從扶持安置到能力開發：殘疾人就業保障轉型研究

高圓圓

摘 要：當前， 我國在促進殘疾人就業方面主要依靠經濟扶持和就業安置手段，一定程度上解決了殘疾人就業難的問題，基本保障了殘疾人就業權利，并已形成相對穩定的殘疾人就業格局。但由于就業保障理念滯后、就業保障制度和就業服務體系不完善，殘疾人就業難依然存在。應轉變殘疾人就業保障理念，重視殘疾人人力資源開發，從扶持安置向能力開發轉型。要建立政府、社會組織、企業和家庭等多元主體協同推進的殘疾人就業能力開發體系，以能力開發為導向構建以職業培訓、職業康復和扶貧開發為核心的殘疾人就業扶持機制，并建立和完善社會化的殘疾人就業服務體系以配合和推動殘疾人就業保障轉型，進而營造殘健融合的就業環境，有效提升殘疾人就業能力和質量。

關鍵詞：殘疾人就業保障；就業能力開發；按比例安排就業；集中安置就業；自主就業；殘疾人康復；就業服務體系；無障礙設施；殘健融合

中圖分類號：F214.4；C913.69 文獻標識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）03-0088-08

一、引言

1993年6月，為了促進和保護所有的人權和基本自由，世界人權會議通過了《維也納宣言和行動綱領》，明確指出，需要特別注意確保殘疾人不受任何歧視和平等地享有人權和基本自由，包括積極參與社會的各個方面（The World Conference on Human Rights，1993）。就業對殘疾人融入社會和參與社會活動來說尤為重要。就業不僅提供經濟收入使殘疾人經濟獨立，還為其提供社會認同感、社會地位以及參與社會有益活動的途徑（ Hersh，2010），就業有利于提高殘疾人生活質量和提升自信心。但是，當前殘疾人在就業過程中卻常陷入邊緣化，以致不能享受與正常人同等的權利。不可忽視的是，殘疾人具備特殊技能和獨特優勢，是社會發展和經濟建設的重要力量。如果忽視殘疾人就業，則是對殘疾人人力資源的極大浪費；如果有效地對殘疾人進行能力開發，對其自身和社會都有著不可估量的價值。當前對殘疾人進行能力開發，就是要提高殘疾人勞動技能，使殘疾人某些身體功能得到恢復或者再開發，讓其具備一定的工作能力和自謀職業的能力。提高殘疾人就業能力，不僅可以促進殘疾人就業，提高殘疾人工資收入水平，也是一項維護社會穩定和提高社會文明程度的重要的民生工程。

自20世紀80年代以來，西方學者對殘疾人就業和就業保障制度展開了大量研究，取得了豐碩的成果。Aakvik（2003）指出教育項目可能對殘疾人就業率產生重要影響，并就教育項目對殘疾人就業產生的具體影響進行了評估。Campolieti 等（2014）通過有關數據分析了職業康復對殘疾人就業的影響。Solberg等（1980）提出完善職業服務對促進殘疾人就業有積極作用。Frutos等（2015）提出完善津貼、稅收優惠、殘疾人證等措施，以促進殘疾人就業和提高殘疾人就業保障。與國外研究相比，國內學者對殘疾人就業能力探討較少，多側重于研究就業促進措施和生活保障制度。例如鄭功成（2007）、賴德勝（2011）等研究了殘疾人社會保障戰略和制度建設；陳方正等（2008）分析了殘疾人就業人數、就業形式以及就業障礙；王雪梅（2006）分析了殘疾人就業現狀和影響殘疾人就業的因素以及相關法律法規的制約，提出應優化福利企業的扶持安置實現殘疾人就業及其相關保障措施；熊斌等（2016）基于重慶市殘疾人力資源能力狀況調查，提出人力資源開發分析框架，但遺憾的是并未從能力開發角度對殘疾人就業保障進行深入研究。

為了充分實現殘疾人就業權利和構建科學有效的殘疾人就業保障體系，有必要對我國當前殘疾人就業保障存在的問題和轉型方向進行研究。本文從當前就業格局下殘疾人就業存在的困境入手，揭示現行殘疾人就業保障存在的問題，提出以就業能力開發作為殘疾人就業保障轉型的方向，進而探討殘疾人就業保障轉型的有效路徑，以期為相關部門提供政策參考和實踐指導。

