財政競爭視角下的地方政府債務研究

宋美喆+徐鳴鶴

摘 要：基于財政競爭視角，從理論與實證兩方面分析同級政府之間的財政競爭行為對地方政府債務規(guī)模的影響。研究結果表明：為了吸引資源要素流入，促進本地區(qū)經(jīng)濟增長，地方政府在制定相應政策時，往往會考慮其他地區(qū)政府的策略選擇，利用財政手段展開競爭，從而導致債務規(guī)模膨脹?；诖?，應從完善現(xiàn)行政績評估機制、合理界定各級政府間事權與支出責任、加強地方政府責任意識、建立健全債務風險預警等方面著手努力。

關鍵詞： 地方政府債務；財政競爭；GDP錦標賽

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-7217（2017）05-0091-07

一、引 言

近些年來，我國地方政府債務規(guī)模急劇膨脹，據(jù)統(tǒng)計，2014年底我國地方政府債務余額已高達23萬億元，比2013年6月底上升了約30%。如此巨大的債務規(guī)模使地方政府面臨巨大的償債壓力，給我國的財政安全埋下了巨大的隱患，威脅著我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會穩(wěn)定，遏制債務規(guī)模的過度擴張、管控債務風險已刻不容緩。

關于地方債務規(guī)模膨脹原因的研究方面，尹恒和葉海云（2006）利用84個國家、地區(qū)的1668個樣本對影響地方政府債務的因素進行了實證研究，結果顯示，政府支出規(guī)模、通貨膨脹率和實際利率對政府債務規(guī)模有顯著的正向影響[1]。莫蘭瓊和陶凌云（2012）分析認為，財政體制是導致地方政府債務問題的根本原因[2]。劉蓉和黃洪（2012）從分權體制與道德風險兩個層面分析了地方政府債務風險的成因[3]。寇志博（2013）、謝群（2013）指出，財政分權是規(guī)范政府間財政關系的重要制度，但它也造成了地方政府財權、事權的不匹配，地方政府可支配財政資源的長期不足[4，5]。陳凡和王海成（2013）認為，我國的地方政府債務問題因與不完善的財政金融體制和地方官員激勵扭曲聯(lián)系在一起而變得更加錯綜復雜，再加上地方政府債務市場缺乏透明度、地方政府債務公平性不足、效率低下等，致使地方政府債務膨脹[6]。陳驍（2014）通過“分權自治—地方財政競爭—融資失序—地方政府權力約束”的框架分析了地方政府債務[7]。王哲（2014）指出，財政分權體制與地方官員政績考核機制使得地方政府舉債規(guī)模不斷擴張[8]。

從現(xiàn)有文獻可知，有關地方政府債務的研究大多是基于財政分權視角，沒有進一步揭示在中國式財政分權體制之下政府財政競爭對債務規(guī)模的影響，對引起地方債務擴張的制度性根源還需進一步探究。故本文主要考察財政競爭行為對地方政府債務的影響機制，從財政競爭的視角對地方政府債務規(guī)模擴張的原因作出解釋，并進一步通過實證分析進行驗證。

二、財政競爭行為對地方政府債務影響的機理分析

（一）現(xiàn)行政績考核制度之下的財政競爭加大了地方政府收支缺口

在政治集權的背景之下，我國政府官員的選拔任用多由上級政府說了算，對于地方政府官員而言，獲得中央政府的認可才是最重要的。在實際工作中，雖然地方政府官員的考核模式有所調(diào)整，如將生態(tài)文明建設納入官員政績考核，把民生改善作為考核的重要內(nèi)容，但收效甚微。傳統(tǒng)的考核體系至今仍未得到根本性轉變，以GDP增長為核心的一系列經(jīng)濟指標仍被用來衡量官員政績的好壞。為在同級政府間脫穎而出，地方政府有著強烈的提高轄區(qū)經(jīng)濟增長速度的動機，政府間由此利用財政手段，通過招商引資吸引要素流入，展開經(jīng)濟增長的競爭，[9]其主要依靠的財政競爭手段包括稅收收入競爭和財政支出競爭。

