地方政府投融資平臺公司審計探討

■應培藍

地方政府投融資平臺公司審計探討

■應培藍

1994年分稅制財政管理體制改革后，地方政府財權與事權不匹配，地方政府“吃飯”財政不能滿足地方城市基礎設施建設和公共事業快速發展需要，國家法律法規不允許地方政府直接負債融資。為破解地方政府負債融資困難局面，各地政府成立政府投融資平臺公司（以下簡稱平臺公司），由平臺公司代地方政府負債融資，解決地方政府城市建設資金不足問題。2008年國際金融危機爆發后,平臺公司負債融資規模擴大，為地方政府籌集了大量建設資金，但發展過程中積累的各種經營風險、金融風險、財政風險等問題引起監管層高度重視，國務院2010年發文對地方政府平臺公司進行核實清理,審計署也組織開展了全國性地方政府債務專項審計工作。平臺公司經營管理中也普遍存在管理不到位、運作不規范、資產不實、違規擔保、過度負債、盈利能力差等問題。因此,審計機構要充分發揮審計“免疫系統”功能,應充分關注平臺公司發展中出現經營管理問題、分析問題產生的原因、提出規范公司經營管理審計意見和建議,防范和化解政府債務風險,保障國家經濟安全。

一、平臺公司審計問題

（一）平臺公司法人治理問題

一是平臺公司黨委會、董事會和總經理辦公會職權、職責不清。平臺公司以黨委會和總經理辦公會名義召開的“黨政聯席會議”，以董事會和總經理辦公會名義召開的“兩會合一”，既是公司履行方針政策、重大事項的決策會議，又是公司履行各項經營管理和執行的會議，公司領導層職權、職責劃分不清。

二是平臺公司高層領導身份重疊。平臺公司黨委會、董事會、經營管理層班子成員身份存在重疊問題，在決策者和經營者之間沒有形成一種相互制衡的機制，既是公司重大計劃、重大事項的決策者，又是企業的各項經營活動管理者和執行者，難以保證黨委會、董事會決策質量和執行質量。

三是平臺公司領導職位缺任。平臺公司領導職位缺任，不利于公司法人治理完善，公司黨委和董事會應及時提請地方國資委和地方委組織部門及時任命公司領導。平臺公司領導職位長期空缺問題，致使平臺公司領導職權范圍內的工作無明確責任主體來行使和落實。

四是平臺公司監事會履行監督職責未到位。平臺公司未按公司法的要求設立監事會，監事會形同虛設，監事會職權無人落實到位，監事會對平臺公司財務負責人、董事會成員和高級管理人員履行工作職責缺乏有效監督。

五是平臺公司高管違規在下屬公司擔任要職。平臺公司高管在下屬公司擔任公司董事長、總經理，在擔任職務的下屬單位容易形成各自為政，容易產生“塊塊”管理局面，不利于平臺公司高管集中精力從全局和整體上做好平臺公司的工作，不利于平臺公司及其職能部門對下屬公司監管。

六是平臺公司財務監督機制不健全。平臺公司存在未按照法規建立內部審計制度，平臺公司未從實際管理需要出發設立公司專職內審機構，平臺公司及下屬單位的財務收支和經濟活動沒有專職內審部門進行審計，對公司及下屬公司的財務收支和經濟活動缺乏有效審計監督。

（二）平臺公司履行重大決策程序問題

一是平臺公司重大對外投資未按地方國資管理部門出資監管企業投資管理辦法等法規上報當地國資委備案或批復問題。平臺公司對外投資成立股份有限公司、對外投資收購其他公司股權，存在未按國有資產監督管理辦法規定上報當地國資部門備案和批復，不符合當地國資委出資監管企業投資管理暫行辦法相關規定。