二、殘疾人就業保障現狀及轉型方向

1.我國殘疾人就業保障與就業格局

殘疾人在勞動力市場上失敗的現象并不少見，這可能是由于企業和社會對殘疾人的外顯偏見和內隱排斥所造成的（吳海崢，2009； Dovidio et al；1996）。殘疾人求職過程中遭遇歧視的現象時有發生，一些雇主不愿雇傭殘疾人，而雇主不愿雇傭殘疾人可能是由于其對殘疾人有偏見。雇主的偏見主要來自對殘疾人形象的顧慮、對殘疾人工作能力的懷疑、對殘疾人性格的刻板印象等。同時，企業與殘疾人之間信息不對稱也可能導致殘疾人求職失敗。因此，政府有必要采取有效措施來保障殘疾人就業權的實現。新中國成立以后，我國政府主要通過“集中就業”和“按比例安排”來保障殘疾人實現就業；改革開放后，隨著市場經濟體制日益完善，個體就業和靈活就業等“自主就業”方式逐漸成為殘疾人就業的主要方式。

“集中就業”是以福利企業、庇護性工場為依托，以減免相關稅收為基礎的殘疾人就業安置方式。作為最早提出的殘疾人就業渠道，“集中就業”在保障殘疾人就業權方面起到了基礎性作用，可以說是我國整個計劃經濟體制時期甚至市場經濟體制初期殘疾人最主要的就業方式。但是，市場經濟條件下激烈的市場競爭使福利企業可吸納的殘疾人容量有限。根據中國殘疾人聯合會2013年、2014年和2015年的《中國殘疾人事業發展統計公報》，新增集中就業的殘疾人人數占新增殘疾人就業總人數的比例呈現持續下降趨勢（見圖1）。2016年民政部門提出取消福利企業資格認定事項，并將推進殘疾人集中就業單位改革，這意味著“集中就業”將不再是殘疾人就業保障的主要方式。

而與此同時，“按比例安排”在殘疾人就業保障中的作用逐步提升。1991年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》規定，國家機關、社會團體、企事業單位、民辦非企業單位應當按照規定的比例安排殘疾人就業，并為其選擇適當的工種和崗位。國家以法律的形式來保障殘疾人的就業權利，為解決殘疾人的生活和工作問題奠定了堅實的基礎。但在實踐中存在政策落實困難、用人單位缺乏主動性等問題。2013年中共中央組織部等7部門提出由用人單位預留崗位安排殘疾人就業并給予獎勵，有效推動了殘疾人按比例就業。從2012年到2015年，新增按比例安排的殘疾人就業人數占新增殘疾人就業總人數的比例呈現持續上升趨勢。由于殘疾人“按比例安排”就業發展趨于良好態勢，近年來政府更多地致力于完善和發展“按比例安排”的殘疾人就業渠道。

除了“集中就業”和“按比例安排”之外，“自主就業”日益成為解決殘疾人就業的主渠道。“自主就業”是殘疾人在政府的鼓勵和支持下，自愿組織起來從業或者個體創業的靈活就業形式，包括個體開業、居家就業和社區就業等多種就業形式。從殘聯部門對城鎮新增殘疾人就業人口的統計數據來看，2012年到2015年殘疾人個體開業及其他靈活就業的比例逐年增加。同時，在農村地區通過開展殘疾人電子商務創業項目、產業扶貧項目也拓展了一部分殘疾人居家靈活就業。2012至2015年，農村從事農業生產的殘疾人從1 389.9萬下降到1 323萬，反映出一部分農村殘疾人由從事農業生產轉向了自主就業。

當前，我國政府在逐漸弱化福利企業“集中就業”在殘疾人就業保障中的作用，并積極促進“按比例安排”和“自主就業”的發展。以上三類殘疾人就業渠道和方式所構成的殘疾人就業格局及其演變，是我國政府從計劃經濟時期到社會主義市場經濟時期經濟社會體制不斷轉型升級的寫照，體現了我國政府在殘疾人就業領域不斷創新和改革的舉措和成就。近年來，得益于國家對殘疾勞動者就業的扶持安置措施，殘疾人就業渠道得到了有效保障，隨著殘疾人就業形式不斷完善和豐富，多元化殘疾人就業格局也趨于穩定，殘疾人收入水平得到逐步提升，生活條件得到逐步改善。