為獲得資本要素的青睞，地方政府需要保證自身競爭力，而制度內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策已然不能滿足地方政府的利益訴求。因我國稅收權高度集中，除了少量稅種以外，地方政府沒有自行決定稅基和稅率的權力，只能想方設法突破政策限制，不放過任何一個在稅收法規(guī)中能夠由自身解釋的機會，通過擅自實行優(yōu)惠稅率、稅收先征后返、濫用稅收自由裁量權等手段實施稅收競爭，從而產(chǎn)生名義稅率由中央政府決定，實際稅率由地方政府決定的現(xiàn)象[10]。而自從1994年的分稅制改革以來，財政收入大規(guī)模向中央傾斜，地方政府收入相對較少，與其支出責任不相匹配。特別是在營改增改革全面推開后，財政部相關數(shù)據(jù)顯示，2016年6月，中央政府預算收入同比增長了16%，地方政府預算收入不但沒有增長，反而同比下降8.6%。變相的稅收優(yōu)惠政策又會使得地方政府財政收入進一步減少。

隨著稅收優(yōu)惠政策管理的日益規(guī)范，稅收競爭的空間逐漸減小，地方政府的財政競爭重點開始轉向財政支出競爭。即運用財政支出手段增加對基礎設施的投入，改善所轄區(qū)域的基本公共服務水平，以吸引要素流入，為私人部門投資的跟進創(chuàng)造條件，趕超其他地區(qū)的經(jīng)濟增長速度。這一點從地方政府的債務投向可以側面反映出來，地方政府有著較強的投資沖動，債務收入多用于能夠快速拉動經(jīng)濟的基礎設施領域，表現(xiàn)出建設性和發(fā)展性的特點。截至2013年6月，地方政府債務中，投入到市政建設、土地收儲、交通運輸設施建設等基礎性項目的支出為87 806.13億元，占總額的86.77%。在實際操作中，有些地方政府為了達到融資的目的，明知有些經(jīng)濟項目存在問題，仍違規(guī)上馬；熱衷于房地產(chǎn)開發(fā)，盲目建立開發(fā)區(qū)，大搞政績工程和形象工程。這些項目在短期內(nèi)確實能夠刺激經(jīng)濟，但從長期來看，不但加重了政府財政支出負擔，還帶來了譬如地方保護主義、重復建設、產(chǎn)能過剩、資源浪費等一系列負面問題。且對于欠發(fā)達地區(qū)來講，因本身經(jīng)濟實力較弱，投資回報率較低，資本天生的逐利性使得其再改善投資環(huán)境也難以吸引到更多的投資，在競爭中處于劣勢地位。

綜上所述，每個地方政府都企圖在最大程度出讓自己的利益來吸引投資，不可避免地陷入“囚徒的困境”。為在競爭中獲勝，地方政府在加大稅收優(yōu)惠力度、減少稅收收入的同時，不斷增加財政支出，資金矛盾尖銳，在收支兩方面的雙重擠壓之下出現(xiàn)入不敷出的狀況。

（二）經(jīng)濟體制不完善使得地方政府債務規(guī)模持續(xù)擴張

為彌補地方政府財政收支缺口，中央政府主要采取轉移支付手段。但我國轉移支付制度長久以來都存在弊端，地方政府能夠取得的轉移支付額不僅僅取決于財力缺口大小，在很大程度上還取決于地方既得利益討價還價的能力，這使得原本應起到平衡各地方財力的轉移支付反而起到了逆向調(diào)節(jié)作用，原本缺口較大的欠發(fā)達地區(qū)財政愈發(fā)困難。在此背景之下，舉借債務來補充收入就成為地方政府的必然選擇。

