芻議『審計全覆蓋』思維下國家審計制度的創新

■林小友 周 葦

芻議『審計全覆蓋』思維下國家審計制度的創新

■林小友 周 葦

2014年10月,國務院在下發的《關于加強審計工作的意見》中提出了要強化審計的監督作用，完善審計工作機制，狠抓問題整改，提升審計能力。對于審計全覆蓋也提出了具體要求，即對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任的情況進行審計全覆蓋。本文探討的目的，就是圍繞人、財、物等生產要素，結合當前國家的審計制度在國家治理中的效率進行分析，并引導和激勵制度內各利益團體對國家審計制度進行局部乃至全局的調整，達到提高國家審計效率，適應審計全覆蓋的工作目標。

制度創新；審計全覆蓋；大數據

“大眾創業、萬眾創新。”創新促進發展，改革驅動創新。談及審計制度的創新，自然離不開財政投入的增加、審計技術的突破、政策的配套、審計制度的變革以及審計文化的進步。審計制度創新的根源，在于審計人員的觀念、心態和素養等方面的創新。

一、國家審計制度創新的內涵

“制度”一詞在“辭海”中的解釋：（1）要求大家共同遵守的辦事規程；（2）在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各個方面的體系。制度創新主要是通過建立具有創造性的、較之以往更為有效的體制和機制，達到在統一的總體目標下各個不同發展時期要達到的目的。所謂國家審計制度創新，就是國家審計體制機制要適應形勢的發展和審計工作自身發展的要求，不斷研究新情況、解決新問題，使審計工作制度化、規范化、程序化，確保審計工作與時俱進。

二、我國現行國家審計制度存在的問題

1.審計任務與審計力量不足的矛盾突出。

審計機關成立三十多年來，作為國家治理的工具，審計通過其自身“免疫系統”功能的發揮，有效地保障和促進了社會經濟的發展。但是，隨著我國幾十年國民經濟的飛速發展，我國當前審計任務與審計力量不足的矛盾突出。具體表現在以下幾個方面：案多人少、人員編制與發展不協調、隊伍結構與職業要求不匹配、現代審計技術的應用與傳統審計思維相互沖突。其中，最突出的問題是審計人才結構的不合理。我國的審計人員主要來源于各行各業的財務人員，缺乏法律、工程、計算機等其他方面的人才，特別是在一些基層單位，連最基礎的固定投資審計人員也沒有，復合型人才更是稀缺，這樣的結果就是財務知識和技能方面沒有問題，但是在法律、工程、計算機等方面的知識和技能卻明顯不足，從而影響到審計效率。

2.審計成果傳遞不順暢。

由于我國國家審計制度固有的缺陷——我國的審計機關隸屬于同級政府，當前審計機關缺乏對審計結果傳遞的有效控制，不能使審計產品充分發揮作用，整改不重視、整改不及時、整改不到位和整改不徹底等現象仍普遍存在，屢審屢犯現象突出。此外，審計結果公告工作發展不平衡，雖然中央部委、省、市逐步加大了審計結果公告力度，但是在基層，由于受審計人員素質、審計質量水平、審計職業環境和審計風險責任等方面的制約，經常出現“未公告、迫于要求被動公告、只公告審計情況、不公告問題或者選擇性公告問題、審計結果公告老百姓看不懂”等現象，直接影響到審計結果公告作用發揮，審計威信大打折扣。

3.審計的法律環境尚不健全。

在現代審計學中，成熟的審計法律體系應該是審計基本準則、審計具體準則和審計實施操作指南三者的有機結合。經過二十多年的改革和發展，我國企業審計制度取得了長足的進步，逐步建立和完善了包括上述三者在內的企業審計框架體系，但是，由于特殊的審計國情，我國的審計制度、審計法律體系還不夠系統和完善，特別是在國家審計準則層面上，尚未建立起財務審計準則體系、領導經濟責任審計準則體系、績效審計準則體系，需要對國家審計基本準則、國家審計具體準則和國家審計操作指南三個層次的構成進行擴充修整。隨著政策的跟蹤落實和審計工作的逐步開展，政策跟蹤落實審計準則體系的建立也迫在眉睫。