盡管我國殘疾人就業格局日臻完善，城鎮殘疾人新增就業人口數基本穩定，但仍有一大批處于勞動年齡段生活能夠自理的殘疾人未能就業。根據由中國殘聯研究室、北京大學人口研究所、國家統計局統計科學研究所撰寫的《2010年全國殘疾人狀況及小康進程監測報告》，2010年處于勞動年齡段生活能夠自理的農村殘疾人就業比例為49.2%，城鎮殘疾人僅為34%。根據《國家殘疾預防行動計劃（2016—2020年）》和《2015年中國殘疾人事業發展統計公報》，全國現有8 500多萬殘疾人，處于勞動年齡段的殘疾人約3 200萬，而就業的殘疾人數為2 108.2萬人，未能就業的殘疾人還有1 091.8萬人。不僅如此，在當前就業格局下，殘疾人就業崗位不足、崗位層次總體偏低、就業收入較低等問題也沒有得到完全解決，殘疾人就業形勢依然十分嚴峻。

2.殘疾人就業困境與就業保障轉型

導致殘疾人就業難的原因，既有殘疾人自身能力無法適應社會和融入社會的問題，也有政府、社會和企業對殘疾人就業能力認識不足的問題；既在于社會和企業對殘疾人的外顯偏見和內隱排斥，也在于政府對殘疾人就業能力開發不夠以及殘疾人就業崗位供給不足。

從當前的殘疾人就業格局來看，殘疾人就業方式基本穩定，但是與之相應的保障制度建設并不完善。在市場經濟體制下，由于缺乏政府有力的支持，大量福利企業不但吸納殘疾人集中就業的容量不斷下降，而且經營困難，甚至面臨停轉。同時，由于缺乏對殘疾人就業崗位的開發，按比例安排殘疾人就業也處于發展的瓶頸。比如，視力殘疾人就業僅局限于音樂和推拿，肢體殘疾人就業多局限于生產、設備操作維修，聽力殘疾人就業多局限于藝術創作或運動員。而實際上，殘疾人的職業范圍遠遠不止這些。殘疾人具有心靜、手巧、志堅的優勢，在工作崗位和職業領域的選擇方面并沒有適合與不適合。此外，近年來雖然通過自主創業就業的殘疾人愈來愈多，但國家鼓勵殘疾人自主創業的政策缺乏配套的獎勵機制，導致殘疾人自主創業推進受阻。例如自主創業享受稅收優惠的措施力度不大，殘疾人積極性不高；自主創業殘疾人的社會保險補貼、人員管理、資金籌集等存在困難；殘疾人經營的行業或者項目缺乏市場競爭力，經營收益低，且缺乏相關的補償機制；等等。如果這些問題得不到及時解決，將直接影響殘疾人就業制度轉型（陳方正 等，2008）。

一直以來，政府和社會只重視給予殘疾人資金性的福利資源，而忽視殘疾人人力資源的開發（劉旭東等，2002）。按照已有的政策法規，我國殘疾人就業保障呈現兩條路徑：一條路徑是對有勞動能力的殘疾人安排就業，實施按比例安排就業、福利企業安置或鼓勵自主創業等措施。但是，這樣的就業安置方式所提供的工作崗位多為體力勞動和比較簡單的腦力勞動，不但在一定程度上將殘疾人視為勞動力市場的淘汰者和社會經濟中可有可無的附庸品某些學者討論了一種違規現象，即為了躲避就業保障金懲罰，某些機關、企事業單位接受殘疾人就業安置任務后，尋找具有殘疾證的殘疾人用來掛名而不實際工作（王雪梅，2006），以套取政府的稅收優惠和相關利益。這樣的方式不僅對殘疾人的自尊心造成了巨大傷害，也引發了健全人與殘疾人之間新的不公平。，而且浪費了大量寶貴的殘疾人人力資本。另一條路徑則是對勞動能力低的殘疾人和缺乏勞動能力的殘疾人實施經濟幫扶政策。被幫扶的殘疾人多是重度殘疾或者多重殘疾人，他們常被視為不可利用和缺乏開發價值的人力資源，從而不能得到開發。但在事實上，許多重度甚至多重殘疾人是能夠通過后天培養獲得成功的，例如英國物理學家霍金、中殘聯主席張海迪等，他們通過自己學習和后天培養，成為了對國家和社會有用的人。