一方面，我國政府官員任期普遍偏短，且還沒有形成嚴格的債務追償機制，助長了在任地方政府官員的短期行為。政府官員作為理性的“經(jīng)濟人”，傾向于在任期間多借債務用于投資，以提高經(jīng)濟增長速度，獲取政治資本，享受借債所帶來的好處。而將債務償還責任轉移給下一任政府，自己免于承擔償還責任，舉債行為更加沒有節(jié)制。另一方面，我國的預算管理體制與現(xiàn)代財政制度所要求的“公開性、透明性、完整性、規(guī)范性”差距較大，預算軟約束問題嚴重，地方政府債務并未全面納入到預算管理，脫離人大監(jiān)督，導致地方政府借債行為缺乏約束，隨意性較大。這些都造成地方政府債務規(guī)模急劇膨脹，增加了引發(fā)財政危機的可能性。根據(jù)全國政府性債務審計結果，1997—2014年間我國地方政府債務規(guī)模呈指數(shù)性增長，1997年債務規(guī)模（政府負有償還責任的債務與政府或有債務之和）約為3 000億元，到2014年提高至約24 0000億元，年增長速度為29%。其中，負有償還責任的債務占大部分，為154 000億元，較2013年增長41%；或有債務為86 000億元，較2013年增長23%。債務規(guī)模偏大，增速過快。

三、財政競爭行為對地方政府債務影響的實證分析

（一）模型構建

為檢驗財政競爭對地方政府債務規(guī)模的影響，構建如下模型：

其中，被解釋變量Debt是債務負擔率，解釋變量Gov是地方政府財政競爭，X為一組控制變量，ε代表隨機干擾項，u為截距項，α和β為待估計參數(shù)。

（二）數(shù)據(jù)及指標說明

1.指標選取。被解釋變量：債務負擔率（Debt）。用債務余額比上同期GDP，債務負擔率高說明政府債務對國民經(jīng)濟的影響程度較大①。解釋變量：財政競爭（Gov）。借鑒邱櫟樺和伏潤民（2015）[9]的做法，采用國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資/全社會固定資產(chǎn)投資來反映地方政府財政競爭行為。X是一組控制變量。人均GDP增長率（X1），用于反映經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府債務的影響。在經(jīng)濟發(fā)展的初期，地方政府支出需求旺盛，需要大量舉債用于投資，兩者同向變動；在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，地方政府財力增強，借債需求減弱，且此時各項制度也趨于健全，債務風險防范和預警機制得以建立，地方政府不斷規(guī)范債務管理，債務規(guī)模隨之下降，兩者反向變動。為捕捉其非線性“倒U”型特征，在模型中加入人均GDP增長率的平方項。城鎮(zhèn)化水平（X2），使用非農(nóng)人口/總人口來衡量。為推進城鎮(zhèn)化進程，政府通過城投公司發(fā)行城投債，并獲取銀行貸款，將籌集資金投入到城鎮(zhèn)地區(qū)基礎設施建設，形成大量隱性債務。預計城鎮(zhèn)化對政府債務影響為正向。市場化水平（X3），因市場化過程本身就是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育完善、范圍擴展的過程[11]，隨著市場體系的不斷健全，資源配置更加優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，涉及領域從最早的商品流通逐漸延伸，涵蓋了信息咨詢業(yè)、金融服務業(yè)等更多領域，故根據(jù)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度來衡量市場化水平，采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/GDP進行反映。市場化程度高，說明政府職能范圍和干預經(jīng)濟的程度都較小，債務規(guī)模也較低。反之，則說明政府越位較嚴重，相應的債務規(guī)模也較高。預計市場化水平對政府債務影響為反向。

2.數(shù)據(jù)處理及來源。我國目前并沒有關于地方債務數(shù)據(jù)的完整統(tǒng)計，數(shù)據(jù)難以獲取。關于地方債務的權威數(shù)據(jù)主要是來源于國家審計署和各省份審計部門的債務審計公報，目前已公布較為完整的各省份債務審計數(shù)據(jù)包括2010 年底、2012 年底和2013 年6 月底的數(shù)據(jù)，2011年底沒有進行該項審計，2015年審計署只重點審計了11個省本級的政府債務情況。因西藏數(shù)據(jù)沒有公布，沒有包括在研究范圍。本文研究的樣本為2010年及2012—2014年我國30個省、自治區(qū)及直轄市。因數(shù)據(jù)缺失②并非是內(nèi)生性原因造成，故并不會對實證結果產(chǎn)生影響。