二是平臺公司未履行集體決策程序為關聯單位提供流動資金或資金擔保。平臺公司存在未履行“三重一大”集體決策程序違規為關聯公司提供大額流動資金借款和銀行貸款擔保現象。

三是平臺公司大額度資金運作事項未嚴格履行“三重一大”決策制度。平臺公司存在資金管理制度不健全，大額資金管理不完善，大額資金使用未履行領導班子集體決策程序，大額資金籌集和使用計劃性不強，調度資金隨意性大，大量資金滯留在平臺公司下屬子公司或對外發放委托貸款。

（三）平臺公司財務狀況問題

一是平臺公司資產質量較差問題。平臺公司普遍存在資產結構不合理、資產流動性不強和生息資產比重大以及政府行政性資產、政府公益性資產、虛假國有土地使用權等資產注入平臺公司虛增資產規模等問題，平臺公司存在資產質量差問題。

二是平臺公司投資建設項目工程資產核算不到位。平臺公司投入建設的許多工程建設項目竣工投入使用后，工程結算不及時、工程財務決算不及時，工程建設項目資產掛往來賬和在建工程，資產的產權不清晰，重建設輕管理，已完工工程未及時作工程竣工財務決算。

三是平臺公司償債能力不強和債務風險較高。平臺公司為實現融資計劃，融資規模往往超過工程建設項目實際需要，債務規模也逐年擴大、借新還舊問題普遍，存在償債能力和債務風險問題。

四是平臺公司違規使用融資資金。平臺公司存在購建大宗資產、對外投資和資金往來等活動存在違規占用平臺公司融資資金問題；重大建設項目資金使用與項目實施進度存在不匹配現象和融資資金大量閑置問題；重大經濟決策失誤存在造成資金損失浪費、挪用建設項目資金及資金使用效率低下問題。

五是平臺公司虛假注資和注資不實問題。平臺公司普遍存在公司設立手續不完善、抽逃資金虛假注資，非貨幣資產虛假注資，往來款、借款或貸款方式作為平臺公司注冊資本，公司注資有名無實。如注入土地資產手續不完善和入賬評估價值虛高，注入土地資產為政府土地儲備用地、市政廣場、綠地、湖泊等不為公司實際擁有和可供使用的無形資產，注入政府機關的房屋資產未辦理過戶手續或虛假過戶等問題。

（四）平臺公司財務成果問題

一是平臺公司擅自調節收益問題。平臺公司投資政府公益性項目，投資周期長和回報率低，為了滿足銀行貸款或發行債券需要，往往人為調節增加收入方式人為調節收益。平臺公司往往為融資需要包裝報表，人為提高代建政府工程建設管理費比例從而虛增營業收入；平臺公司為融資需要包裝報表，存在將財政撥入資本金或財政政策性補助資金作公司經營收益反映現象。

二是平臺公司人為調節成本費用問題。滿足銀行貸款或發行債券融資需要包裝報表，虛假反映公司經營成果，往往在公司融資成本核算方面作文章。融資成本核算方式不配比，經營性財務費用和資本性財務費用分攤不合理，公司自主經營業務占用項目融資資金不分攤或少分攤財務費用，增加了政府工程項目融資成本。

三是平臺公司收益轉移至下屬公司問題。公司經營性資產委托下屬公司經營管理，相應資產經營收益轉移至下屬公司反映，未按資產權屬正確反映收益，造成收入不實。

（五）平臺公司工程項目建設和管理方面問題

一是平臺公司執行基本建設程序不規范，未滿足開工條件即組織施工。違反法律法規、規章制度，或概算未批復情況下即完成了項目設計、監理及施工招標，或未取得建設用地規劃許可證情況下即組織施工，或未辦理環境影響報批手續情況下即組織施工，或開工建設后才取得建設工程施工許可證等。

二是平臺公司招投標管理不規范，存在未履行招投標程序及程序執行不合規的現象?？辈煸O計、檢測單位的委托和物資采購應履行未履行招投標程序；施工招投標不規范，未經招投標程序即發包；合同管理不規范，合同內容不嚴謹，存在合同簽訂、資金支付、合同執行不合規現象。

