際簽約落地情況并不樂觀。截止2016年6月，財(cái)政部共有352個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，簽約金額4954億元，項(xiàng)目的簽約率約為37%(如表1所示)。由此可見，PPP項(xiàng)目大多處于剃頭挑子一頭熱的尷尬之中，沒有達(dá)到預(yù)期目的。

表1 我國(guó)大部分省份PPP項(xiàng)目簽約概況

注：數(shù)據(jù)來自財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)。

3 PPP項(xiàng)目推進(jìn)難以落地的原因

3.1 體制不健全導(dǎo)致交易成本高

PPP模式的基本合作框架是建立在契約基礎(chǔ)之上的，是通過合同將政府和社會(huì)資本聯(lián)系起來的，所以在簽訂合同過程中就需要考慮交易成本的問題。而且由于公共服務(wù)項(xiàng)目的長(zhǎng)期性以及經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的不確定性，PPP項(xiàng)目對(duì)于體制機(jī)制有著天然的敏感性。也就是說，契約的不完全、體制機(jī)制的不健全會(huì)導(dǎo)致PPP運(yùn)作交易成本提高，影響社會(huì)資本的進(jìn)入。目前，我國(guó)關(guān)于體制機(jī)制存在的問題主要表現(xiàn)如下：

首先是制度不完善。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法完備程度不足三成。一方面，某個(gè)部門或地方政府只有在設(shè)立PPP項(xiàng)目時(shí)才會(huì)制定出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，缺少?gòu)恼w社會(huì)規(guī)劃角度出發(fā)的立法，而且法規(guī)層次較低，法律效力不強(qiáng)，同時(shí)法規(guī)操作性也受到了一定的制約，實(shí)施起來困難重重。另一方面，PPP項(xiàng)目所涵蓋的內(nèi)容多，所涉及的程序十分復(fù)雜，包括地方財(cái)政預(yù)算、工程招投標(biāo)的實(shí)施、投資項(xiàng)目的管理、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、價(jià)格監(jiān)督管理等多方面的工作。而目前的法規(guī)尚未形成完整的政策體系，實(shí)施起來有缺漏，有沖突。

其次是體制不健全。一是政府并沒有根據(jù)PPP項(xiàng)目所具有的特點(diǎn)設(shè)立專門的辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致決策缺乏總體考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。二是PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批流程創(chuàng)新不足。由于沒有做到具體問題具體分析，沒有根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特征設(shè)計(jì)專門的、有針對(duì)性的審批流程與項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，所以大大降低了PPP項(xiàng)目實(shí)施的效率。三是政府缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范與指導(dǎo)，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性。

3.2 PPP項(xiàng)目收益難以滿足社會(huì)需求

目前，地方政府在PPP招標(biāo)過程中缺乏市場(chǎng)意識(shí)，往往是因?yàn)閭鶆?wù)壓力大，財(cái)政上有資金缺口，為解決融資需求,才把PPP當(dāng)成靈丹妙藥大力推行，導(dǎo)致大部分PPP項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)性分析上難以滿足社會(huì)資本的要求。在采用PPP化解地方債時(shí)，收益穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，政府往往不會(huì)讓給社會(huì)資本，而收益低的項(xiàng)目即使折價(jià)給社會(huì)資本，也未必能引起社會(huì)資本的興趣。這種矛盾導(dǎo)致目前的PPP項(xiàng)目大多是一些公益性項(xiàng)目，其公共服務(wù)屬性導(dǎo)致其不能從項(xiàng)目中獲取超額收益。據(jù)市場(chǎng)測(cè)算，如果一個(gè)項(xiàng)目的投資收益率低于12%，就很難吸引社會(huì)資本投資。

除此之外，現(xiàn)今的PPP項(xiàng)目還存在前期投入資本額大、運(yùn)作管理效率低下、盈利模式模糊不清等問題。而且像投資回報(bào)率以及項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流等這類財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)很難測(cè)算，即使是已有數(shù)據(jù)的可靠性也有待商榷。這些弊端都導(dǎo)致社會(huì)資本無法準(zhǔn)確把握PPP項(xiàng)目的未來實(shí)際收益，從而使其對(duì)項(xiàng)目望而卻步。

