治理視角中的鄉鎮法治政府建設

袁芳

黨的十八屆四中全會提出了依法治國、依法執政、嚴格執法和公正司法的“法治中國”建設目標，并指出“全面依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。2015年底，國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》），對在2020年“法治政府的基本建成”做了進一步的部署。近年來，由于我國城鎮化進程的不斷推進，基層社會轉型過程中經濟、社會、文化和利益格局均發生深刻變革，鄉鎮法治政府建設也面臨基層政府職能調整和轉變帶來的一系列挑戰。

一、鄉鎮法治政府建設中的治理需求

我國目前有大約4萬多個（鄉）鎮，處于行政系統的最低層級，承擔著管理基層一線地方事務和發展地方經濟的重要職責。隨著我國城鎮化的發展和推進，鄉鎮政府職能已由過去的“管制型”轉變為以發展基層民主和提供公共服務為中心。由于鄉鎮政府直接面對我國經濟社會發展最薄弱的廣大農村地區，其職能天然具有執行性、綜合性、直接性和非完整性等特點，在法治政府建設過程中往往易忽略社會治理方面的需求。如基層政府往往會充當“經濟人”的角色，在追求經濟利益最大化的情況下忽略公共利益，造成基層社會經濟發展和法治建設的不協調。因此，鄉鎮法治政府建設在達到法治政府有限、責任、透明、高效、廉潔的要求之外，仍需從治理和善治角度出發，審視和回應鄉鎮法治政府建設中的治理需求。

首先，鄉鎮政府處于國家或上級政府與基層居民的“紐帶”地位，實際的權力運作受到來自國家和民間社會力量的交互作用。一方面，鄉鎮政府與最廣大的基層群眾有大量關于社會公共利益和個人利益的接觸，在執行法律和政策的時候，必須嚴格按照法定的程序、內容和方式依法行政，才能樹立鄉鎮政府在基層群眾中的公信力。另一方面，受數千年的鄉土人情社會傳統影響，鄉鎮政府在與群眾的接觸中，需考慮鄉土治理傳統和規則對于現代法律執行的影響。因而，在鄉鎮法治政府建設的實踐中，堅持對上服從和對下服務相統一的同時，還應積極探索實現基層治理需求中現代法治與鄉土治理傳統的有效轉化。

其次，改革開放以來我國現代化進程不斷推進，鄉鎮政府在經濟、政治和社會生活等多方面的直接職能正逐步轉向公共服務和社會管理等間接職能。過去鄉鎮政府發展鄉鎮企業、招商引資等經濟方面的職能，在本地的經濟、政治和社會方面發揮了重要作用，但隨著我國城鎮化水平的不斷提高，公共服務和社會管理方面的職能不斷凸顯?！版傉诮洕?、政治和社會生活等方面的重要作用只是在中國政治和經濟體制下進行現代化建設的必然產物，隨著現代化程度的加深，這種作用逐步減弱?！盵1]

最后，鄉鎮政府直接面對基層一線的各種社會管理事務和矛盾糾紛，對于“善治”的要求更高。鄉鎮基層組織與縣市一級，或者更高級別的政府治理的區別在于，其權威和治理的有效性需要建立在國家權力賦權和基層人民群眾雙重認可的基礎上。作為政府治理的最高境界和最終目的，“善治”在鄉鎮一級意味著同時對行政組織及其工作人員和普通群眾代表的公眾雙方均要有一定的價值實現。換言之，鄉鎮政府與村民之間需存在良好的合作與良性互動，共同有效完成對公共需求和公共事務的治理。“所謂善治就是使公共利益最大化的一種社會管理過程。善治的本質特征在于它是政府和公眾對公共生活的合作管理。善治實際上是政治國家和公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”[2]

二、鄉鎮法治政府建設與治理需求共存的現實性

自《綱要》實施以來，各地鄉鎮政府通過在制度和能力兩方面著力，已在依法行政、公正司法、法治社會和法治監督等方面有了明顯的成效。鄉鎮公務員和基層群眾的法治意識均有了提高，鄉鎮政府的“基層民主制度已經建立，基層自治得到了制度保障”[3]，決策公開、合法性論證和集體討論制度得以確立，鄉鎮管理和執法程序初步建立，行政監督制度已趨完善，錯案追究和行政問責制正逐步落實，同時各類決策性文件和規范性文件制定趨于規范，公眾參與和專家咨詢論證正在成為鄉鎮重大行政決策的重要環節，法治監督力度不斷加大。[4]然而，受不斷推進的城鎮化和市場化進程的沖擊，我國基層社會已非傳統單一固化的鄉土社會，而是呈現出利益格局多元化和公共需求民主化的結構性變遷。這一基層社會治理現實的變化，客觀上對鄉鎮政府提出了“公共利益最大化”的迫切治理需求，進而也對鄉鎮法治政府建設提出了更高的要求。

