中美食品召回制度比較研究

摘 要 食品召回制度，作為食品安全的最后一道防線在整個監管體系中起著重要的作用。美國被視為食品安全監管的典范，其食品召回制度建立時間早，制度相對完善，值得我國學習與借鑒。本文在對食品召回制度進行深入研究的基礎上，對比美國相關制度建設，認為我國食品召回制度中召回對象應明確定義為不安全食品，同時分析我國食品產業，明確監管部門工作中的重點和難點，同時建議通過完善相關配套制度，促進食品召回制度更好地發揮作用。

關鍵詞 預防性 法律責任 食品召回 配套制度

基金項目：國家社會科學基金項目：我國食品安全法實施中疑難問題實證研究（編號12cfx029）。

作者簡介：魯天宇，中國農業大學人文與發展學院法律系研究生。

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.011

“民以食為天，食以安為先”，餐桌上的安全是國人的心理底線，然而反復出現的食品安全事件卻一次次挑戰民眾的底線。整治食品產業亂象，建立完善而高效的食品安全監管機制迫在眉睫。危機面前，號稱“史上最嚴”的《食品安全法》應運而生，國家通過修法建立起嚴格的食品安全監管制度，而食品召回制度在整個監管體系中作為“最后的防線”起著重要的作用。美國食品召回制度建立時間早、制度相對完善，被理論界視為典范，值得我國學習與借鑒。希望通過對比研究發現我國現行制度之不足，明確該制度的發展方向，為進一步保障食品安全提出拙見。

一、食品召回制度概述

（一）食品召回制度的性質

《食品安全法》第63條規定，所謂“食品召回”，是指食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的，立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。召回制度是現代民法中一項新的制度，其在現代社會中的地位和作用日益突出。 對該制度的法律性質，筆者傾向于“責任說”，認為召回應當定性為一種預防性法律責任，這樣能更好地厘清召回行為中各方關系，使得召回制度的建設更趨合理。

隨著現代化進程不斷加速，人們逐漸認識到現代社會的高度危險性，并通過深入研究而建立起風險社會理論。生產力指數式增長將隱藏的危險不斷擴大，更大規模的制造與銷售也帶來了更大規模的風險，雖然可在法律之上給生產經營者設置更為嚴苛的標準，讓其承擔更細致的檢查義務，但企圖完全消滅產品的缺陷與危險卻并不可能。當風險成為現實，其后果的災難性使得立足于實害的反應型調整模式難以滿足社會對公平的需求，固守傳統的因果歸責思路甚至可能會產生“有組織的不負責任”。 因此，法律責任形式也應相應地做出調整，即設立預防性法律責任。隨著工業化、現代化的進程不斷加速，我們已經步入現代風險社會，損害危險的普遍化、隱藏化和后果嚴重化，使得法律制度中的預防性責任日益凸顯其重要性，產品召回制度正是這樣一種著眼于預防的法律責任形式。 因此，其所衍生出的食品召回制度亦屬于預防性法律責任。

（二）我國食品召回制度解構

結合預防性責任理論與現行法律之規定，可以對食品召回制度基本框架結構總結如下：

第一，食品召回的主體為生產經營者。生產者的主體地位毋庸置疑，通過新《食品安全法》的規定可以看出，經營者在特殊情形下亦為食品召回主體。一般情況下，經營者在召回中主要承擔輔助作用，但出現因經營者行為而導致食品需要召回的情形時，召回責任歸為經營者；此外，一個特殊經營者——食品進口商，不論召回是否基于自身行為而產生，都負有召回食品的責任。生產者為主經營者為輔的召回模式意圖通過尋找危險源頭而分配責任，但筆者認為立法者低估了尋找風險源頭這一工作的復雜性。現實中，經營者普遍缺乏對食品安全的自查能力，在緊迫的食品安全危機面前，想要梳理清楚具體是因哪個經營者的行為而導致食品需要召回談何容易，最終實施召回的責任仍會落到生產者肩上，因此實踐中讓經營者承擔責任的制度設計恐難以落實。

第二，召回對象為不安全食品。在新《食品安全法》中并未使用“不安全食品”一詞，而將召回對象表述為：不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康；在《食品召回管理辦法》中，直接使用不安全食品這一概念并將其定義為：食品安全法律法規規定禁止生產經營的食品以及可能危害人體健康的食品。對這一區別筆者將在下文中進行分析，在此則將其統稱為不安全食品。