3.3 社會(huì)資本難以把控PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

PPP的基本特征是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但在實(shí)際推進(jìn)過程中，政府和社會(huì)資本的地位懸殊，社會(huì)資本對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制缺乏主導(dǎo)性。由于PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，在整個(gè)存續(xù)期內(nèi)存在眾多的不確定性因素，如原油、鋼筋價(jià)格波動(dòng)等，使得社會(huì)資本難以把控PPP項(xiàng)目的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)實(shí)施PPP項(xiàng)目心存戒備。多年以來，地方政府部門在換屆時(shí)經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“新官不理舊賬”的情況，因此，與之相伴的政策風(fēng)險(xiǎn)和地方政府的信用問題，就成為PPP項(xiàng)目實(shí)施面臨的不確定因素。由此可見，地方政府在以往項(xiàng)目推進(jìn)過程中暴露出來的執(zhí)行力弱、運(yùn)營(yíng)效率低以及缺乏契約精神等問題，是導(dǎo)致社會(huì)資本顧慮重重、對(duì)PPP項(xiàng)目持觀望態(tài)度的重要原因。

3.4 PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的融資成本較高

公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)建設(shè)資金需求量往往都十分巨大，PPP項(xiàng)目公司成立后通常需要進(jìn)行大量融資。我國(guó)私有資本在近些年得到了飛速的發(fā)展，但私有資本資金規(guī)模相對(duì)國(guó)有資本依然較小，信用等級(jí)相對(duì)偏低。而從國(guó)內(nèi)來看，目前銀行信貸仍然是企業(yè)最主要的融資渠道，因此，即使現(xiàn)在央行連年降息，社會(huì)資本在通過現(xiàn)有融資渠道獲得資金的成本和難度還是較高。而且PPP項(xiàng)目的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致資本在整個(gè)項(xiàng)目中獲得的收益相當(dāng)有限，這種情況下，較高的融資成本就成了阻礙社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的攔路虎，PPP項(xiàng)目本身對(duì)社會(huì)資本的吸引力就會(huì)下降。

3.5 現(xiàn)行PPP模式單一

長(zhǎng)期以來，我國(guó)PPP項(xiàng)目主要是以BOT模式為主，公共部門和社會(huì)資本之間往往需要經(jīng)過一個(gè)長(zhǎng)期的調(diào)查了解過程，針對(duì)項(xiàng)目要進(jìn)行若干次的談判和磋商，這些都導(dǎo)致項(xiàng)目前期過長(zhǎng)，投標(biāo)費(fèi)用過高。同時(shí)，機(jī)制不靈活也降低了私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的積極性。此外，參與項(xiàng)目各方還可能存在某些利益沖突，也會(huì)對(duì)融資造成障礙。總之，這些不利因素都在客觀上限制了BOT模式的推廣應(yīng)用。

4 對(duì)策與建議

4.1 健全相關(guān)制度，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與積極性

首先，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)PPP相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)造良好的政策法律環(huán)境，鼓勵(lì)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來。一方面，應(yīng)能滿足各種不同形式PPP的法律要求，對(duì)部門或地方政府審批權(quán)限、PPP的應(yīng)用范圍、PPP項(xiàng)目申報(bào)、審批流程進(jìn)行細(xì)化，明確規(guī)定政府監(jiān)管與公眾參與制度等，完善針對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政規(guī)則與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，建立起較為完善的國(guó)家層面的PPP法律框架。另一方面，要努力構(gòu)建一套完整的PPP政策體系，體系中應(yīng)包含PPP可能涉及到的各個(gè)領(lǐng)域，加強(qiáng)部門間的相互配合與協(xié)調(diào)。

其次，制訂詳細(xì)的PPP操作指南。在完善PPP法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)針對(duì)特定項(xiàng)目制訂更為具體的操作程序和實(shí)施細(xì)則，并設(shè)計(jì)項(xiàng)目評(píng)估依據(jù)以及參數(shù)設(shè)定等方面的工具，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化，一切有章可循，從而提高項(xiàng)目實(shí)施的效率。

再次，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建有效的組織管理體系。建議設(shè)立專門的中央級(jí)別的PPP管理機(jī)構(gòu)來對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排。該機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與PPP的立法與政策制定，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程發(fā)揮協(xié)調(diào)與規(guī)范的作用，全面負(fù)責(zé)全國(guó)PPP項(xiàng)目的有關(guān)事宜。各地方也可成立相關(guān)機(jī)構(gòu)配合中央。