目前我國的殘疾人就業社會服務體系也不健全。殘疾人求職能力較弱，導致其對就業服務的需求更為強烈，只有建立完善的殘疾人就業服務體系，營造殘健融合的就業環境，才能使殘疾人有便捷的求職渠道。我國殘疾人就業服務的不完善包括軟服務和硬服務兩個方面：軟服務指服務平臺建設及服務隊伍建設。我國向殘疾人開展就業服務的平臺少、專業性不強，缺乏訓練有素的殘疾人就業服務隊伍（從事殘疾人就業服務的人員大多缺少特殊教育、康復醫學、職業技術等知識或背景，對殘疾人就業存在的障礙和特殊需求也不太了解），導致所提供的服務與實際需求脫節。硬服務主要是指無障礙環境建設，即利用現代技術和設施在一定程度上消除環境對殘疾人造成的障礙。完善的無障礙環境建設不僅能夠為殘疾人就業提供方便，也有利于殘疾人參與社會活動。但目前我國城市的無障礙設施建設不足，如盲道、無障礙電梯等設計不足且開放受限，殘疾人出行存在諸多不便，手語、翻譯軟件等交流類無障礙軟件的使用也不夠普及，造成殘疾人融入社會存在困難，更難以融入工作環境。而在農村地區的無障礙環境建設更為落后。

綜上所述，我國殘疾人就業保障基本靠經濟扶持和就業安置手段，在一定程度上解決了殘疾人就業難的問題，基本保障了殘疾人就業權利。但從長遠來看，按比例安排就業、鼓勵自主就業、福利企業集中就業等雖然能夠為殘疾人提供多元化就業形式和途徑，如果不進一步對殘疾人就業能力進行開發，殘疾人就業困局就難以真正突破。殘疾人經濟幫扶和就業安置在過去計劃經濟體制下取得了顯著成就，但在市場經濟體制下便顯露出許多難以克服的弊病。同時，市場經濟體制下殘疾人就業面臨較大風險，且風險日益復雜化和不確定。因此，有必要為殘疾人編織一個牢靠的社會安全網。現行的社會保障制度能夠為殘疾人的生活困難給予保障，然而要實現殘疾人的全面、平等發展，還需要通過開展特殊教育、醫療康復、職業培訓等充分開發殘疾人的就業能力，并完善殘疾人就業服務體系，即殘疾人就業保障應逐步實現從以扶持安置為主到以就業能力開發為重心的轉變。

三、我國殘疾人就業能力開發現狀與問題

1.各開發主體開發力度和協作不夠

從政府層面來看，各職能部門對殘疾人就業能力的開發是不足的。例如殘聯部門，雖然積極建立殘疾人就業指導中心并組織開展殘疾人職業培訓活動，但就業指導中心數量少且分布不均；人力資源和社會保障部門則更重視一般勞動者或者流動務工人員的就業培訓，對殘疾人的職業培訓推進不夠，即使開展了一些培訓項目，也是內容較單一而不夠人性化，不能適應殘疾人的特殊需要；教育部門對殘疾人的職業教育不夠重視，對殘疾人特殊教育水平和質量的監督和引導不足；而主管殘疾人康復事業的衛生部門，也未能發揮應有作用，導致康復醫學長期處于邊緣地位，康復醫師和輔助人員極度匱乏。

從民間組織參與殘疾人就業服務來看，則存在較大的提升空間。近些年一些發達地區特別是在沿海地區，民間組織開始介入殘疾人服務領域，相應的承接了部分政府職能。比如，殘疾人支持性就業民間組織為重度智障和多重殘疾人提供了托養和扶持性就業服務，殘疾人康復民間組織為殘疾人提供了一些康復服務和康復訓練。但是，總體上講涉及殘疾人職業教育及就業服務的民間組織尚比較匱乏，不論是介入的程度，還是介入的方式都不能滿足殘疾人就業的需要。這與政府對殘疾人民間組織的鼓勵政策不足有關，也與殘疾人民間組織自身不完善、領域較窄有關。

