政府補助企業的主要動機研究

黃翔+黃鵬翔

摘 要：上市公司獲得的政府補助數額巨大且逐年增長，引起了廣泛的質疑，而現有研究對政府補助企業的動機尚無一致的結論。基于理性經濟人理論，考慮制度更改和環境變化的影響，以2007—2015年我國上市公司為研究樣本，實證檢驗政府補助企業的主要動機，結果表明：政府補助企業的主要動機在于擴大就業和幫助上市公司“保牌”，最終目的是促進經濟的增長；而增加稅收和幫助上市公司達到配股要求不是政府補助企業主要考慮的因素，也沒有明顯證據證明國有企業比民營企業更容易獲得政府補助。應完善資本市場退市制度，加強對政府補助的審批和監管，提高政府補助的資源配置效率，并積極引導政府補助發揮更好的社會效益。

關鍵詞：政府補助；就業；保牌；配股；稅收貢獻；盈余管理；退市制度；政府干預

中圖分類號：F123.15；F276.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）03-0106-11

一、引言

政府是否應該干預經濟、應在多大程度上干預經濟主體的行為，一直是經濟學研究的重點領域之一。實踐中，對企業進行補助是政府干預經濟常用的重要手段之一（孔東民 等，2013）。政府出于國家安全、經濟發展、增加就業、保護特定行業或企業等目標的需要，廣泛地使用各種財政補貼項目干預市場和企業活動。在我國，由于政治錦標賽體制的存在（周黎安，2004，2007；劉劍雄，2008），各級政府官員受到很強的經濟績效激勵，有很強的動機運用政府補助對企業的決策行為進行直接或間接的干預。據統計，我國上市公司中受政府補助公司占比和政府補助占資產比重均呈現逐漸上升趨勢。2002年到2004年間，每年僅有四成左右的上市公司獲得政府補助，補助金額平均為四百多萬元（唐清泉 等，2007）；2007年到2010年，每年獲得政府補助的上市公司在六成以上，平均補助金額超過兩千六百多萬元（步丹璐 等，2012）；而到了2011年后，每年有超過九成的上市公司獲得政府補助，且補助金額平均達到四千多萬元。這對于上市公司來說是一筆很可觀的收入，對于政府來說則是一筆不小的支出。

企業能否獲得政府補助、獲得數量的多少，受很多因素的影響。很多上市公司在年報中沒有明確說明政府補助的理由、性質，使得政府補助的合理性和有效性遭到懷疑（孔東民 等，2013；肖興志 等，2014a）。質疑者認為，很多政府補助是政府為了提高政績而對上市公司進行盈余管理，協助企業粉飾業績，達到監管部門對上市公司的財務要求（陳曉 等，2001；陳運森 等，2009）；政府補助會干擾市場機制的正常運作，導致資源錯配和浪費，極易形成資本市場中的逆向淘汰，扭曲市場的生態結構；對于企業而言，政府補助很可能導致企業創新能力減弱和風險意識弱化。據筆者粗略統計，從2011年開始，每年質疑政府補助的文章達到四十篇以上，且呈上升趨勢；一些全國政協委員也建言應規范政府補助行為（吳文彪 等，2012）。我國政府對企業數額龐大的補助也引起了國外的注意，歐盟、美國等專門搜集各類網站中關于中國地方政府稅收優惠等補貼政策的證據，擬對我國進行反補貼調查（孫韶華，2011），比如2013年歐盟啟動“鋼鐵行動”指認中國鋼鐵企業受到政府補助（鄧瑤，2013）。

由于我國證券市場及其制度建設落后于發達經濟體，早期研究大多認為我國政府補助企業的動機是負面的。比較有代表性的是陳曉和李靜（2001）的研究，他們研究了1997—1999年上市公司的所得稅稅率、配股和保牌動機、地區因素、行業因素、股權構成等與政府補助的關系，認為地方政府補助上市公司的目的是為了保住寶貴的殼資源和幫助其在資本市場籌集更多的資金。Chen等（2008）的研究也得出類似的結論。針對這個問題，證監會于2001年3月15日發布了新的配股規定，要求配股的企業需要扣除非經常性損益的貢獻，導致地方政府通過政府補助的方式使上市公司獲得配股資格的難度加大。因此，唐清泉和羅黨論（2007）對2002—2004年我國上市公司的研究表明，政府補助企業的主要動機不再是幫助上市公司在資本市場配股融資，而主要是基于社會目標。