4.2 強(qiáng)化市場(chǎng)意識(shí)，明確項(xiàng)目收益

首先，實(shí)施PPP項(xiàng)目的原因之一是吸引社會(huì)資本，因此政府必須增強(qiáng)市場(chǎng)意識(shí)，樹立正確的“共贏”理念，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)PPP模式的功能和特點(diǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，將類似項(xiàng)目融資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等一系列可以由市場(chǎng)自身進(jìn)行高效配置的環(huán)節(jié)全部交由市場(chǎng)去運(yùn)作。但是，政府在整個(gè)項(xiàng)目的生命周期中并不是完全無所作為，基于PPP項(xiàng)目公共物品這一屬性，市場(chǎng)在運(yùn)作過程中難免會(huì)存在失靈和資源配置的效率喪失，所以政府作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起者，必須全程對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行有效監(jiān)管，保障項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量。項(xiàng)目中所涉及到的重大事項(xiàng)，政府不能獨(dú)斷獨(dú)行一票否決，而要依照法定程序同社會(huì)資本協(xié)商解決。只有政府在整個(gè)PPP項(xiàng)目的存續(xù)期間做到“有所為，有所不為”“既不越位，也不缺位”，才是項(xiàng)目順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

其次，政府要回歸經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)，不要把PPP模式當(dāng)作解決一切債務(wù)問題的靈丹妙藥，在選擇推行和進(jìn)行PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，要進(jìn)行詳細(xì)的運(yùn)營(yíng)期經(jīng)濟(jì)分析，仔細(xì)篩選可供實(shí)際推行的PPP項(xiàng)目。另外，針對(duì)每個(gè)篩選出的PPP項(xiàng)目進(jìn)行SWOT分析，仔細(xì)核算項(xiàng)目的實(shí)際收益和投資等指標(biāo)，給出明確的回報(bào)期限和獲利空間，從而讓社會(huì)資本能夠更加直觀地看到項(xiàng)目未來合作的空間和可能。對(duì)那些沒有營(yíng)業(yè)性收入的公共設(shè)施、公益項(xiàng)目，則可采取兩種模式確定收益：一種是政府回購(gòu)模式，即通過對(duì)項(xiàng)目的未來收益進(jìn)行仔細(xì)測(cè)算和認(rèn)真分析，初步設(shè)定回購(gòu)年限和回購(gòu)價(jià)格，以鼓勵(lì)社會(huì)資本投資；另一種是為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)固定的回報(bào)率，進(jìn)而吸引社會(huì)資本。

從總體上講，PPP項(xiàng)目能否落地與項(xiàng)目本身有無利益空間有直接關(guān)系，也與政府的市場(chǎng)化意識(shí)密切相關(guān)。因此，政府必須考慮怎樣優(yōu)化設(shè)計(jì)才能讓PPP項(xiàng)目有利可圖？怎樣將PPP項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)量化才能進(jìn)一步吸引社會(huì)資本？

4.3 遵守契約精神，平衡項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

政府和社會(huì)資本在PPP模式下的合作是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，這個(gè)過程具有很強(qiáng)的不確定性，試圖通過正式合同來窮盡各種可能性的想法是不切實(shí)際的。所以，PPP模式要發(fā)展，就需要合作雙方都具有契約精神并建立相互的信任。項(xiàng)目立項(xiàng)后，要設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)PPP模式中的合作雙方進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程和績(jī)效評(píng)定，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，從而使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。一方面，政府要有契約精神，在整個(gè)PPP項(xiàng)目執(zhí)行期間保證政策的穩(wěn)定性。而且在項(xiàng)目開始之前，對(duì)于政府和企業(yè)的責(zé)任范疇要進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，包括項(xiàng)目如何實(shí)施、政府對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系如何制定等。另一方面， 在PPP項(xiàng)目合作中，私人部門看似地位較弱，但也存在一定的自主空間，因此也要受契約精神的約束。總之，風(fēng)險(xiǎn)要由能應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，政府部門主要承擔(dān)宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本則承擔(dān)微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，從而做到真正的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

4.4 強(qiáng)化金融支持，拓寬社會(huì)資本融資渠道

PPP項(xiàng)目大多具有公益性質(zhì)，相比普通貸款期限更長(zhǎng)，環(huán)境變化的可能性較大，因此商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資的積極性不高，已簽約的PPP項(xiàng)目基本都是股東擔(dān)保融資，這在力度上顯然是不夠的。在這種情況下，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)方針，引導(dǎo)整合包括商業(yè)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等金融資源為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目提供資金支持。首先，有關(guān)部門要先出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新符合PPP特點(diǎn)的金融服務(wù)。其次，融資行為也要相應(yīng)提前，在項(xiàng)目開展階段就引入金融支持，這樣在項(xiàng)目落地后就可以第一時(shí)間獲得融資。再次，要發(fā)展多樣化融資方式，不能單純依賴銀行信貸，允許保險(xiǎn)基金、社保基金參與PPP項(xiàng)目。最后，要加強(qiáng)監(jiān)管，保證金融支持的安全性，確保金融機(jī)構(gòu)支持PPP項(xiàng)目沒有后顧之憂。