（一）鄉鎮政府的職能實現呈現法治需求與治理需求的雙重化

我國憲法和一系列相關法律均對基層鄉鎮的治理進行了規定，強調了依法行政在基層社會管理中的重要性。十八大以來，新一屆黨中央適應新時期我國社會經濟社會轉型的需要，對于社會治理進行了一系列的創新，從“管理”到“治理”的轉變就體現了對于基層社會發展和人民群眾的“善治”需求的深度關切。善治，也即良好的治理，是指使“公共利益最大化”的社會管理過程。法治作為善治的最基本要求，是基層社會治理實現的重要保障，也是鄉鎮政府職能實現的根本要求。然而，對于長期以來鄉土人情主導的基層社會來說，依法行政的法治理念尚未深入人心，強權行政、命令行政和管制行政的封建主義和計劃經濟的習慣勢力仍有一定的市場。在具體的職能行使中，鄉鎮政府既要面對發展本地經濟和提供基層群眾基本公共服務的重任，又要承擔大量的行政強制拆遷、行政檢查、行政收費、行政許可等公共管理工作，往往使得對于公正的實質追求大于程序追求，易造成對于法治的工具化理解。因此，對于法治土壤相對缺乏的基層鄉鎮政府而言，在法治政府建設的過程中，必須重視治理需求和法治需求共生的現實情況。

（二）治理視角有助于鄉鎮政府的政治職能和公共服務職能的平衡

就鄉鎮政府的職能設定而言，有促進民主政治建設的政治職能和社會公共服務的管理職能兩個方面，二者的均衡是鄉鎮法治政府建設和基層社會治理實現的基礎。目前，我國城鎮化水平不斷提高，鄉鎮政府的社會管理職能以公共服務和公共產品的形式不斷加強，而促進民主政治建設的職能則以法治政府的方式在不斷推進。從治理理論的視角出發，法治是政府治理的基礎和原則，強調鄉鎮政府職能實現中應同時重視政治職能和管理職能兩方面，實質上是對民主價值和效能價值的共同關注。長期以來我國鄉鎮基層社會的管理都處于一種“管制型”的狀態，造成了廣大農村地區社會結構封閉，普遍重視地緣血緣，依靠宗法調節社會矛盾維持秩序，公共需求和社會組織發育不全。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟，尤其是互聯網的快速發展，廣大基層農民群眾的法治意識和權利訴求逐漸增強，但鄉鎮一級政府現有的立法不足與劇增的基層群眾權利訴求之間的矛盾往往又造成依法行政的不徹底。因此，鄉鎮法治政府建設中，一方面要加強立法擴大鄉鎮政府職能，完善鄉鎮政府的公共服務職能，另一方面要積極完善基層民主制度，通過自主治理來增強對于基層群眾民主權利的維護，共同實現鄉鎮政府依法行政和公共服務的目標。

（三）治理視角有助于加強鄉鎮政府的民主建設

就目前鄉鎮政府法治建設的現狀而言，受傳統“人治”思維的影響，政府公務員依法行政的理念仍有欠缺，傳統思維方式和工作方法仍占有相當大的市場。一方面，受強權行政和傳統管制型管理模式的影響，部分鄉鎮干部習慣于按經驗辦事和決策，對于遵循法律規定辦事的執行仍有不徹底的地方。另一方面，基層鄉鎮在法治政府建設的民主性規定方面，如有限政府和行政公開，仍未得到有效執行。在上述兩方面的作用下，鄉鎮的法治政府建設的重要環節—行政決策，往往不能完全嚴格按照充分調研、專家咨詢、風險評估、民主協商、群眾聽證、集體決策等程序執行，最終影響鄉鎮政府治理地方事務的有效性和法治政府建設中民主效能的發揮。治理理論認為，公共事務的治理是一個上下互動的過程，在這一各自發揮職責的過程中，政府可與市場、社會，通過共同協商、良好合作、確立共同目標等方式，最終實現保障公民的利益、權利和價值。從這一視角出發，基層群眾在此過程中，不僅是公共物品和服務的“消費者”，而且是監督者。因而，鄉鎮政府應廣泛聽取民意和集中民智，調動廣大群眾的參與積極性，主動向群眾征求意見，解釋政策和回答質詢，同時還應建立完善的矛盾糾紛排查機制和群眾訴求表達機制，積極擴大和完善基層民主。