后來的很多研究得出了不同的結論。如陳運森和朱松（2009）基于決策理論模型對2001—2006年上市公司的研究發現，政府會基于企業的社會責任、企業的重要程度、政府自身的財政實力、補貼政策的持續性等因素對企業進行補貼，幫助上市公司進行盈余管理也是政府補助的主要動機，即政府有很強的動機幫助企業扭虧。孔東民等（2013）的研究也得到類似結論，他們對2001—2010 年上市公司的研究發現，當企業有盈余管理需求時均會獲得較高補貼。王紅建等（2014）對2007—2011年我國滬深兩市A 股非金融類上市公司的研究發現，企業會通過負向盈余操縱來獲得政府更多的補助，而政府為了抵御金融危機也更傾向于扶持這些企業。

很多研究發現與政府關系的密切程度也會顯著影響企業所獲得的政府補助。孔東民和李天賞（2014）研究發現，國有企業整體上比民營企業獲得了更多的政府補助；郭劍花和杜興強（2011）以2004—2008年民營上市公司為樣本的實證研究發現，民營企業與政府的政治聯系與所獲得的政府補助有正向關系，余明桂等（2010）的研究也有類似的結論；韓超（2014）的研究表明，地方政府更傾向于向非中央國有企業進行補貼。還有一些研究的觀點則比較折中。肖興志和王伊攀（2014b）對戰略性新興產業54家上市公司的研究發現，政府在選擇補貼對象和補貼程度時兼有促進企業創新和協助企業粉飾業績兩種動機，并不是單純偏取其一。Wang等（2014）建立系統動力學模型分析政府補貼對中國循環再造業發展的影響，結果表明各種補貼具有不同的激勵目標和特點。

毋庸諱言，很多證據顯示，在中國市場經濟不完善、補貼過程不透明的情況下，確實存在質疑者所說的問題。那么這些問題是普遍現象嗎？從整體上看，政府是如何做出補助選擇的？它補助企業的主要目的是什么？現有研究尚無一致的結論（孔東民 等，2013；陳運森 等，2009；胡榮才 等，2014），而且相關研究主要關注政府對上市公司進行盈余管理的動機，忽視了政府增加就業和稅收等方面的動機。有鑒于此，本文基于理性經濟人等相關理論對政府補助企業的可能動機進行探討，并以2007—2015年我國上市公司為研究樣本本研究選擇這個時間窗口主要基于制度變更影響的考慮，新會計準則于2007年1月1日起在我國上市公司中執行，對政府補助的核算口徑、計量基礎、會計事項處理方法和會計科目等都有變化，因此2007年之后與之前的政府補助數據不具有可比性。，檢驗我國政府補助企業的主要目的，進而為進一步處理好政府與企業的關系以及政府的角色定位提供經驗依據，也為政府優化有關補助政策提供參考。

二、理論基礎與研究假設

政府可能會基于多種目的對企業進行補助，企業所獲得的政府補助也名目繁多，有些企業甚至可以得到57種不同的政府補助（鄭旺，2013）。據同花順iFinD統計數據，政府補助名目累計多達數百種，除了籠統的財政補助、撥款、扶持資金、貼息和針對各種各樣產品項目的補助之外，還有名目繁多的各種獎勵。雖然政府補助名目繁多，標稱目的多樣，但筆者認為政府在給予企業補助時遵循理性經濟人假設，即理性地追求自己的利益最大化。在強調經濟增長與財政收入增加的晉升考核激勵下，各地、各級政府有一個共同的目標，就是促進經濟的發展。因此，各級政府有強烈的動機通過各種手段刺激地區經濟的發展以提高自己的政績。

首先，就業與經濟增長是緊密聯系在一起的，特別是對于我國這樣一個人口大國來說，就業是政府所需要考慮的重要方面。比如次貸危機引起的全球金融危機對我國實體經濟產生了巨大沖擊，其間“保就業、促增長”成為政府要首先考慮的問題，政府也出臺了很多刺激經濟的政策，政府補助就是其中的重要手段之一。政府考察企業對地區社會和經濟貢獻程度的非常重要的指標就是就業容量，即在相同的效益和規模下所容納的就業人數。同時，相比于企業主營業務收入、凈利潤這些評價指標，就業更加穩定和容易預測，政府更容易作出判斷。因此，政府對于就業容量大的企業有“天生的好感”，更可能給予這些企業更多的政府補助。由此提出假設H1：企業的就業容量越大，越容易獲得政府補助。