4.5 引入專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新PPP模式

PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域復(fù)雜，有工程管理、財(cái)務(wù)金融、法律稅務(wù)等等，依靠政府和某一家社會(huì)資本難以做到項(xiàng)目成效最優(yōu)化，所以要引入專業(yè)的中介咨詢機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供智力支持，根據(jù)其對(duì)項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)務(wù)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、資金融通、執(zhí)業(yè)行為規(guī)范等方面給出的指導(dǎo)性意見，可以使項(xiàng)目方案更加嚴(yán)謹(jǐn)，各方利益分配更加合理，最終保證項(xiàng)目的低成本、高效率和可持續(xù)發(fā)展。通過這種模式，再總結(jié)原有BOT模式下PPP項(xiàng)目的融資經(jīng)驗(yàn)，并借鑒國(guó)外私人融資計(jì)劃(PFI)的做法，不斷創(chuàng)新PPP模式在各個(gè)不同領(lǐng)域的融資模式，有條件地開展以政府購(gòu)買公共服務(wù)為核心的新型PPP模式推廣試點(diǎn)。重點(diǎn)探索新模式下PPP項(xiàng)目的管理與運(yùn)營(yíng)模式，并通過試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)一步完善整體PPP政策環(huán)境。

5 結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是本屆政府的重要改革舉措之一，是未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力，而城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)必然需要大量的資金投入。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度逐漸回落，地方政府的土地財(cái)政難以為繼，因此巨大的融資需求導(dǎo)致地方政府必然要尋求與社會(huì)資本的合作，PPP融資模式是十分適合當(dāng)前我國(guó)國(guó)情的，PPP將來應(yīng)用的領(lǐng)域也將會(huì)逐漸擴(kuò)大。然而，目前PPP項(xiàng)目實(shí)施中所暴露出來的“上熱下冷”難落地的問題也值得我們關(guān)注。國(guó)家需要進(jìn)一步降低企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，并創(chuàng)新推廣新型的金融支持模式，讓更多的社會(huì)資本有意愿、有能力參與到公共服務(wù)的提供中來，使PPP模式進(jìn)一步“落地”，使PPP模式真正成為社會(huì)發(fā)展的助力。

[1] 尹旭,陳林.淺析我國(guó)PPP融資模式的運(yùn)作困境[J].吉林金融研究，2015(11)：26-28.

[2] 高玉娟,馬夢(mèng)璐.“新常態(tài)”下推行的PPP模式研究[J].現(xiàn)代商業(yè)，2015(36)：44-46.

[3] 龍鳳嬌.PPP模式的推進(jìn)為何難以落地[J].投資融資，2015(9)：92-94.

[4] 徐杰玲，韓士專.政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目“落地難”的關(guān)鍵因素及對(duì)策研究[J].南昌航空大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016(2)：31-35.

[5] 中國(guó)人民銀行內(nèi)江市中心支行課題組,劉建康.PPP模式介紹及主要問題分析[J].西南金融,2015(11)：12-16.

責(zé)任編輯：沈 玲

Analysis of Difficulties in the Implementation of PPP Projects and the Countermeasures

ZHANG Li

(Financial Department, Fuzhou University of International Studies and Trade, Fuzhou 350202, China)

Since 2015, in order to solve the lack of local finance, local governments have actively promoted the PPP model. However, the facts that the existing institutional framework and regulatory system are not perfected, the project income is not clear, the project risk is difficult to control lead to the low efficiency of implementation of PPP financing projects. Therefore, in order to promote the effective advancement of PPP projects in China, it is urgent for the government to perfect relevant systems, at the same time, to carry out reforms in strengthening governmental market consciousness, clarifying project benefits, controlling project risks, increasing financial support and innovating PPP mode, so as to mobilize the enthusiasm of social capital participation.

PPP mode; difficult to implement; cause; social capital

2016-12-20

福建省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目(FJJKCG16-475)

張麗(1987-)，女，山西長(zhǎng)治人，講師，碩士，主要從事金融經(jīng)濟(jì)研究。

F812.2

A

1009-3907(2017)05-0022-06