關于我國文化與自然遺產保護法律現狀的分析及完善立法的幾點建議

摘 要 本文從我國文化與自然遺產保護的現狀分析入手，指出在如今我國文化與自然遺產保護中存在的一系列法律問題，并總結出其主因是由于缺乏法律的支撐及相關法規制度的不健全，這嚴重影響了我國遺產保護事業的發展。由此本文進一步提出一些意見和建議，完善法律措施和手段達到保護文化與自然遺產的目的。

關鍵詞 文化 自然 遺產保護

基金項目：1、2015年國家社科基金藝術學項目，項目編號：15EH184；2、2014年教育部人文社會科學研究規劃基金項目，項目編號：14YJAZH065；3、2015年甘肅省社科規劃項目，項目編號：YB062；4、2016年度甘肅政法學院校級教學改革項目，GZJG2016-B24。

作者簡介：單麗瓊，甘肅政法學院講師，研究方向：旅游資源保護。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.025

被國際教科文組織及世界文化遺產委員會同意認定為世界罕見并被公認為對人類有絕對從而收錄到《世界遺產名錄》中的意義的文物、古跡及自然景觀統稱為世界文化和自然遺產。這些文化和自然遺產都具有不可替代的意義及價值，是無法忽視的人類財富。

世界文化與自然遺產在我國分布廣泛、數量眾多，自1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》，截止2016年12月為止，中國已擁有50處世界文化與自然遺產，僅次于意大利51項。雖然我國擁有如此龐大的世界遺產寶庫，但是相關領域的法律法規卻與其他發達國家相比較為落后。要實現合理有序地保護世界文化與自然遺產，法律這一手段就顯得尤為必要，而目前在世界遺產保護中卻出現一系列法律問題，已經嚴重影響實現合理有序保護及延續世界文化和自然遺產的進程。

一、我國文化與自然遺產保護規律法規建設現狀

當前，國內針對世界文化和自然遺產保護的相關法律制度一般采取的是國家立法與地方立法相結合的方式。國家立法方式如最為重要的《中華人民共和國文物保護法》，除了這部系統性的法律外，就僅有文化部頒布的《世界文化遺產保護辦法》，除此之外還有《憲法》第九條、第二十二條第二款、第一百一十九條和第二十六條明確規定保護世界文化與自然遺產在內的自然資源、文化資源以及環境；《民法通則》第七十五條、第七十條和第八十一條規定對于世界文化與自然遺產的權屬問題的確定；以及《物權法》、《城鄉規劃法》、《建筑法》等法律文本中的相關規定。地方立法機構也相繼根據當地實際情形確立了一系列方地方性法律法規。但目前還存在以下的情況：

（一）無單獨的專門性的法律

目前在我國對于世界文化與自然遺產缺乏一部專門的基本法律，可以適用于全國范圍的專業性法律只有《中華人民共和國文物保護法》，這與其他國家有專門針對于世界文化與自然遺產保護的法律，例如法國的《遺產法典》、意大利的《文化與景觀遺產法典》等，都是比較全面系統的保護性法律，還有在我國的澳門特別行政區也有《文化遺產保護法》，與這些國家和地區相比，我國從重視程度上就顯得不足。

現實是，我國對于世界文化與自然遺產的保護性法規在國內現行的諸多法規條例中都有體現，但是體現出來的內容大多是分散的、不完整的，沒有系統的合理的關于世界文化與自然遺產保護的政策規章。

例如，可以零散見于如《憲法》第九條、第二十二條第二款、第一百一十九條和第二十六條中有明確規定保護包括世界文化與自然遺產在內的自然資源、文化資源以及環境；《物權法》第四十六條、四十八條、四十九條、五十一條；《著作權法》第三條、《合同法》第五十二條等很多法規條例及地方規章內，這些法條對世界文化與自然遺產的保護雖有涉及，但針對性不強。