其他變量數(shù)據(jù)來源于2011年及2013—2015年的國家統(tǒng)計年鑒。以貨幣為單位的變量均用價格指數(shù)做了處理，取其實際值，以消除物價的影響。各變量的描述性統(tǒng)計結果如表1所示。

（三）實證結果與分析

觀察考察期內(nèi)每一年財政競爭與地方政府債務負擔的變化特征，從圖1可直觀反映出兩者間存在正向相關關系，財政競爭程度的提高會帶來政府債務負擔的加重。隨著年份的推移，財政競爭對債務負擔的影響程度也在加強，財政競爭越來越成為引起政府債務負擔增加的主要因素。且兩者間的關系呈線性趨勢，說明在回歸時可以將模型設置為簡單的線性形式，用模型（1）進行回歸估計是合理的。

1.估計方法的選擇。首先對模型形式進行選擇，通過F檢驗可知，F(xiàn)值為24.54，可在1%的顯著性水平下拒絕個體效應為0的原假設，選擇固定效應模型要優(yōu)于混合回歸模型，說明對于每個省份來講，存在影響債務負擔的異質(zhì)性個體因素。接下來進行異方差穩(wěn)健Hausman檢驗來選擇是采用固定效應模型還是隨機效應模型，對應的卡方統(tǒng)計量值為75.598，在1%的顯著性水平下拒絕個體效應與解釋變量不相關的原假設，由檢驗結果可知，更適合擬合固定效應模型③。

此外，考慮到政府通過借債能夠籌集到大量資金，加快短期內(nèi)的經(jīng)濟增長速度[12]。債務負擔可能會反向影響地區(qū)經(jīng)濟，存在內(nèi)生性。如使用OLS估計會引起系數(shù)估計的有偏和不一致，故使用GMM估計法來估計模型，采用穩(wěn)健Robust法計算待估計參數(shù)標準誤。以模型中內(nèi)生變量的滯后一期和二期項作為工具變量，分別進行DWH檢驗和Sargan檢驗，所有估計的DWH檢驗均可在10%的顯著性水平下拒絕原假設，存在內(nèi)生性問題。所有Sargan檢驗估計的概率P值均大于10%，不能拒絕原假設，說明本文選取的工具變量是有效的。

2.估計結果分析。當不考慮變量內(nèi)生性時，對模型（1）進行參數(shù)估計。將表2中第（1）列作為基準估計結果，列（2）～（6）在（1）列基礎上依次添加控制變量。由估計結果可知，Gov的系數(shù)在列（1）～（6）中為正，且除了在控制時間固定效應后系數(shù)不顯著外，其余基本都在10%的顯著性水平下顯著，說明財政競爭確實是地方政府債務規(guī)模膨脹的關鍵性因素之一。X1在列（1）～（5）均顯著為正，但其二次項僅在列（3）中顯著。X2和X3除在列（6）不顯著外，系數(shù)均顯著為正。值得注意的是，列（6）中除年份虛擬變量顯著外，其余變量均不顯著，這說明債務負擔在考察各年度間具有差異性，呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢。在控制住某些不隨個體而變但隨時間而變的因素后，如宏觀經(jīng)濟周期，其余變量對債務負擔的影響在統(tǒng)計意義上非常微弱，其影響大部分可通過這些時間效應反映出來。

在考慮內(nèi)生性后，估計結果見表3。因所有的年份虛擬變量均不顯著，故沒有報告其估計值。對比表2和表3的估計結果可以發(fā)現(xiàn)，在考慮和不考慮內(nèi)生性的情況之下，Gov的系數(shù)基本上都顯著為正，估計結果并不存在實質(zhì)性差異，較為穩(wěn)健。以列（10）為例說明其經(jīng)濟含義：在控制其他因素不變的情況下，當?shù)胤秸g財政競爭強度每提高1個百分點，本省份債務負擔將預期增加0.6個百分點，財政競爭對債務規(guī)模的影響程度較高。