其次，稅收象征著政府的財權和資源支配權，稅收越多，政府能使用的資金越多，政績越好。特別是在分稅制改革后，地方政府除了運用各種手段向中央各部委要項目要資金外（王仕軍，2005；安體富，2007；王宏，2013），提高當地的稅收收入成為提高地方財政收入的重要來源。上市公司通常規模較大，稅收也很可觀，而且相比于其他企業更容易監管。地方政府除通過常規的稅收監管外，也通過政府補助來誘導上市公司多納稅。對于申報政府補助的企業，可能會明里暗里要求企業需要提高或達到一定的稅收數額。從某種程度來說，政府與企業達成共贏，政府給予企業補貼，而企業上繳稅收，形成“良性循環”。同時，由于體制和現實的限制，政府對獲得補助的企業不能實施有效的監督，相對而言，政府對上市公司的稅收貢獻更容易監控，也是可以要求企業必須達到的。因此，政府可以通過企業的稅收來衡量企業的優劣和貢獻，對于稅收貢獻小的企業政府可以不給予補助，而且不必使用復雜且難于實施的監督和考核程序。由此提出假設H2：企業的稅收貢獻越高，越容易獲得政府補助。

最后，對很多地方政府而言，上市公司的數量是政績追求中的一張“王牌”，保上市公司既是一項面子工程，更是一項政績工程。當上市公司出現困難時，地方政府經常會施以援手。由于退市制度不完善、新股發行注冊制尚未成行，殼資源依然是炙手可熱的資源，對于發生虧損瀕臨退市的上市公司，地方政府為了能夠保住所在地寶貴的殼資源，會運用各種手段給這些公司提供大面積的政府補助（陳運森 等，2009；Aharony at al，2000），對這些企業進行“輸血”，使他們能“脫帽摘星”“起死回生”。特別是在金融危機期間，很多企業出現盈利下滑甚至大面積虧損狀態，政府更有動機進行盈余操縱（Strobl，2013）。同時，地方政府還可能幫助上市公司從資本市場上融資。從地區資本流入流出的角度分析，只要地方政府能夠幫助上市公司從資本市場上獲得更多資本，對實現本地區凈資本流入就是有利的，這些流入的資本會增加本地投資（唐清泉 等，2007）。所以，對于業績達不到增發、配股等再融資條件的上市公司，地方政府也可能會幫助企業粉飾業績，以達到監管要求，并能向市場傳遞“光環”信號（郭曉丹 等，2011），將其他地區的資金吸引到本地區（陳曉 等，2001）。另外，Chen等（2008）認為，在中國進行盈余管理不只是企業的決策，地方政府和上市公司因從股市獲取更多資本的共同利益而達成合謀，地方政府通過提供補助幫助企業進行盈余管理以達到中央政府的監管要求。由此提出假設H3：在保牌、配股邊緣的上市公司更容易獲得政府補助。

三、研究設計

1.樣本選擇和數據來源

本文所用樣本的時間區間為2007—2015年，面板數據來源于兩個方面：一是經審計的上市公司公布的年報，二是CSMAR國泰安金融研究數據庫。先通過數據庫獲得數據，然后與年報數據進行比對，以保證數據的準確性。在具體的樣本選擇上，為保證數據的可比性和完整性，根據如下原則剔除一些樣本：（1）上市公司必須是2006年之前上市的，以保證研究樣本都有上一年的政府補助數據；（2）剔除在研究窗口內退市的上市公司樣本對于在研究窗口內發生重大兼并重組且實際控制人、主營業務和公司名稱發生根本性改變的公司，相當于原公司已退市，各年度之間的數據已不具備可比性，也一并剔除。；（3）剔除上市公司公布的員工人數少于200人的樣本（曾慶生 等，2006；唐清泉 等，2007）作為一個上市公司，必須有一定數量的人以維持公司的日常運轉。數據也顯示，所公布的人數太少的公司，要么是已經在走破產程序名存實亡即將退市的公司；要么是后面還有強大的母公司支持的子公司，其公布的員工人數和其實際起作用的員工人數有很大差距。為保證數據可比性，這些公司需剔除掉。；（4）剔除上下兩個極端值和最終控制人不詳的樣本；（5）剔除金融類公司。