三是平臺公司概算執行不規范，存在超概算、概算外項目未及時辦理調整項目計劃現象。平臺公司市政建設工程項目存在超概算現象，一次性大型變更或累計變更超概算10%以上的項目未及時履行調概算程序。

四是平臺公司項目內控制度不完善，工程項目管理法規制度執行不到位。未及時制定BT、PPP等項目管理制度，未制定技術咨詢服務類單位委托管理制度，未制定變更簽證管理辦法；制定的工程采購監察制度未得到落實，未按規定要求落實公開招標、競價、詢價等采購方式；未按法規及時編制建設項目竣工財務決算并報市財政局批復。

二、平臺公司問題的原因分析

（一）平臺公司法人治理問題的原因分析

平臺公司由地方政府為投融資目的成立平臺公司，公司領導由當地黨委組織部門任命，經營決策缺乏企業自主性，主要經濟活動是代政府從事投融資活動，未能真正實現市場化運作。平臺公司普遍存在政策邊界不明確、產權不清晰、權責不匹配、政企不分開、管理不科學等問題，目前法律法規、規章制度層面還不能解決平臺公司運行過程中所出現的所有問題，平臺公司法人治理結構失衡現象普遍存在，平臺公司法人治理結構尚不完善，平臺公司實現市場化轉型不是一蹴而就，建立和完善權力分立、相互制衡的現代公司法人治理結構任重道遠。

（二)平臺公司執行監管辦法和履行決策程序問題的原因分析

一是平臺公司責任主體不明確，監督管理不到位。平臺公司主要職能是代政府從事投融資活動，平臺公司國有資產所有權和經營權沒有分開，責權利不統一，國有資產監督管理不到位；二是平臺公司國有資產家底不清、國有資本所有權不清晰。政府支持平臺公司發展，將財政資金、國有土地、行政性資產等投入企業形成了相應的產權，以財政補助資金、資本公積、往來賬等多種形式反映，其資產權屬不明，政府投資所形成資產未納入國有資產管理范圍；三是平臺公司法人治理結構不健全，內控制度不健全。由于法人治理、內控制度、監督管理不到位，平臺公司在負債融資、項目建設、對外投資、購置資產、資產轉讓、重大資金使用等方面存在未履行國資監管和未履行“三重一大”決策程序現象。

（三）平臺公司財務狀況存在問題的原因分析

一是不生息資產與虛假資產占比高、資產結構不合理。平臺公司職能定位僅局限于為城市建設投融資，公司職能定位單一，市場化進程緩慢，政府注入平臺公司的土地、行政性資產和公益性資產等是為滿足負債融資需要，工程項目建成資產和在建資產逐年擴大，而政府注入資金少和項目回購進展緩慢，直接導致平臺公司資產結構不合理，根本上影響公司財務狀況的改善；二是負債融資借新還舊和規模擴大，投融資風險加大。受政府財政投入有限、贏利能力弱、建設投入持續加大、銀行貸款不斷加重等因素的影響，平臺公司的資金流轉一直處于借新債還舊債的模式之下，償債能力較弱，資產負債率較高。

（四）平臺公司財務成果問題的原因分析

平臺公司財務狀況不佳決定其財務成果不理想。一是平臺公司不生息資產占比大，大量不生息資產不但不能給公司帶來收益，而且還需額外付出大額稅費；二是平臺公司搶融資計劃、擴融資額度和趕融資時間，資金大量和長期閑置在賬上，大量融資活動不計資金成本，經營性財務支出和資本性財務支出界限不明，往往資金由公司統籌使用，資金成本分攤到工程項目成本上，加大市政工程建設項目資本性財務支出，工程項目財務成本控制管理不到位；三是平臺公司市場化轉型步履維艱，依附在工程上“等靠要”，為政府融資、為政府建設，經營好壞都應由政府“托底”和“買單”，對平臺公司績效考核機制不科學、不健全。