由于政府相關部門開發力度不夠，社會參與不足，且各開發主體之間缺乏有效協作，對殘疾人就業能力的開發明顯不足。殘疾人能力開發成功的案例多表現為殘疾人個體的努力，如身殘志堅的殘疾人通過自學和鉆研提升自己的就業能力，最后取得成功；有的殘疾人通過家庭、同鄉等社會關系找到工作，并在工作中提高技能水平。但是，殘疾人就業能力的個體開發，無論是開發程度還是開發范圍都是不足的。殘疾人自主開發能力通常較弱，且并不一定能實現充分開發；部分殘疾較輕或者單一殘疾類型的殘疾人自我開發相對容易，能夠更順利地找到工作，而殘疾較重或者多重殘疾類型的殘疾人自我開發的難度較大，且成功的可能性較低。因此，殘疾人就業能力開發需要有完善的制度保障和更多的社會參與，才能讓更多的殘疾人就業能力得到充分開發，進而提高其就業的成功率。

2.殘疾人教育、扶持和康復有待進一步強化

殘疾人接受教育能夠提高其文化知識水平，也能夠為其接受職業培訓和繼續教育奠定堅實的基礎。對殘疾人進行特殊職業教育、鼓勵支持殘疾人接受高等教育，不僅能保障殘疾人受教育的權利，也為殘疾人參與勞動力市場競爭儲備相應的就業能力（楊偉國 等，2008）。如表1所示，2013年至2015年，我國殘疾人高中在校生和普通高等院校在校生呈增長趨勢，說明殘疾人普通教育事業穩步發展；但殘疾人中等職業學校在校生人數出現下降趨勢，說明殘疾人職業教育存在較大問題，例如教育部門對殘疾人職業教育不夠重視，職業教育課程內容固化、缺乏更新，難以適應勞動力市場需求等。

以反貧困為目標開展的技術培訓和產業扶持，能夠使殘疾人掌握更多技能，進而挖掘其就業能力。近年來，很多殘疾人通過扶貧開發項目提升了勞動技能和技術水平（見表1），這為殘疾人脫貧致富，全面建成小康社會奠定了堅實的基礎。但是，也應該看到扶貧項目對殘疾人的扶持和培訓還有待完善。比如，很多扶貧項目未充分考慮殘疾人的勞動愿望和勞動權利，傾向于扶持勞動能力和致富能力更強的健全人士，相對減少了殘疾人參與扶貧項目的機會。同時，盡管對殘疾人的培訓范圍和培訓項目逐漸增加，但是受益的殘疾人人數較少，許多有培訓需求的殘疾人依然無法參加。以電商培訓為例，由于缺少對具有部分勞動能力的中度殘疾人的扶持和優惠政策，培訓班學員多為行動沒有障礙、能完全自理的殘疾人，而存在出行障礙、不能自理的殘疾人難以參加培訓。

康復訓練能夠使殘疾人在一定程度上克服自身障礙，恢復勞動能力，進而返回正常的工作和生活軌道。隨著殘疾人康復需求的日益增加，全國殘疾人康復機構和殘聯辦的康復機構逐年增多，接受康復訓練或者康復手術的殘疾人數也不斷增長（見表1）。但是，我國的殘疾人康復服務還限于低水平的選擇型康復救助，康復津貼的補助對象只限于貧困人群，且補助標準存在地區差異（具體標準由地方根據經濟社會發展水平和殘疾人需求確定）。目前，康復實施對象主要是貧困精神殘疾人和貧困殘疾兒童，對其他類型的殘疾人康復缺少救助政策和措施，尤其是處于勞動年齡的殘疾人康復未受到應有重視。

四、我國殘疾人就業保障的轉型路徑

1.建立多元主體協作的殘疾人就業能力開發體系

政府具有依法對公共事務進行管理的職責和功能，應在殘疾人就業能力開發中發揮其應有的職責和功能；殘疾人作為個體并不是孤立存在的，必然隸屬于某個家庭或者某個組織，家庭和社會組織也必然要在殘疾人就業能力開發中起到重要作用。因此，應明確政府、企業、社會和家庭等經濟主體在殘疾人就業能力開發中的定位，并實現協同開發。

（1）政府應加大殘疾人就業能力開發力度。近些年來，殘疾人事業發展中暴露出因政府責任缺失而導致殘疾人就業保障不足、就業嚴重滯后于社會經濟發展的問題（許琳 等，2008）。政府部門應擔負起殘疾人就業保障的主要職責和作用，改革和完善殘疾人就業保障制度，擴大公共財政投入，明確職責并提高監管力度；政府可牽頭協同建立殘疾人就業服務機構或者委托第三方機構代理完成對殘疾人能力開發的工作，并通過政策宣傳引導企業和社會重視對殘疾人勞動就業權的保護。