第三，啟動方式上劃分為主動召回與責令召回。主動召回是指生產者發現自身食品安全問題時主動停止生產銷售并進行召回；責令召回是指出現特定情形時，由政府相關職能部門在向生產者發出通知或者公告責令其召回，并采取措施確保召回落實。

第四，危害發生并非食品召回的必要條件。召回制度著眼于預防風險，它不同于傳統的以懲罰與補償為主的法律責任承擔形式，實施召回行為不應以危險發生為前提，現行法律也規定只要發現不安全食品立刻停止生產并進行召回，這樣才符合防范危險擴大的目標。

第五，召回實施分級制度。分級是國際上執行召回的通用做法，這一做法能更有效的安排人力物力，提高效率。

（三）美國食品召回制度簡述

美國食品召回制度長期實踐摸索，已經發展出一整套成熟的食品召回制度，制度內容豐富。

首先，立法較為完善，主要分為三類，其一：綜合性法規，《美國聯邦法典》第21卷食品和藥品以及第9卷動物和動物產品就規定了相關召回制度；其二：專門性法規，例如《禽肉產品檢驗法》、《聯邦肉類檢驗法》等；其三：部門規定，例如食品和藥品監督管理局（FDA）制定的《監管程序手冊》、《調查員操作手冊》等。

其次，實行分工明確的監管體制。當前，美國食品召回制度由衛生和人類服務部下屬食品和藥品監督管理局（Food and Drug Administration， FDA）與農業部下屬食品安全檢驗局（Food Safety and Inspection Service， FSIS）聯合監管，根據召回對象進行劃分，FSIS負責國產和進口的肉、禽和不帶蛋殼制品，而FDA則負責其他種類的食品召回。

最后，設立完善的配套制度。食品召回并不是一個能夠獨立發揮作用的制度，需要其他制度的輔助，美國還建立起了食品安全標準制度、信息溯源制度、食品標簽管理制度以及召回保險制度。

法律移植需要細致分析本國具體情況，在鑒別與整合他國法律制度的基礎之上進行吸收和采納。美國的食品召回制度被學界視為典范，但多數文獻卻停留在制度介紹層面，缺乏實質性的比較研究，因此筆者選取了食品召回制度中三個核心問題，希望通過更細致的橫向比較來發掘符合中國本土特色的制度設計。

二、召回對象認定標準

（一）摻假與貼錯標簽的解讀

美國《聯邦食品、藥品和化妝品法》規定，召回食品一般包括摻假食品（adulterated food）和貼錯標簽（misbranded food）這兩種 。其采用列舉式的定義方法，列出具體情形而明確法律概念的含義。貼錯標簽的食品不存在理解上的障礙，美國實行嚴格的食品標識制度，凡是標識不符合規定的食品均不得進行銷售，應立即召回。而摻假食品這一概念則需要進行進一步的解釋。

通過研究法規中列舉的具體情形可以發現，“摻假”一詞實際上超出我們日常所理解的含義。這一概念重在辨析“假”，此處的“假”應當指存在損害食用者健康的物質，而衡量該物質是否會對健康產生影響，不僅應判斷其本質是否危險，還應分析其量的改變所帶來的影響。“摻”則表示一種混合或者結合的狀態，即前述的添加物或存在危險可能的物質與食品本身的混合，食用該食品必將攝入。簡言之，摻假食品可歸納為因含某種物質導致食用后對健康產生危害的食品。

除此之外，《食品安全現代化法案》中，對FDA啟動強制召回中針對的召回對象設置了條件：“使用或者接觸此類食品將造成嚴重的不利健康影響或者人或動物死亡” ，該條款所設置的條件不應理解為食品召回對象的普遍性要求，而只規范FDA強制召回行為。食品召回作為一種預防性法律責任，當僅由生產經營者承擔防范風險的責任可能會造成難以控制的后果時，公權力須介入監督甚至代為執行召回。因此該規定意在控制公權力進入食品召回，而非為食品召回對象增加普遍性限制。