（五）平臺公司工程項目管理問題的原因分析

平臺公司工程項目建設和管理方面的問題有主觀、客觀原因：一是建筑市場不規范，地方建筑市場要素體系仍不健全、法規制度缺乏統一規范，導致項目設計、招投標、簽訂合同、工程建設等方面存在問題；二是政府未提前建立市政建設工程項目庫，投資項目往往臨時立項，行政干預比較多，不注重工程建設程序，工期緊任務重，平臺公司為了趕工程進度，以各種理由不履行、緩履行項目建設程序；三是平臺公司工程項目建設和管理方面內部控制制度不健全、內控制度種類不完善、內控制度操作性不強，內控制度執行不到位等原因，導致平臺公司未能履行好工程建設和管理工作規定和程序。

三、完善平臺公司管理的審計建議

（一）完善平臺公司法人治理結構的審計建議

完善平臺公司治理結構有利于促進平臺公司市場化轉型和提升平臺公司管理水平。實現平臺公司投資主體多元化，平臺公司通過轉型發展實現股權結構多樣化；強化平臺公司董事會職責，健全董事會制度，規范其決策程序；發揮平臺公司監事會作用，健全平臺公司監事會制度，完善監督機制；規范平臺公司經理層的管理機制，保證經理行使法定的經營管理權利，經理個人收益同企業的經濟效益掛鉤；實行職工參與平臺公司治理的制度，推行董事會、監事會職工代表制，發揮好職代會作用；邀請關聯金融機構參加平臺公司法人治理結構工作，形成有效外部監督機制。

（二）完善平臺公司執行監管辦法和履行決策程序的審計建議

提高對執行監管辦法和履行決策程序的思想認識，以科學發展觀為指導，創新思路，科學管理，把執行監管辦法和履行決策程序融入平臺公司日常管理工作中，把思想、行動統一到“三重一大”決策制度上來；完善平臺公司“三重一大”決策管理制度，完善平臺公司集體決策程序，堅持集體領導決策，貫徹民主集中制，確保職權明確、程序規范和科學決策；執行好“三重一大”決策制度，嚴格履行決策程序和制定合理工作方案，重大投資、收購項目嚴格按地方國資委出資監管企業投資管理辦法規定上報當地國資委審批或備案，加強對外投資和投資項目跟蹤管理，加強融資平臺資金管理，確保融資平臺資金主要用于集團公司內部建設項目和主業發展，確保國有資金安全和資產保值增值。

（三）完善平臺公司財務狀況和財務成果的審計建議

平臺公司改革轉型與其財務狀況、財務成果密切相關。只有平臺公司改革轉型成功才能從根本上改善平臺公司財務狀況，只有平臺公司財務狀況改善了才能從根本上改善平臺公司財務成果。平臺公司改革轉型目標就是發展為以城市基礎設施投資、戰略性新興產業投資等為主業的國有資本投資運營公司，平臺公司通過資產重組、股權結構調整優化、運營模式和機制創新、注入資本金、注入有效資產等措施，增強平臺公司實力，提高運營能力，降低資產負債率，降低融資成本，才能從根本上改善公司財務狀況；平臺公司只有改善財務狀況，優質資產占比大，資產負債保持合理比例，政府及時回購工程項目資產，政府注入有效資產和資金，加強企業自主經營業務，做好企業績效管理工作，公司財務成果才會根本性好轉。

（四）完善平臺公司工程項目管理的審計建議

完善工程項目管理，防范工程管理風險。要切實提高對建設工程規范化管理重要性的認識，建設單位的領導和工程管理人員應認真學習工程建設管理和招投標方面的法律法規、規章制度，掌握工程建設知識和基本程序，規范保證質量，規范防范差弊；加強公司工程管理內控制度的管理。完善工程內控制度建設，完善工程內控工作流程，權責分明，提高工程管理水平和防范工程管理風險；按工程建設程序操作，認真履行基本建設程序，按規定辦理相關手續，依法依規履行招投標程序，規范概算管理。

（作者單位：湖北師范大學經濟與管理學院）