（2）擴大社會組織開發殘疾人就業能力的范圍和內容。公益組織是殘疾人教育、職業培訓和就業服務等的重要實施者，包括志愿者協會、基金會等。離開公益組織的積極參與，殘疾人就業服務中所需要的輔助人員或者志愿者就難以找尋。因此，要積極培育殘疾人社會組織，提供殘疾人活動場所和吸納志愿者。同時，公益機構也要努力提高自身提供殘疾人職業培訓、康復服務以及就業服務等的能力。

（3）充分發揮個人和家庭開發殘疾人就業能力的積極作用。家庭是殘疾人個體能力形成的啟蒙場所和主要場所。殘疾人在致殘后的初期，還沒有恢復獨立活動能力或者行為能力時，家庭環境對其重拾自信心和能力恢復有著直接的影響；如果家庭環境在殘疾人能力恢復期間給予照顧和扶持，將對殘疾人能力開發有直接幫助。同時，殘疾人就業能力開發的效果還取決于其自身的能力基礎、性格、品質、文化素質和勤奮程度。殘疾人致殘后應積極面對，掃除心理障礙，并勤奮學習文化知識和勞動技能，努力成為對社會有用的勞動者。

2.構建以能力開發為導向的殘疾人就業扶持機制

有學者提出，基于殘疾人群體的特殊性，不僅要對殘疾人的就業能力進行有效開發，還要強調系統地開發（云鵬，2001）。也就是說，要將職業教育、康復、產業扶貧和就業扶持等整合為一個系統，提高殘疾人就業能力開發的實際效果。

（1）建立和完善殘疾人職業教育體系。殘疾人的健康資本很難改變，但殘疾人的人力資本水平卻可通過教育得以提高（賴德勝 等，2008）。對未到勞動年齡或未就業的殘疾人來說，重點應放在職業教育方面。殘疾人特殊教育學校要加強對殘疾人職業技能的培訓，增加適應勞動力市場需要的專業或者課程。對于有條件接受高職教育或者高等教育的殘疾人要給予優惠政策，讓其和非殘疾人一樣接受高等教育，塑造其良好的人生觀、價值觀和就業觀。對于已經步入就業崗位的殘疾人來說，各用人單位也應完善殘疾人職業培訓機制。國家應該提高財政支持力度和完善資金保障機制，建設殘疾人職業技能培訓中心（院校），完善職業技能教學體系，并強化考核機制。殘疾人職業培訓要適應市場需求，克服當前培訓項目小、周期短的弊端，并對貧困家庭的殘疾人實行免費培訓。

（2）建立和完善殘疾人扶貧機制。對農村有一定勞動技能的殘疾人，要幫助其選擇附加值較高的種植（養殖）項目，實現增產增收；對缺乏技能的殘疾人，應以結對子的形式打破其技能瓶頸，或者給予財政專項扶貧補貼以幫助其參與農業生產。完善殘疾人產業扶貧項目，向殘疾人提供更為靈活的扶貧貼息貸款和發展資金項目。為有創業意愿的殘疾人開設綠色貸款通道，破解其生產資金不足的難題。

（3）建立和完善殘疾人康復福利制度。康復訓練是殘疾人恢復和加強生活和生產能力的重要途徑，應積極為各類殘疾人提供適當的康復服務。應增加殘疾人醫療康復機構及其網站，提高殘疾人康復的便攜性；將殘疾人康復項目納入醫療保障體系中，增加康復診療項目，擴大門診康復藥物報銷范圍，讓各類各級殘疾人享受到醫療康復保障，并不斷提高康復保障待遇。同時，在社會救助制度中增加康復救助項目，避免殘疾人因無力負擔費用而放棄康復的現象；不斷擴大康復救助項目的內容，延長殘疾人康復救助的時間期限，確保殘疾人享受到足夠的康復保障。此外，還要將教育康復和職業康復相結合，發展康復性職業教育，讓殘障人士通過學習和技能培訓重新獲得工作能力。