即使針對特定的某一項世界文化與自然遺產，也只是在某些國家級別的法律法規中以的通知辦法及指示安排等不太正式的形式體現，比如：《長城保護條例》，保護法規層次低、體系不完整，較為散亂。

既是各地方政府在中央《保護法》頒布施行后，根據本地區文化與自然遺產的實際情況，陸續和地方性保護相結合后，相繼出臺了地方對于文化與自然遺產保護的相關規定和一系列措施。新推出的規章措施在將文化與自然遺產保護法細化分解的同時也根據當地文化與自然遺產保護中存在的具體問題及面臨的實際困難進行了分析并提出了完善的解決辦法。但是，這并不能代表這些措施就是完美的，其漏洞在于各地區雖然分別制定了針對本地區的文化和自然遺產保護措施及辦法，但是這些措施普遍存在指向性，即只針對地區內某一個或某幾個意義最重大影響力最廣泛的文化與自然遺產，例如：《四川省世界遺產保護條例》，而很少從整體上關注所有的文化與自然遺產項目，各個地方的法規之間關聯性不強，無法達到綜合保護的目的。

（二）立法時未將國際公約的內容融入我國法律體系中

關于世界文化與自然遺產保護的相關立法的制定，必須遵從所參加的各種國際組織制定的國際公約，例：《保護世界遺產文化和自然遺產公約》、《保護和促進文化表現形式多樣性公約》。國際公約作為國與國之間相互達成的協議，并無絕對的權利針對某一國家的內法，強制約束力有限。只有在國內法中融入或借鑒、采納國際制度和規范時，這種國際公約的精神和內涵才可以真正被轉化為國內法的一部分，從而發揮其法律效力。

但是現實是在我國的立法過程中，有關世界文化與自然遺產保護的國際公約或宣言很少被作為立法的依據。在國家層面的立法中雖有體現，但是內容涉及較少，地方性的法規則更是鮮見其中，這與其他國家將國際公約納入本國法律的慣例相比較為落后。

（三）缺乏法律監督機制，公眾參與度不高

由于世界文化與自然遺產會給當地帶來豐厚的經濟收入，使得地方政府的權利得以凸顯，但相應的監督機制并未跟上，導致地方政府“政由己出”的現象出現。同時在我國現行的法律規范中，對于世界文化與自然遺產的保護只有籠統的概念界定，缺乏關于處罰金額、財政投入比例等具體方面法律條文的規定，特別是資金的投入方式、管理機構、各級政府的義務卻無明確的規定。而且我國對于世界文化與自然遺產保護的法律大多集中在對于遺產破壞后的事后處罰，沒有起到提前預防和監督作用，而且大多也是行政處罰，與刑法處罰相比缺乏一定的威懾性。

而在國外較為普遍的大眾參與監督機制，由于在我國沒有法律依據而無法得到認可，學者和民眾即使反對但因無話語權和訴求渠道不暢通，逐漸導致本應由全民參與保護世界文化與自然遺產的工作，公眾參與熱情卻不高。

面對我國世界文化與自然遺產范圍之廣、內容之多、狀態之雜這一情況，卻無完善的法律保障。在現實中落后的保護理念、涸澤而漁的開發方式、處罰較輕的違法犯罪成本，這種法律的滯后情況將會嚴重影響我國的世界文化與自然遺產保護事業，給遺產資源帶來難以估量的巨大損失。法律作為一種社會規范及對社會發生作用的機制，最具有權威性和約束性，可以為保護世界文化與自然遺產提供最強有力的保障，因此對于相關法律的完善迫在眉睫。

二、對于我國文化與自然遺產保護立法的建議

中國是全球公認的文化和自然遺產大國，各類具有深遠意義的自然景觀及文化遺產不計其數，所以我們更應該緊隨全球趨勢，秉承可持續發展的社會理念，不斷的細化國內有關文化和自然遺產保護方面的法律法規。