（二）不安全食品含義辨析

我國食品召回的對象為不安全食品，而“不安全”一詞卻存在較大的模糊性。食品產業事關民眾健康，實務操作中必須厘清其概念。《食品安全法》與《食品召回管理辦法》的不同之處在于前半段的表述之上 ，后半部分的兜底性表述保持一致，均為“有證據證明可能危害人體健康”，這卻無法抹平兩者前半部分的差異。前者規定“不符合食品安全標準”，后者則為“法律法規禁止生產經營”，兩者顯然不是充分必要關系。食品安全標準屬于強行性規定，不符合標準的食品顯然屬于法律法規所禁止的對象，但法律法規禁止生產的對象范圍卻更寬，例如野生動物的肉制品顯然為禁止生產經營的對象，但卻可能存在符合現行的食品安全標準的情況。這一概念范圍的擴大并非基于保障食品安全的價值判斷，其擴大的結果并不能對保障食品安全產生實際的影響，相反，甚至會增加生產經營者與食品安全監管部門的工作負擔，因此筆者認為應選取前者作為不安全食品的概念范圍更為合適。

中美兩國對于召回對象的認定標準上顯然存在理念上的差異，雖然筆者對美國召回食品認定標準實質性內容的總結與我國不安全食品的概念趨近于一致，但并不能得出中美兩種標準相一致的結論。美國以列舉式的方法明確召回食品的范圍在實踐中具有更高的操作性，美國通過一套清晰的食品安全標準為基礎考慮召回的對象，相關責任人與監管部門只需對號入座，將食品與法規中羅列出的情形進行比對，一旦符合即可進入召回程序。我國食品安全標準制度仍處于建設之中，還有較多不完善之處，不統一的標準必然會給食品召回工作帶來更多的困難。此外，雖然我國規定了兜底性的條款“有證據證明可能危害人體健康”，但這樣模糊的規定很可能導致有潛在健康危害的食品被排除在監管之外，對食品安全造成更嚴重的影響。

綜上，我國既然選擇將食品安全標準作為判定不安全食品的核心內容，就必須加快食品安全標準的完善進程，精細化、科學化和規范化的標準才能使得召回制度更加完善，更具可操作性。

三、監管部門對比

（一）美國食品召回監管部門

美國分由兩個聯邦部門對食品召回進行監管。肉、禽和蛋類食品的召回歸屬FSIS，其室外操作部（OFO）下設召回管理辦公室，負責開展召回的具體工作，還負責組織召回委員會；對于其他種類食品的召回，由FDA下設的監管事務辦公室（ORA）具體負責。地方上，聯邦部門設置召回辦公室或者協調員對的召回工作進行管理。 同時FSIS、FDA與各州的農業部門的也有具體分工，各方會簽署備忘錄，劃分各自的職責權限，避免出現因職能交叉而產生的問題。美國通過對食品進行分類來劃分部門權限，使得政府對于某一類食品的監管，通過分工了實現了從“農田到餐桌”的全程監督管理完全由單個部門負責。另外，在食品召回的管理上，機構設置也基本可以分成兩個部分。一部分是對召回實施監督管理的部門，如FSIS的室外操作部下設的召回管理辦公室和FDA強制執法辦公室；另一部分是提供各類技術服務和支持的部門，如衛生和人類服務部下屬的疾病防治中心（CDC），由上述部門共同組成食品召回管理機構，也是西方發達國家一般的機構設置方式。

（二）中國監管部門的困境

有學者在分析中國食品召回現狀時曾指出，生產經營者的主動召回并不現實，因為中國目前仍存在大量的衛生水平較低的小企業、小作坊，其管理者和生產者素質低下，缺乏主動承擔召回責任的動力和能力，嚴重阻礙了食品召回制度發揮保障食品安全的作用。在這一背景下，監管部門就應主動承擔起召回的責任。2013年3月，中國國家食品藥品監督管理總局正式掛牌成立，統合原先國務院食品安全委員辦公室、食品藥品監督管理總局、國家質量監督檢驗總局以及工商行政總局等部門的響應職責，改變原先“九龍治水”的混亂狀況，將食品安全監管工作統一交由一個部門管轄。此次改革使得原先多部門之間相會推諉，權責不一的情況得到改善，但也會引發這樣的思考：由一個部門全權負責能否根治食品安全問題？