三、國家審計制度創新的重要意義

1.審計制度創新是依法治國的需要。

十八屆四中全會上表決通過的《中國中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的決議，既對國家審計進行了科學定位，又對依法獨立行使審計監督權提出了新的要求，審計監督不再是行政監督的一種形式，審計監督已經單列成為包括司法監督、人大監督在內的八大監督之一。2014年底，李克強總理在聽取審計工作匯報時指出，要以改革創新的精神強化審計能力建設，完善審計管理體制。在國家依法治國戰略下，結合李克強總理的重要指示，如何做好審計監督工作，是一個全新的課題，客觀上也要求我們要進行審計制度創新。

2.審計制度創新是提高審計工作效率的根本途徑。

審計任務與審計力量不足的矛盾，實質上就是生產力和生產關系的矛盾。只有解放生產力、發展生產力，才能提高工作效率；只有創新，才能更好地解放生產力、發展生產力。結合我國當前案多人少實際, 要解決審計任務與審計力量的突出矛盾，滿足日益增長的審計工作任務需求，在現有的人員配備條件下，只有進行審計制度創新，開展國家審計制度創新才是提高審計工作效率的根本途徑。

3.審計制度創新是促進審計成果轉化的有效手段。

如何轉化審計成果，一直是審計部門思考和探索的問題。國家審計機關通過國家立法和審計執法的手段監督擁有權力的部門、單位、崗位和個人的行為，使其恰當運用權力。被監督者要高度重視審計結果，及時整改審計發現的問題，逐條對照落實審計建議，按照權力運行機制，提高資源配置的效率，預防和治理腐敗，以保障經濟社會系統的正常運行。如何實現一審多用，如何使審計結果在國家、被監督者、公眾和審計機關之間取得平衡，目前還沒有一套行之有效、拿來即用的模式，只有進行探索和創新。深化改革、進行國家審計制度創新是促進審計成果轉化的有效手段。

四、國家審計制度創新的途徑分析

1.群策群力，努力營造一個良好的審計環境。

政府重視、人大關注、群眾關心，是審計持續發展的動力。政府要加強對審計工作的支持，加大對審計人力、財力、物力方面的投入；人大要加強對審計整改的監督，督促審計對象及時整改和結果的公開；社會公眾也要積極支持審計對國家的治理，行使好知情權和監督權。隨著國家對績效審計和政策跟蹤落實審計實踐與研究的開展，要與時俱進地推動國家績效審計準則體系和政策跟蹤落實審計準則體系的建設，優化審計的法律環境。

2.創新審計組織體制。

國家依法治國的戰略提升了審計的獨立性，也為國家審計制度創新提供了制度保障。要完善審計制度的頂層設計,積極創新國家審計組織的體制，在不觸及《憲法》、《監察法》和《審計法》等相關條款的情況下，積極探索省以下人財物的統一管理。審計機構實行垂直管理，獨立于地方政府，確保執行權與監督權相分離。特別是要創新審計經費保障體制，探索建立國家審計機關經費預（決）算的單獨審議制度，加大中央、省級對基層審計部門的財政轉移支付力度。借鑒紀委特派監察專員的做法，強化國家審計機構對內審機構的領導，加大內審制度的建設，加強對內審協會的指導和監督，各內審機構要嚴格審計有無按照權力清單行政施政,既要防止權力濫用,也要避免缺位失職。通過審計促進頂層戰略的決策、重大措施要落實到位，全過程跟蹤組織的核心業務、關鍵環節，完善內部控制，堵塞行政執政的漏洞。