經過篩選后，每年共有1 038個有效樣本，其中有348家民營企業，690家國有企業。為了克服離群值的影響，采用Stata14.0軟件對主要變量進行了Winsorized縮尾處理。

2.變量選擇與說明

（1）被解釋變量：企業當年所獲得的政府補助。由于相同數額的政府補助對于不同規模的公司來說意義是不同的，因此本文參照唐清泉和羅黨論（2007）的研究，采用政府補助與企業當年主營業務收入的比值來消除公司規模的影響。政府補助的數據來自上市公司年報中計入當期損益的政府補助科目。

（2）解釋變量：一是企業的就業容量，用員工相對比例（每萬元主營業務收入的員工人數）來衡量，該變量數值越大，上市公司的就業容量越大；二是企業的稅收貢獻，用稅收相對比例（稅收總額與企業總資產的比值）來衡量；三是政府對企業的盈余管理，用是否有保牌動機和是否有配股動機來衡量，參照唐清泉和羅黨論（2007）的研究，上市公司處于盈虧臨界點附近和再融資規定點附近1%區間，即凈資產收益率在-1%～1%和6%～7%區間時，政府有對上市公司進行盈余管理的動機根據《證券法》《公司法》以及深交所和上交所的《股票上市規則》的相關規定，上市公司連續三年虧損將被暫停上市，若繼續虧損將“失殼”；上市公司增發股票，需滿足最近3個會計年度ROE≥6%的要求。。

（3）控制變量：一是企業所有權性質，政府對于國有企業可能會給予更多補助，國有企業也比較容易獲得審批通過，在獲得政府補助方面具有先天優勢唐清泉和羅黨論（2007）認為地方政府對中央政府控股的企業可以施加的影響不大，所以剔除了中央控股的上市公司樣本；本文把政府補助作為整體來看待，并不區分補助是來自地方政府還是中央政府，沒有剔除中央控股企業。；二是企業上一年獲得的政府補助其中2007年上一年的政府補助是2006年的政府補助，雖然2006年和2007年在處理政府補助核算方面不同，但該變量考察的是企業是否獲得了政府補助，而不考察獲得多少，因此變量的取值不受影響。，因為政府補助通常具有連續性；三是股權集中度，用控股股東持股比例衡量，股權集中度有可能會弱化政府補助的作用，從而影響到政府補助；四是負債比例，企業的負債率較高，說明其財務狀況存在著困難或者有較高的投資機會，從而政府會提高或降低對該企業的補助；五是資產規模，規模較大的企業，信用、財務和經營狀況通常較好，也更有可能獲得政府的補助。此外，考慮到每個行業和年度的異質性，應允許每個行業和年度在模型中擁有不同的截距項，其中行業按照上市公司的行業分類標準進行劃分，年度按照上市公司的會計年度進行劃分。

四、實證結果與分析

對相關變量的描述性統計分析表明（見表2），國有企業和民營企業獲得的政府補助比例基本相同，民營企業的員工相對比例和稅收相對比例均比國有企業高。在進行模型的回歸分析前，為防止變量之間的多重共線性問題，先進行變量之間的相關性檢驗（見表3），結果表明各變量之間沒有很強的相關性，不會導致變量之間的多重共線性，可以同時納入回歸方程。在解釋變量中，員工相對比例、稅收相對比例和保牌動機與政府補助比例相關系數較大，且在5%水平上顯著；而配股動機與政府補助比例相關系數較小，且不顯著。

表4給出了總體樣本的回歸結果，作為參照，分別給出了混合OLS、FE和RE的估計結果一般來說，采用哪種模型比較合適需要檢驗，通過Hausman檢驗發現，FE模型優于混合OLS模型和RE模型，但從回歸結果上來看，在這三種模型下，主要解釋變量的系數及其顯著性未發生實質性改變。。