對于控制變量，X1的二次項在表2和表3中都不顯著，說明目前我國可能還處于倒U型曲線的前半段，人均GDP增長率對債務負擔作用的非線性特征在我國現(xiàn)階段并不存在，而更多地體現(xiàn)為線性，且隨著人均GDP增長速度的加快，債務負擔也越來越沉重。同表2的估計結果一致，X2和X3的系數(shù)仍為正，但不再顯著，可能的解釋為：因OLS估計忽視了變量間的內(nèi)生性，導致運用工具變量估計的方差要大于OLS估計，這降低了參數(shù)t統(tǒng)計量的值和檢驗顯著的概率。X2系數(shù)與預期相符，我國的城鎮(zhèn)化更多是土地的城鎮(zhèn)化，只是通過一味地增加對城鎮(zhèn)地區(qū)基礎設施的投資，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，違反經(jīng)濟規(guī)律“人為造城”。城鎮(zhèn)化進程的加快必然需要政府投入更多的資金，帶來債務規(guī)模的增長。X3系數(shù)之所以與預期不相符，是因為我國市場機制并不健全，政府承擔了很多本來應該由市場化的途徑解決的事務，政府職能擴大，財力又吃緊，要求政府通過舉債來融資。

進一步探討財政競爭對債務規(guī)模的影響是否存在地區(qū)差異，按照傳統(tǒng)的區(qū)域劃分方法，將30個省份劃分為東、中、西三個區(qū)域，分地區(qū)回歸估計結果如表4所示。

由表4可知，財政競爭對債務負擔的影響在三個區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)不同特征，影響程度最高的為西部地區(qū)，西部地區(qū)財政競爭更容易加重政府債務負擔。相對于其他地區(qū)而言，西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平落后，投資環(huán)境處于劣勢，更難吸引到外來資本。為獲得要素青睞，只能采取更優(yōu)厚的政策，加大投資，改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境來增加對要素的吸引力，在自有資金有限的前提下，依賴于各項債務收入。東中部地區(qū)財政競爭對債務負擔影響在10%的顯著性水平下不顯著，系數(shù)值也要低于西部地區(qū)。東中部地區(qū)經(jīng)濟基礎較好，具有區(qū)位優(yōu)勢，特別是中部地區(qū)市場潛力巨大，能夠吸引大批優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，稅收來源較廣泛，財政實力較之于西部更為雄厚，除能夠滿足正常開支外，還有一定能力通過實施更加優(yōu)惠的稅收政策，進一步強化基礎設施建設來吸引更多的要素流入，對債務的依賴度沒有西部地區(qū)那么高。

3.穩(wěn)健性分析。財政競爭程度的度量指標并不唯一，為考察上述實證結果的穩(wěn)健性，采用其他度量指標，對比分析解釋變量的系數(shù)符號和顯著性是否發(fā)生改變?，F(xiàn)有研究多是以財政競爭中的財政支出競爭作為研究對象，對稅收競爭和財政整體競爭程度的測度較少，故我們在選取指標時，以財政支出競爭作為財政整體競爭程度的反映。所選取測度指標1，借鑒張銘洪等（2015）[13]的做法，將財政競爭表示為本省份人均財政支出/全國人均財政支出，其值越大，財政競爭強度越高。測度指標2，借鑒伍文中（2011）[14]的做法，將財政競爭定義為（本省份財政支出-本省份財政收入）/（全國平均財政支出-全國平均財政收入），其值越大，財政競爭越強烈。不管是使用指標1還是指標2，在考慮內(nèi)生性和沒有考慮內(nèi)生性的情況下，Gov的系數(shù)均為正，且大部分情況下至少在5%的顯著性水平下顯著，財政競爭確實能夠正向引起債務負擔的增長。研究結論具有一定的穩(wěn)健性。（限于篇幅，估計結果省略，可向作者索?。?/p>