3.優化工作流程，提高審計質量。

創新審計工作的組織形式，加大建立“審管分離”制度，淡化行政區劃概念，積極推進“上審下”、“交叉審”、“異地審”的方式。探索建立網格化項目計劃機制：橫向加強與紀檢、監察、公安以及其他有關主管單位的聯合作業機制、資源共享機制，縱向做到對中央、省、市、縣（區）、鄉（鎮），指導財政資金具體使用者的全面監督，特別是做好年度項目計劃和長遠項目規劃的銜接，加強審計部門與監察、紀檢部門橫向業務聯系，統一監督計劃。創新項目的領導形式，大膽推行項目審計組長（主審）公開競聘制。創新審計智力支持渠道，積極推動審計業務外包，從正向激勵和逆向淘汰著手，建立中介機構準入和淘汰機制。創新審理機制，除繼續完善審計小組、部門、法規審理和單位業務會“四級審理”的模式外,參照司法實踐,探索建立人民陪審員制度。

4.創新審計技術體系。

科學技術是第一生產力。要積極探索“互聯網＋審計”模式，運用現代信息技術武裝審計人員。加快“大數據”審計平臺的建設，統籌規范好金審、金財、金稅、金質等工程接口,在確保數據安全的前提下，各級政府部門要自覺主動向審計開放大數據。依托大數據分析平臺，將行政、財稅、金融、企業等領域的業務和財務數據進行一體化融合，實施跨行業、跨領域的數據分析，努力實現國家審計從單點審計向多點審計過渡、從離散審計向連續審計過渡、從局部審計向整體審計過渡、從微觀審計向宏觀審計過渡、從部分審計向全覆蓋審計過渡。

5.加強審計職業化的建設。

加強審計職業化的建設，實行行政職務與技術職級相并列的體系。嚴格職業準入，實行國家審計人員職業資格全國統一考試制度，加試審計工作必需的專業知識和技能，部分專業性強的職位實行聘任制。嚴格職業退出，完善職業監督，實行不當行為懲戒制度，建立不合格審計人員辭退機制。完善職業培訓，加強對現有人員的培訓力度，實行強制終身教育制度，加大對國家審計和內部審計人員的交流力度，著力培養復合型人才。改革薪酬制度，將國家審計職業劃分為不同的職業技術等級，參照司法改革，實行區別于公務員的工資福利制度。

6.完善審計成果轉化機制。

積極轉變思路，千方百計打通審計成果轉化的最后一公里。要克服畏難情緒，切實規范執法行為，整體推進，使審計結果公告成為常態；完善審計風險責任跟蹤防控機制，引導公眾正確理解審計結果公告；建立健全審計回訪制度，堅持“審、幫、促”相結合，督促被審計單位有效執行審計決定、落實審計建議；建立和完善與紀檢監察等部門日常溝通和移送處理工作機制，實現審計成果共享。此外，可借鑒香港審計署的做法,提請被審計單位負責人，公開在電視、媒體上面解釋審計結果,逐步建立審計報告公開聆訊制,有效促進審計整改。充分運用各種傳媒載體,采取多種形式和途徑,普及審計知識和審計法律法規,在全社會上形成理解審計工作、支持審計工作、重視審計工作、自覺接受審計監督的局面。

［1］董大勝.以完善審計制度為著力點 推動審計工作不斷深化［N］.中國審計報，2015－03－13.

［2］程安林.基于國家治理視角下的國家審計制度創新探討［J］.中國審計評論，2015，（1）.

［3］劉家義.積極探索創新 努力健全完善 中國特色社會主義審計理論體系［J］.審計研究，2010，（1）.

［4］梁小平.基于國家治理視角的國家審計問題研究［J］.綠色財會，2012，（7）.

［5］陳淑芳.審計學［M］.天津：天津大學出版社，2011.

［6］林俊.提高審計獨立性的途徑新探［J］.經濟視角，2010.

（作者單位：廣東省審計廳、茂名市審計局）