（一）注意區分世界文化與自然遺產與民法意義中的財產

在制定過程中要注意與民法意義中“財產”概念的區分，相關法律制定時要注意世界文化與自然遺產與民法意義中的財產要有所區別，因此對于兩者的保護而適用的法律也會存在差異。民法意義中財產一般具有可替代性，對于造成的損失可以通過“恢復原狀”或“賠償損失”等私法的途徑得以彌補。而世界文化與自然遺產具有絕對的不可替代性，一旦被毀損或破壞，它所蘊含的歷史文化價值將永遠無法通過私法的方式得以彌補。這一特性就決定了我們必須在其尚未被破壞之前就要加以保護，要將世界文化與自然遺產的歷史性、文化性真實而完整地保留下來，因此相關法律在立法之初，就要把重點建立在防止世界文化與自然遺產遭到破壞的法律機制上來。

（二）立法時要積極借鑒他國的立法經驗

立法是整個法制系統中最基本的環節，也是實現有法可依的根本依據。針對世界文化與自然遺產保護的立法完全可以借鑒其他國家的立法的先進經驗，可選擇進行兩種立法模式。

第一種可以采用國際上通行的模式——國家統一立法，即制定全國統一的“中華人民共和國文化遺產保護法”，例如法國的《遺產法典》、意大利的《文化與景觀遺產法典》澳大利亞的《世界遺產財產保護法》等。把世界文化與自然遺產的保護從《文物保護法》中單列出來，我國現行的《文物保護法》中的“文物”與一般意義上的世界遺產還有一定的區別，它主要針對可移動文物，而世界文化與自然遺產大多數是不可移動文物，因此具有一定的局限性，僅依靠這一法律來保護世界文化與自然遺產恐怕難以起到真正的實效。制定符合我國國情適用于全國范圍的系統性法律。只有形成單獨的法律，才可以使各級政府和公眾真正關注對于世界文化與自然遺產的保護，才可以使得保護精神貫徹下來。

第二種模式是對于專門的世界文化與自然遺產，分別頒布有針對性的專門性法律，并輔之以相關部門法來協調配合，如韓國實行的《自然公園法》等，英國頒布的《古代遺址與考古地域法》等一起構成這些國家的文化與自然遺產保護法律體系。對于這種立法的形式，我國也開始慢慢借鑒和推進，例如《中華人民共和國遺址保護條例》、《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《長城保護條例》等，但是立法速度較慢，由于文化與自然遺產的保護的特殊性，一旦遭到破壞，無法恢復，因此要加快相關專門法的制定。

（三）建立立法層面的保護

鑒于世界文化與自然遺產保護的關鍵是要在城鄉規劃、舊城改造、工程建設、房屋征收以及旅游開發等環節對文化與自然遺產保護做出制度安排，而這些環節通常是公法調控的領域，因此文化與自然遺產的保護主要應通過公法調控建立起防止其被破壞的法律機制。在立法中應當對文化與自然遺產的確定標準、保護范圍、保護原則和目的、責任主體、管理體制、保護性規劃、法律責任等方面進行規定，責任追究機制部分應做好與行政法和刑法的銜接，以彌補行政法震懾力不足的情況。同時，也要要求與頒布實施的相關《文物保護法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《環境保護發》等專項立法有機配合，解決它們之間的法律沖突，合理地選擇法律適用。在遇到具體問題時，地方政府也可根據法律規定的職權范圍，結合具體文化與自然遺產保護的實際，需要通過地方性法規、規章、條例、管理規定等方式，細化具體的實施性規定，從而共同完成對文化與自然遺產的法律保護和制度建設的目標。

