試論我國憲法監督制度

摘 要 隨著社會的進步和法治的發展，為保障憲法的正確實施和合理運行，憲法監督制度應運而生。憲法監督主要包括憲法監督主體、方式、手段和效力。我國憲法監督制度取得了一定的成就，但憲法監督制度仍然存在提起憲法監督主體狹窄、憲法監督主體不明確、憲法監督權模糊、監督程序繁雜以及憲法監督的弱制裁性等問題。根據我國憲法監督的現狀，本文將提出完善憲法監督制度的建議。

關鍵詞 憲法監督 憲法監督權 憲法主體

作者簡介：梁春美，華南理工大學廣州學院人事處，研究方向：法學與人力資源管理。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.012

憲法是國家的根本大法，在國家法律制度中處于最高地位，具有最高權威的規范。為保證憲法正確實施和合理運行，憲法監督制度應運而生。憲法監督是為保障憲法實施而采取的各種方法、手段、措施，從而維護憲法權威和尊嚴的一項重要制度。憲法監督對推動憲法進步，鞏固憲法的根本地位具有舉足輕重的作用。

一、我國憲法監督制度的概述

憲法監督 是“憲法實施的監督保障制度”的簡稱，是指根據憲法的授權一定的國家機關依據法律程序并通過合適的方式對當前國家的法律進行合憲性審查，依法處理違憲的案件并追究相應責任，確保憲法順利施行維護憲法權威的制度。本文認為我國的憲法監督制度主要包括四個方面的內容，即主體、方式、手段以及效力。現將這四個方面進行闡述：

（一）從憲法監督的主體來看，我國憲法監督屬于代表機關監督體制

當今大致形成了四種憲法監督制度：一是以司法機關即法院獨立行使憲法監督權的模式，典型代表是美國；二是立法機關行使憲法監督權的模式，典型代表為英國和原蘇聯；三是由專門機關行使憲法監督權的監督模式，典型代表為法國和原聯邦德國；四是由憲法法院行使憲法監督權的模式，典型代表是奧地利。根據憲法有關規定，我國的憲法監督機關是全國人民代表大會及其常務委員會，并授予地方各級人民代表大會及其常委會在本行政區領域內保證憲法的遵守和執行的職權。由此可見，我國憲法監督形成了以全國人大及其常委會為核心，包括地方各級人大及其常委會在內的憲法監督機關網絡 。

（二）從憲法監督的方式來看，我國實行的是事先審查和事后審查相結合的憲法監督方式

事先審查即預防性審查，是在規范性法律文件生效前進行監督審查。我國的事先審查主要表現在“報批”上，如自治州、自治縣的人大制定的自治條例和單行條例報省或自治區人大常委會批準后才生效，并報全國人大常委會備案；自治區的人大制定的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準后生效。事后審查包括備案審查和異議審查，即指法律文件生效后，因違憲糾紛引起的對法律文件的監督審查。我國的事后審查主要體現在“備案”上，如全國人大有權撤銷或改變全國人大常委會的違憲立法；全國人大常委會有權撤銷國務院違反憲法的行政法規、決定和命令以及地方各級人大及其常委會制定的地方性法規和決議。事前審查可以防患于未然，避免不正當的法律文件出臺，從而維護憲法的權威性和穩定性。但是事前審查在一定程度上是盲目的對法律文件的審查，增加了憲法監督機關的工作量，因而事后審查必不可少。

（三）從憲法監督的手段來看，我國采取了一系列的憲法監督手段

主要包括：撤銷或改變違憲法律文件，如全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會的違憲決定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法相抵觸的行政法規、決定和命令；對于違憲的法案，不予通過，如全國人大常委會因自治區人民代表大會制定的自治條例和單行條例違憲而不予批準；罷免制定違憲法案者的職務，其適用主體為國家領導人，即只有當國家領導人違憲的情況下才可以適用；責成糾正，即責令立法者對違憲文件進行更改與修正，使之合憲。