三、治理視角下鄉鎮法治政府建設的路徑

（一）加強依法行政落實，轉變政府管理方式

依法行政是我國法律規定中對于各級行政管理機關和工作人員履行職責規范的基本要求，也是法治政府建設的重要內容。對于鄉鎮基層政府而言，依法行政更多強調的是鄉鎮政府的任何行為都必須有明確的法律依據，以及在執行法律和政策時，必須嚴格按照法定的內容、程序和方式運行，不得隨意擴大自己的權力，隨意增加農民、企業、其他社會組織的義務。[5]然而，當前城鎮化進程帶來的基層社會結構的巨大變遷，使得鄉鎮政府在公共服務和社會保障的職能無形中被強化，具體職能行使方式也與過去多為執行性、直接性行政行為有較大的區別。鄉鎮政府的社會管理和執法職責逐漸下沉的同時，在食品藥品安全、公共環境衛生、市容管理、環境資源整治等方面面臨越來越多的社會公共管理職責。因此，鄉鎮法治政府建設，除了通過立法擴大鄉鎮的行政執法權限，建立執法人員的定期培訓考核，持證上崗制度，規范執法行為外，還應實施規范性文件審查制度、法制部門監督審核制度和行政執法責任制等，多管齊下，切實加強鄉鎮政府依法行政和職能實現的合法性和有效性。

（二）積極發揮科學民主決策效能，強化鄉鎮政府公共服務意識

《綱要》指出，要通過健全依法決策機制，提高專家論證和風險評估質量，加強合法性審查，堅持集體討論決定，嚴格決策責任追究等措施，推進行政決策科學化、民主化、法治化。受傳統計劃經濟體制下“全能型政府”思想的影響，許多本該由企業、事業、其他社會組織以及個人承擔的職責被鄉鎮政府大包大攬，造成了基層政府民主科學決策方面的效能發揮不足。在鄉鎮法治政府建設中，科學民主行政決策行為的不足，不僅會導致政府無法了解群眾真正的需求和經濟社會發展中潛在的問題和矛盾，而且易造成鄉鎮政府難以為基層群眾提供有效的公共產品和公共服務。治理理論對于民主價值和效能價值的同時關注，強調鄉鎮政府職能定位中需同時重視政治職能和服務職能，既要發揮依法決策制度的民主效能，提高公眾滿意度，鄉鎮政府本身也要具備合格的公共服務意識。因此，鄉鎮政府在法治政府建設中，對于關系群眾切身利益的事項和重大決策，應積極吸收公民參與公共事務的管理，把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決策”作為必經程序，同時要積極采取多種措施做好決策前的調研、技術性咨詢和可行性論證，真正發揮行政決策的民主效能。

（三）增強鄉鎮領導干部法治思維，培育基層社會法治氛圍

黨的十八大強調要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。法治思維的主要特點是要求限制權力和保障權利，對鄉鎮法治政府建設而言，領導干部是否具有法治思維是鄉鎮社會治理法治化實現的關鍵因素。我國大部分鄉鎮處于經濟社會欠發達地區，鄉鎮基層公務員普遍法治意識不強，法律知識欠缺，“重長官意志、輕法律規定，重上級指示、輕法治原則，重行政效率，輕行政程序”[6]。雖然經過多年來的法制教育宣傳，廣大基層群眾的法治意識得到了一定程度的增長，但受中國數千年以來的傳統文化影響，一方面農村地區仍然存在對于“權力”的信仰大于對于法治的信仰的現象，另一方面基層干部徇私枉法、治理無序仍然時有發生。因此，鄉鎮政府領導干部必須首先建立對于法治的信仰，進而通過各種形式靈活、新穎，群眾易于接受的方式進行法律宣傳教育，加強普通基層群眾對于法律的認知度和自身權利的重視，上下聯動共同培育基層社會的法治氛圍。鄉鎮法治政府建設，只有切實發揮基層領導干部知法、守法、護法的帶頭示范作用，讓群眾在每一項行政行為和司法案件中感受到公平正義，才能真正提高基層社會整體的法律意識和法治觀念。

本文系上海市黨校（行政學院）系統青年課題“治理視域下鄉鎮政府法治指標體系研究”階段性成果。

參考文獻：

[1]張全在，賀晨.鎮政府管理：建昌鎮調查[M].中國廣播電視出版社，1998年版，第76-77頁.

[2]俞可平.引論：治理與善治[M].社會科學文獻出版社，2000年版.

[3]李曉.中國轉型期法治政府建設的現狀、可行性及對策[J].時代報告，2012年第8期.

[4]盛清才，田園.新時期鄉鎮法治政府建設研究[J].中州學刊，2013年第7期.

[5]劉麗.基層政府法治建設中的難點問題及對策研究[J].北華大學學報，2011年第4期.

[6]孟大川.基層法治政府建設實踐現狀與制度創新——以成都縣、鄉兩級政府依法行政實踐為例[J].成都行政學院學報，2009年第1期.

作 者：中共上海市委黨校第二分校講師，哲學博士

責任編輯：張 波