（四）將參加的國際組織的公約和宣言精神內法化

《世界遺產公約》規定，世界遺產所在國領土內的文化和自然遺產的確定、保護、保存、展出，責任在本國，在世界遺產的保護上，遺產所在國的作用首先體現在保護政策、法津的制定上。一系列的以保護世界遺產為目的的公約的締結，為我國提供了國際法律保護的依據，我們要與其他的國際組織合作，要和他國建立國際間的合作關系，就要成立專門機構，要致力于如何使國際法內法化。因此，相關人才的培養是對這項事業最有力的支持，不僅要在管理領域培養專業性人才，尤其要在法學方向培養專業性人才。

對于世界文化與自然遺產保護相關法律的制定，要有專業性人才，其不僅要精通、了解我國參加的相關簽署的國際公約和國際組織，同時還要熟悉我國整體和地方區域性的國情，掌握我國現有的各項法律制度，只有將其三者有效地結合起來，才可以使制定出的保護性法律上下銜接得緊密，避免相關法律沖突的發生。目前我國世界遺產保護相關法律專業人才較少，建議在我國法學研究生教育的人才培養方向上設置專門的“世界遺產保護”方向，以此培養出適應國際社會對于世界文化與自然遺產保護工作人員基本要求的專業人才。

（五）繼續加強地方立法

對于保護世界文化與自然遺產，雖然國家的立法起到指導作用，但是地方政府作為世界文化與自然遺產的第一保護人，應制定相應的地方性法規，特別是擁有重要知名世界遺產的省份，可以針對實際情況或某一特定對象加快制定地方性法規，爭取在全國范圍內做到各項世界文化與自然遺產保護立法無遺漏。除此之外，由于有些世界文化與自然遺產保護的科學性和程序性較強，需要一些指導性“標準”、“指南”和“流程”等作為法律規范的補充，為法律的實施者提供專門指導，這些“標準”、“指南”和“流程”應當由國家相關主管部門統一制定、發布。

最后，應轉變政府部門觀念，不能只把經濟發展放在第一位。在地方立法建設時，所制定的法律、法規要充分尊重當地傳統文化的情感內容，防止因利益驅動而失去其民族性和地域性。

（六）完善和加強公眾參與世界遺產保護的法律機制

世界遺產的文化性決定其還承載著公共利益，這種公共性不僅僅體現在世界遺產是屬于全人類的歷史遺跡和見證，而且還應讓全民參與到保護世界遺產這項偉大的事業中。在我國，有效的保護文化與自然遺產就是在保護中華民族的發展歷程、保護中華民族的文化精神，這不僅是政府機構的任務，也是全社會甚至每個人的義務和職責，所以要有效的組織社會團體及個人積極的參與到這一行列中，使其體現出自身的人文和歷史價值，達到人人參與、人人受益的目的。

國家通過立法形式建立起來保護世界遺產的法律規范，必須由公眾去遵守，這才能達到約束人們行為規范機制的法律終極目標，如果公眾不了解、不參與，就失去了保護世界遺產應有的作用和目的。許多公眾在不知情的情況下，一些行為就觸及了法律底線，待到發現時已給世界遺產造成無法挽回的損失。而目前，我國北上廣地區的社工組織、群眾團體發展蓬勃，他們承接相關政府事務已經成為趨勢，我們應該在世界遺產保護中，積極發現、培養和支持群眾團體參與其中，在法律允許的框架內，依法組織和鼓勵群眾團體開展世界遺產保護工作，并以此提高公眾參與度，實現良性循環，達到雙贏。

世界文化與自然遺產是屬于全人類的共同財富，它是人類在漫長的發展過程中在世間的遺留，是向世人展示不同時期不同地域在歷史發展中的走向及輝煌歷程的標志，保護世界文化與自然遺產就是在保護我們幾千年延續下來的文明，是構成世界各民族特性的重要載體。在現如今，經濟發展與傳統文化沖突碰撞下，對于世界文化與自然遺產保護工作每個國家都十分重視，借助法律這一具有強制約束力的手段，使人們在法律的框架下，可以采用良性發展模式保護本國、本地區的文化與自然遺產。

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