從解釋變量看：（1）代表企業就業容量的員工相對比例與政府補助比例高度正相關，且在1%水平上顯著，說明政府在給企業補助時，就業是其主要考慮的因素之一，就業容量較大的上市公司較容易獲得政府補助，假設1得到驗證。（2）衡量企業稅收貢獻的稅收相對比例與政府補助比例沒有顯著的相關關系，這說明稅收不是政府補助企業時主要考慮的因素，假設2沒有得到驗證。其原因，一方面是由于稅收貢獻較高的企業本身的經營狀況較好，獲得更多政府補助的動機相對較弱；另一方面是由于政府補助屬于政府支出，而稅收是政府收入，收入與支出的政府管理者往往是不同的，決定政府補助支出的管理者可能并不會首先考慮企業的稅收貢獻。（3）在代表企業盈余管理的保牌動機和配股動機中，保牌動機與政府補助比例在1%顯著性水平上顯著正相關，而配股動機則并沒有表現出明顯的相關關系，說明保住本地上市公司的“殼”資源是政府補助企業的主要動機之一這與唐清泉和羅黨論（2007）對2002—2004年地方政府補助的研究結論不同，而與陳曉和李靜（2001）對1997—1999年地方政府補助的研究結論一致。，而隨著政策的改變和監管的加強，政府幫助上市公司達到配股要求的盈余管理已不是普遍現象，因此假設3部分得到了驗證。實際上，幫助上市公司保牌還可以解決就業問題，以促進經濟增長，因此，幫助上市公司保牌的最終動機還是促進經濟增長。

從控制變量來看：（1）上一年政府補助與政府補助比例高度正相關，說明政府補助確實具有連續性。一方面，能獲得政府補助的企業一般是能滿足政府補助要求的，而政府補助申請標準一般不會有很明顯的變更，所以獲得政府補助的企業有很大可能在下一年度也獲得政府補助。另一方面，前一年度獲得政府補助的上市公司，清楚申請政府補助的流程和規則，與發放政府補助的相關部門和人員關系較緊密，更容易獲得政府補助的審批通過。因此保持與地方政府的密切關系，有助于企業獲得政府補助。（2）負債比例與政府補助比例顯著正相關。這是由于高負債的企業，一方面表現為有較多的投資機會，政府有動機給予補助；另一方可能正面臨嚴重的財務困境，政府有動機向其伸出援手；而且高負債的企業往往有政治關聯背景，較易得到更多的政府補助。（3）資產規模的系數為負，表明規模越大的上市公司所得到的政府補助越少，但其在FE模型下并不顯著。此外，股權集中度和企業所有權性質的系數均不顯著。

為了檢驗結果的穩定性，分別對國有企業樣本和民營企業樣本進行了檢驗（見表5、表6）。在解釋變量中，主要解釋變量員工相對比例、保牌動機的系數仍然顯著為正，而配股動機的系數仍然不顯著，主要結果并未發生實質性的變化。這一方面說明了本文結論具有可靠性，另一方面也表明沒有明顯證據證明國有企業比民營企業更容易獲得政府補助。

五、結論與討論

現有的研究對于政府補助企業的動機尚無一致的結論，甚至是相反的。本文以理性經濟人作為立論起點，把政府補助企業看作其追求收益最大化的行為，從整體上分析政府補助的主要動機，并以我國新會計準則實施后的2007—2015年上市公司為研究樣本進行實證檢驗，結果表明，盡管政府補助名目繁多、標稱目的多樣，但從整體上看我國政府補助上市公司的主要動機在于：一是擴大就業以促進經濟的增長。不管是總樣本還是所有權分樣本，代表企業就業容量的員工相對比例與政府補助比例顯著正相關，說明“保就業、促增長”是政府補助企業的主要目的之一。二是幫助上市公司保牌，其最終目的還是維持就業和促進經濟增長。代表保牌動機的變量與政府補助比例顯著正相關，表明由于上市公司對地方經濟的影響巨大，在上市公司處于危險狀態時政府有很強的動機對企業施以援手；但代表配股動機的變量與政府補助比例無顯著相關性，說明隨著政策和制度的變化，幫助上市公司達到配股要求已不是政府補助企業的主要目的。此外，研究還發現，上一年獲得政府補助的企業更容易獲得政府補助，說明與政府保持密切的關系有利于企業獲得政府補助；代表企業稅收貢獻的稅收相對比例與政府補助比例沒有顯著的相關性，說明稅收不是政府補助企業主要考慮的因素；同時，也沒有明顯證據證明國有企業比民營企業更容易獲得政府補助。