（四）從憲法監督的效力來看

我國憲法監督效力主要體現在：因違憲而被全國人大常務委員會撤銷的行政法規和地方法規以及未經全國人民代表大會常務委員會批準的自治條例和單行條例，不具有法律效力。有權進行憲法監督的機關對法律文件進行合憲性審查，必須要做出結論，其結論具有強制性，如經過憲法監督而被撤銷違憲法律文件無效；責令糾正的法律文件要經過更改使之合憲才能通過。

二、我國憲法監督的現狀

我國在探索憲法監督的路上，取得了一定成就，建立了我國的憲法監督制度。但在當前的立法實踐中仍有不同程度的違憲行為存在，憲法監督并沒有能夠很好的起到作用。我國的憲法監督制度存在以下問題：

（一）提起憲法監督的主體范圍狹窄

我國立法法規定，有權提起憲法監督的主體是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。其他社會團體以及公民個人只有提起憲法監督的建議權，并沒有實際的啟動權。社會團體及公民個人建議提起憲法監督要經過有權提請憲法監督的主體討論決定后才能啟動憲法監督，這阻斷了公民提請憲法監督的途徑。然而在實踐中，提起憲法監督的往往是公民個人，而有權提起憲法監督的機關卻很少提起憲法監督，這不利于憲法監督的提起。

（二）憲法監督主體不明確，憲法監督權分散

雖然我國憲法監督大體上形成了以全國人大及其常委會為核心，地方各級人民代表大會及其常委會為輔憲法監督機關網絡，但是憲法監督主體不夠明確，沒有專門的憲法監督機構。人大及其常委會是我們的權力機關，享有憲法監督權，國務院、地方各級人大以及縣級以上的地方人大常委均享有一定的憲法監督權，這使得我國憲法監督權的歸屬變得模糊，在實踐中形成“都有權管，但都不管”的局面也就不足為奇了。當出現違憲行為時，需要聽取各個有權監督機關的意見，協調關系，使得憲法監督過程冗長，工作效率低，司法資源浪費。全國人大及其常委會的職權眾多且要處理的事務也很多，而憲法監督只是眾多職權之一，難免會讓人擔心全國人大及其常委會能否彼此兼顧。同時，以列舉的方式規定全國人大及其常委會的職權，沒有詳細明確憲法監督的權限和范圍，僅僅是簡單的“解釋憲法，監督憲法的實施”。

（三）憲法監督方式單一，監督對象范圍過窄

總體來看，當前憲法監督采用的是事前監督兼顧事后監督，兩者相輔相成有機配合。憲法監督的對象既包括立法上的違憲，又包括行為上的違憲。但是這種憲法監督方式只注重對違憲法律法規以及行政命令的監督，而忽視了對具體違憲行為的監督，尤其是對政府、法院、檢察院及其工作人員的行為的合憲監督。而我國憲法又沒有將行為違憲列入憲法監督的范圍中，那么對于國家機關的行為就有相當一部分沒有得到監督，如全國人大制定的法律違憲，全國人大常委會無權對其進行憲法監督，這樣一來，就出現了憲法監督漏洞了。

（四）提請憲法監督程序繁雜

2005年全國人大常委會出臺了同憲法或法律相抵觸的法規提請審查程序，一定程度上解決了我國憲法監督程序無法可循的尷尬局面。主要分為主動審查和被動審查：主動審查是由全國人大專門委員會向法工委提出書面審查意見，法工委提出書面建議，報秘書長同意后，送有關專門委員會進行審查。被動審查主要有兩種方式，其一，由國務院、中央軍委、最高法、最高檢和地方人大常委會提出書面審查要求，然后由人大常委辦公廳有關部門接受登記，最后由人大常委秘書長批轉有關專門委員會會同法工委進行審查；其二，由其他國家機關、企業事業組織以及公民提出書面審查建議，然后由人大法工委接收、登記并進行研究，必要時還需報人大常委秘書長批準后送有關專門委員會進行審查。無論是主動審查還是被動審查，都要經過一系列的申請、批準，才能進入到最后的審查，繁雜的程序，往往使得發動憲法監督被扼殺在程序中，憲法監督形同虛設。