3.建立和完善殘疾人就業服務體系

（1）建立和完善殘疾人就業服務平臺。殘疾人可能具有行動、聽力、語言、視力等障礙，為方便殘疾人及時了解就業崗位、就業趨勢、就業條件等信息，有必要建立滿足各類殘疾人需要的就業服務平臺。建議在社區建立殘疾人就業咨詢服務所，讓殘疾人就近接受上門服務或者定點服務；聘請就業咨詢專家定期通過微講座為殘疾人提供信息和解答問題，在社區進行殘疾人就業宣傳教育，定期在人員集中的地點開展宣傳活動；開通殘疾人就業咨詢熱線，聘請盲人和肢體殘疾人作為服務熱線接聽員，為殘疾人解答各方面的專業問題。這樣不僅有利于增設公益崗位，也有利于更加精準地獲取殘疾人需求，以更好地為殘疾人提供體驗式就業服務。

（2）建立和優化殘疾人就業服務隊伍。完善殘疾人就業服務需要一批具有專業背景的人才隊伍，包括教育培訓老師、康復醫師、工作輔助人員、農村扶貧項目咨詢專員（村干部、社區服務干部）等。要建立高素質的培訓教師隊伍，針對殘疾人就業問題咨詢、指導，定期開展殘疾人就業培訓；建立專業化的康復醫師隊伍，為殘疾人醫療康復和職業康復提供優質服務，并提供康復前、康復中和康復后的實時跟蹤服務，提高康復效果；還要培育輔助人員隊伍，為殘疾人提供輔助性幫助，例如輔助餐飲、輔助出行、輔助溝通等。在扶貧開發工作中，還可特設專門針對殘疾人扶貧的崗位和人員，為殘疾人提供切合實際的特殊幫扶。

（3）加大無障礙環境建設力度。隨著交通事業和信息化的發展，應建設更人性化的無障礙設施，例如，設置導聽系統，給戴助聽器的殘疾人提供便利；設置無障礙公交、無障礙地鐵，確保殘疾人上下站臺便利。除了提高城市及農村的公共設施硬服務水平，還應打造人文環境的無障礙，提高社會文明程度。有必要在全社會范圍內樹立新殘疾人觀，摒棄長期以來將殘疾人視為救濟對象的傳統觀念（李冬梅，2003）。通過電視、廣播、互聯網等媒體提高社會各界對殘疾人能力的認識，使企業和社會尊重殘疾人就業能力和權利，形成社會幫助和愛護殘疾人基本權益的良好氛圍，打造殘健共融的勞動力市場和工作環境。

總之，要從保障殘疾人生活的消極福利制度轉向以就業能力開發為核心的積極福利制度，通過積極的勞動力市場和就業政策完成殘疾人就業保障的徹底轉型（林閩鋼，2015）。在經濟發展新常態下，社會保障制度在我國政府治理中的位置愈加重要，應該抓住這一契機，加速推進殘疾人就業保障的轉型升級，建立健全殘疾人就業服務體系，切實提高殘疾人就業質量。一方面，有必要轉變扶貧開發理念，將人力資源開發作為殘疾人扶貧的重點，促使殘疾勞動力成為經濟建設和社會發展中不可或缺的人力資源。另一方面，必須打破政府唱獨角戲的局面，積極推進政府與殘疾人家庭、企業以及相關社會組織和機構的協同合作，完善社會化殘疾人就業服務體系，改善殘疾人就業環境，提高殘疾人就業質量。

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Abstract： Presently， China mainly depends on economic support and employment arrangement to promote the employment of the disabled people， which solve the problem of difficult employment of the disabled people on certain extent， which basically insure the employment right of the disabled people and which form relatively stable employment pattern for disabled people. Because employment security ideas are backward， because employment security institution and employment service system are imperfect， however， the problem of difficult employment of the disabled people can basically not be solved. China should change the employment security ideas by attaching the importance to human resources development of the disabled people and by the transition from arrangement support to ability development， should set up diversified system to coordinately promote employment ability development system by governments， social organizations， enterprises and families， should construct the employment support mechanism orientated by ability development for the disabled people by taking vocational training， vocational rehabilitation and poverty alleviation as the core， should establish and perfect socialized disabled people service system to coordinate and promote disabled people employment security transition， furthermore should create disabled and healthy people integrated employment environment so as to effectively boost the employment ability and quality for the disabled people.

Key words： employment security for disabled people； employment ability development； employment arrangement in proportion； intensified employment arrangement； self-employment； disabled people rehabilitation； employment service system； unimpeded facility； disabled and healthy people integration

CLC number： F214.4；C913.69 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）03-0088-08

（編輯：楊 睿；段文娟）