上述研究結論對政府處理好與企業的關系、優化政府補助政策提供了重要啟示：

第一，完善資本市場退市制度，提高政府補助的資源配置效率。每年上市公司年報公開的前后是政府補助企業動機受質疑最多的時候，因為經常可以看到政府為了“保殼”而給予上市公司補助的例子。有研究發現A股有不少上市公司是靠著大量的政府補助而賴在資本市場上的“僵尸企業”（吳黎華 等，2016）。這些“僵尸企業”之所以能借助政府補助賴在資本市場，是因為我國上市公司退出制度還存在較大缺陷，退市機制尚不健全，使得這些企業能通過政府的幫助用“報表重組”的方法來規避退市制度。然而，政府的幫助并沒有從根本上提升公司的經營能力，反而造成了績差公司“該退不退”或“退而不出”的現象，助長了市場的投機炒作行為，也使政府補助受到廣泛的質疑。因此，應盡快完善資本市場退市制度，進而提高政府補助的資源配置效率。

第二，加強對政府補助的審批和監管。除了一些出口退稅、行業優惠等普遍適用于所有企業的補助政策外，大部分政府補助的審批和發放是比較隨意的，政府有較大的空間控制補助的額度和投向，容易導致“尋租”行為。跟政府關系密切的企業，即使事實上達不到獲得政府補助的要求，也可以通過美化審批報告等手段來獲得補助。政府也沒有專門的監督機構來進行監管，使審批流程流于形式。

第三，積極引導政府補助發揮更好的社會效益。上市公司繳納的稅收越多，其社會效益越是明顯，因為企業提供的稅收是地方財政收入的主要部分，對于政府提供公共產品、滿足居民福利的意義重大（唐清泉 等，2007）。但是研究結果表明，稅收貢獻并不是政府補助企業考慮的主要因素，因此需進一步促進和加強政府補助的社會效益發揮。

本文研究結發現，政府補助企業的動機受制度變更和環境變化的影響很大，具有明顯的時效性，這也提醒相關研究者應根據制度和環境的變化來選擇合適的研究區間。本文從整體上研究政府補助的動機，但是政府補助種類繁多，要求各異，目的不同，對其進行總括有一定的難度，肯定還有其他因素未考慮在內，后續研究可以根據企業所獲得的政府補助項目明細來追蹤政府補助的動機并進行細化。同時，政府補助也涉及不同的政府部門、不同的行業、不同的地區和不同的企業等行為主體，他們有著不同的目的，遵循著各自的行為邏輯，政府補助其實是他們之間互動的結果。而本文主要站在政府單方面的視角來研究其動機，后續研究還可以從互動的視角來展開。另外，在研究樣本的選擇上，本文只是選擇上市公司的樣本，這難免有選擇性的偏差，后續研究可以擴大到非上市公司，特別是對中小微企業的政府補助進行研究，將會更有意義。

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Abstract： Listed companies received a huge amount of subsidies of Chinese Government and the amount is growing year after year， which cause extensive questions， however， present researches on governmental subsidy for the enterprises do not have consistent conclusion. Based on rational economic man theory， by considering the influence of institutional change and environment change， this paper takes 2007-2015 China listed companies as samples， and empirically tested the motivation of the government subsidy. The results show that there are two main purposes of government subsidy such as expanding employment and further promotion of economic growth by helping the company keep on the list， however， the tax increase and helping the listed companies to reach the rationed share requirement are not the main factor for government to give the subsidy to the enterprises， and that there is no significant evidence to indicate that state-owned enterprises can be easier to get subsidies than that of private enterprises. China should perfect the quitting system for capital market， enhance the investigation and supervision of the governmental subsidies， improve the resource allocation efficiency of the governmental subsidies and actively guide the subsidies to play better role in social benefit.

Key words： government subsidy； employment； keeping on the list； rationed share； revenue contribution； earnings management； quitting system； governmental interference

CLC number： F123.15；F276.6 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）03-0106-11

（編輯：朱德東；段文娟）