（五）憲法監督手段的弱制裁性

無論是撤銷違憲法律、法規，還是不批準違憲法律、法規，都沒有達到憲法監督應有的制裁性和懲罰性，使得憲法監督缺乏了應有的嚴肅性和懲罰性。盡管，罷免違憲責任者的職務有一定的制裁性，但是制定法律法規的主體往往是國家機構，人員眾多，違憲法律法規是他們“智慧的結晶”，對全部制定者進行懲罰是不現實的，往往就是追究主要責任人的責任，因而所起的作用不大。

三、我國憲法監督制度完善的建議

憲法監督在維護我國憲法權威和尊嚴，保障民主、法治、人權，維護國家政治和社會穩定起了舉足輕重的作用。經過幾十年的探索，建立了我國的憲法監督制度，但不可忽視的是我國憲法監督還存在不足，還有前進的空間。憲法監督制度將進一步深化改革，更加注重專門化、形成制度化。在此，筆者提出以下建議：

（一）擴大提起憲法監督的主體范圍

社會團體和公民是我國政治生活的重要組成部分，應將社會團體和公民個人列入提起憲法監督的主體，豐富我國提起憲法監督的主體范圍。一方面可以增強憲法監督的力度，激發公民參與政治的積極性；另一方面，可以在各個有權提起憲法監督主體中形成必要的監督，以防主體懈怠工作，從而提高工作的質量和效率。

（二）確定憲法監督主體和劃分憲法監督權

學習西方國家憲法監督的經驗，吸收其他憲法監督體制的長處，結合我國具體國情，設立專門的憲法監督機關，如在最高法院設立憲法訴訟庭或建立憲法法院，從而形成以全國人民代表大會及其常委會為最高監督機關，專門憲法監督機關并存的監督體制。同時，要進一步明確各個憲法監督主體的憲法監督權和責任，規范監督行為，提高監督效率。

（三）豐富憲法監督方式

“建立憲法訴訟制度，允許公民依法控告違反憲法侵犯公民基本權利的行為” 。由引起國內外關注的“齊玉林”案件，最高法作出明確的批復，這是開創我國司法改革的先河，具有里程碑的意義。因此，因憲法未對公民某項權利進行明文規定而引起糾紛的案件，公民提請憲法訴，要求做出裁判。

（四）簡化憲法監督程序

如出現違憲現象，直接由專門的憲法監督機關受理，審理后做出裁決。如果公民對專門憲法監督機關做出的判決有爭議，可以進行抗訴。

（五）增強憲法監督的制裁性

如加強對違憲責任者的制裁力度，使其真正受到懲罰。以法律明文規定對違憲責任者的制裁的國家機關、法律程序、處罰力度等，使制裁有法可循、有法可依。

四、結語

亞里士多德說過：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。” 要建立法治國家，需要每個公民遵守法律，敬仰法律，而它的前提必須是善法。但在現實生活中，由于立法者的價值理念不同，并不是每部法律，每個法律條文都能盡善盡美，符合正義的標準。一個健全的法律秩序，需要建立一個糾錯機制。當法律、行政法規等與憲法發生沖突時， 應予以及時糾正，而這就是憲法監督制度。憲法監督制度是現代政治生活的重要組成部分，在保證憲法的正確實施和鞏固憲法的根本地位發揮舉足輕重的作用。因此，要盡快健全我國的憲法監督制度，建立起打通行為違憲監督制度與違憲監督制度的長效機制以促進我國憲法監督制度的深化改革。

注釋：

大多數成文憲法國家稱為違憲審查。

劉茂林.中國憲法導論（第2版）.北京大學出版社.2009.70，73.

[古希臘]亞里士多德.政治學.北京：商務印書館.1965.