四、結論及建議

以上研究顯示：（1）財政競爭對我國地方政府債務規(guī)模的影響不容忽視，其確實是引起地方政府債務規(guī)模急劇膨脹的主要因素之一。（2）在時間維度上，債務負擔在考察年度間存在顯著差異，呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢；在空間維度上，財政競爭對債務負擔的影響程度在西部地區(qū)為最高，東中部地區(qū)影響不顯著。（3）除財政競爭外，經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化水平、市場化水平都是引起地方政府債務負擔增加的主要因素。

為貫徹新《預算法》中規(guī)范地方政府債務管理的規(guī)定，遏制地方政府債務規(guī)模持續(xù)擴張的趨勢，更好地控制財政風險，應進一步完善現(xiàn)行的官員考核機制，適當降低經(jīng)濟增長類指標的權重，將評價指標體系設置得更加合理和具有可操作性。并鼓勵轄區(qū)居民積極參與，加強居民的話語權，建立民主監(jiān)督機制，確?？己梭w系能夠落實執(zhí)行，避免政府間過于強調(diào)經(jīng)濟增長而進行惡性競爭。同時，合理界定各級政府間事權與支出責任，使各地方政府擁有穩(wěn)定的、充裕的收入來源，實現(xiàn)事權與支出責任的相匹配。繼續(xù)加大一般轉移支付的比重，減少專項轉移支付，彌補欠發(fā)達地區(qū)的財力缺口。此外，還應加強地方政府風險意識和償債責任意識，建立嚴格的信息披露制度，將政府債務納入全口徑預算管理，并健全債務風險預警和應急處置機制。

注釋：

①根據(jù)審計署對政府債務的劃分，地方政府債務可劃分為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務及可能承擔救助責任的債務，后兩類為或有債務。為全面反映地方政府債務總體變化情況及其受財政競爭的影響，本文對地方政府債務的界定涵蓋以上三類債務。

②缺失數(shù)據(jù)處理措施如下：（1）因2013年底只有5個省份公布債務數(shù)據(jù)，且數(shù)據(jù)大小與2013年6月底公布的數(shù)據(jù)差別不大，故使用各省份2013年6月底數(shù)據(jù)作為年底數(shù)據(jù)的替代。（2）參照陳瑞等（2016）[14]的做法，使用2014 年地方債總額與2015 年地方債總限額作為折算系數(shù)，補全2014年底部分省份的缺失數(shù)據(jù)。（3）其余缺失數(shù)據(jù)通過假定各省份債務規(guī)模占總規(guī)模比重沒有大的變化，計算出2013年6月底各省份債務規(guī)模比重，利用對應年份全國債務總規(guī)模估算出省份數(shù)據(jù)。

③根據(jù)相關理論，地方政策制度、地理位置、歷史發(fā)展等一系列難以量化的個體因素都會不可避免地影響本省份的財政競爭程度，個體效應與解釋變量并非是不相關的。加之研究的樣本是以省為單位，而不是通過隨機抽樣方式取得。所以，采用固定效應模型是最優(yōu)選擇。

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[14]伍文中.政府間財政支出競爭的地區(qū)經(jīng)濟差距效應研究[J].開發(fā)研究，2011（2）：102-105.

（責任編輯：王鐵軍）

Abstract：From the perspective of financial competition，the paper analyzed the impact of fiscal competition on the scale of local government debt from theory and empirical aspects. The results show that in order to attract resources and promote economic growth，local government often considers the strategy made by other governments，through fiscal policy to compete，which cause the expansion of government debts. On this basis，the paper put forward relevant policy recommendations from the improvement of the current performance assessment mechanism，divided administrative powers and expenditure responsibilities between the various levels of government reasonably，strengthened the sense of responsibility of local government，established a risk pre-warning mechanism.

Key words：Local government debt；Fiscal competition；GDP championships