誠然，決策與執行的一元化體制能夠帶來統一而高效的治理格局，但這也極大增加了這個單一部門的工作負擔。新《食品安全法》將監管食品召回的部門由省級擴大到縣級，但現階段執法隊伍的規模與素質并沒得到實質性的提高，而我國食品產業加工業中絕大多數都是小企業，甚至是家庭作坊，據統計，2014年規模以上大中型食品工業企業共計5789家，占食品工業企業數的15.4%，同時食品經營模式呈現多樣化特征，不但有大中小規模的超市，還有不計其數的零售商，中間環節的復雜性增加了監管部門的工作成本和難度系數。 這就使得我國監管部門陷入一種“心有余而力不足”的困境之中，對比美國，依據食品種類劃分管轄分化了一定執法壓力，但筆者認為這樣的權力劃分并非解決中國問題的良藥，如果美國同樣存在龐大且分散的被監管群體以及落后的生產方式，那么再精細地劃分依然會面臨巨大的監管壓力。因此，解決問題的關鍵并不在于監管權力如何是拆分還是合并，著力提升執法隊伍能力，加大懲處力度，關停不合格的小作坊、小作坊，摸索更高效的監管體制才應該是以后工作的重點。

四、配套制度研究

食品召回制度難以單獨發揮作用，在中國現階段食品生產結構下尤其如此，因此必須建立更完善的配套制度輔助召回制度的執行。

（一）食品信息溯源制度

食品信息溯源制度核心就是建立食品信息可追蹤系統，該系統依賴現代化信息管理技術，對食品從生產到餐桌這整個過程進行全方位的信息記錄，通過對商品進行標碼、保存儲存與運輸等管理記錄，以便發現食品不安全源頭。 該制度是食品召回賴以生存的基礎，如果無法查詢食品來自何處或者去向何方，如何才能進行有效的召回？美國通過大量立法工作建立信息溯源制度，例如FDA制定《記錄建立和保持的規定》、《生產設施注冊及進口食品運輸前通知的規定》，對食品生產、銷售等各方提出細致的信息記錄要求。

考慮到我國食品產業的現狀，《食品安全法》雖然要求建立食品安全全程追溯制度，但并未強制要求每位生產經營者建立食品安全追溯體系，但筆者認為這只是階段性的特殊方案，強制推行該制度僅是時間上的問題。現代化的高效監管依賴于完善信息追溯體系的建立，當餐桌上的每一份食物都能查詢到其來源信息，不僅食品召回制度將變得更加切實可行，整個食品產業的風險也將大大降低。

（二）食品召回保險制度

大規模的食品召回將在短期內給生產經營者帶來巨大的經濟壓力，如果其無法解決短時間的資金周轉困難，很可能直接導致企業破產、解散，帶來更加嚴重的社會問題。為幫助食品產業轉移風險，保障召回制度正常運行，美國建立了食品召回責任保險制度，將召回的風險壓力轉嫁給保險公司，避免出現食品企業無法負擔召回責任的情形。食品召回保險所保障的是因召回活動所負擔的費用以及損失，在缺陷食品并非因企業故意而被投放至市場時，由保險公司承保召回該食品的行動所產生的一系列費用，這筆費用主要包括兩個方面，一是投保人因食品召回而產生的損失及各項額外花費；二是第三方因食品召回而承受損失通過訴訟向投保人索要的賠償。 相對成熟的召回保險制度幫助幫美國食品企業免去了進行食品召回的后顧之憂，所以能夠更加積極主動采取召回措施，減少食品安全風險。

這一制度有著積極的借鑒意義，但我國現階段并不存在這一險種，該制度與食品召回制度相輔相成，能夠共同發揮作用，因此我國有必要學習美國建立相類似的制度。

五、結語

食品召回制度在維護我國消費者生命財產權、保障食品安全以及恢復食品產業信譽等方面都有著十分重要的意義，現階段我國食品召回制度仍存在諸多需完善之處，美國作為最先建立該制度的國家，其相關經驗值得參考和學習，必須結合我國食品產業的現狀，辨析需要進行召回的對象，找清監管部門的定位，并逐步完善配套措施，讓食品召回制度能夠正常運行，充分發揮其對于保障食品安全的重要作用。

注釋：

王利明.關于完善我國缺陷產品召回制度的若干問題.法學家.2008（2）.

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See the Sec.342.Adulterated food and Sec.343.Misbranded food of United States Code.

See the Sec.206.Mandatory recall authority of Food Safety Modernization Act.

《食品安全法》第63條規定：食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準或者有證據證明可能危害人體健康的，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況。《食品召回管理辦法》第2條規定：不安全食品是指食品安全法律法規規定禁止生產經營的食品以及其他有證據證明可能危害人體健康的食品。

張云.我國食品召回應急法律機制研究.法律出版社.2012.106.

張鶴.我國引進食品召回制度的再思考.政法叢論.2015（12）.

陳鵬.發達國家信息可追蹤系統的導入及指示.科技經濟市場.2007（3）.

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