一帶一路背景下地方政府環境治理行為研究

張宇

摘要：地方政府環境治理能力是國家治理能力的重要組成部分，其主要內容包括處理城鎮建設與環境保護之間的關系，政府部門間內部協調關系，政府治理與社會公共服務之間的關系。一帶一路建設推進我國城鎮化進程的加快，城鄉之間的矛盾逐漸凸顯出來。由于城鄉二元體制的限制，城鄉差距的擴大，城鄉矛盾趨于尖銳，繼而產生資源條件惡化等一系列問題。因此，需要地方政府提高自身的環境治理能力，優化地方政府環境，致力于實現城鄉一體化以及可持續發展的新型城鎮化，以切實推進城鎮化的進程。

關鍵詞：一帶一路；城鎮化；地方政府；環境治理

中圖分類號：F290文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）04-0020-02

在一帶一路戰略背景下，為了應對我國加速的城鎮化發展步伐以及對于地方治理的迫切需要，地方政府亟需加強地方政府環境治理的能力，在我國政府提出建設資源節約型、環境友好型社會的背景下，地方政府更應盡快找準自身的定位與責任，要想有所作為，就必須要提高自身的治理能力。

一、提高地方政府環境治理能力的重要性

（一）應對城鎮化進程中環境問題的必然要求

隨著中國經濟的高速發展及日漸繁榮，我國民眾在生活水平不斷提高的同時，要求有一個整潔、綠色、健康的生活環境。近年來，我國多地霧霾加重，環境污染及環保抗爭事件頻頻發生，造成周邊環境污染、農作物減產、居民健康受到損害，目前環境污染已然成為我國城鎮化推進與可持續發展的阻礙因素。因此，探討地方政府環境治理能力的影響因素，以及如何將地方政府的環境治理能力與經濟增長和城鎮化進程的推進提高到同一層次，是城鎮化進程中地方政府需要著重研究的內容。

（二）生態環境管理的內在需要

發展與環境是密不可分的，進入21世紀以來，生態環境問題已經成為全球性問題，生態環境的惡化不僅影響到當地的可持續發展，并會波及到全國乃至國際，造成整個國家和地區環境安全問題。各國政府已經把生態環境問題擺在了政府環境治理的前線，并成為未來政府職能轉變的第一要務。由于政府管理和服務職能的擴張，進行環境治理，提供保護環境的公共物品，成為必須要具備的職能之一。

（三）構建環境友好、資源節約社會的必然選擇

對地方政府環境治理能力進行研究，是我國構建環境友好型、資源節約型社會的必然選擇。作為我國生態建設與文明發展的重要推進時期，生態文明建設逐漸成為城鎮化建設中的一個重要方面，因此環境保護也成為生態文明建設中的重要內容。建成資源節約型、環境友好型社會，是我國實現現代化發展，推進城鎮化進程的重要措施。有報告認為，地方政府對于一個國家來說，其在基礎設施建設方面以及經濟建設方面都承擔著重要的角色。我國在實施環境友好型、資源節約型社會的過程中采用自上而下的推進措施，也就是中央政府向地方政府推進的政策。如果地方政府沒有好的執行力，那么中央政府下發的決策與制度就不能夠有效的執行，因此也就影響了整個城鎮化建設的進程。

二、地方政府環境治理能力不足現狀

（一）地方政府財政配置能力不足

1.在城鎮化發展的進程中，公共財政起到了重要的支撐作用。而中央政府出臺的以投資性財政支出體系為主的財政體制制約了公共財政所應該發揮的作用。一些地方政府盲目追求經濟的增長而忽略了其應該負責的社會管理和公共服務領域，將中央政府下發的少量財政資金用于發展見效快的短期經濟，違背了可持續的發展理念。

2.分稅制限制了城鎮化的健康發展。我國目前的稅制是采用分稅制的方法，由于中央和地方的事務權力和財產權力得不到統一，一部分投資和建設工程的財政撥款沒有明確的投資方，本應由中央財政撥款支持的建設項目落在了地方政府的身上，也正因如此，限制了城鎮化的健康發展。而財政支付制度是建立在稅收返還的基礎上，主要表現在中央政府給予省級政府的資金支持與劃撥額度，而對于省級以下的地方政府卻沒有做出相關的專項政策與規定。因此縣級、鄉級地方政府并沒有因為此項制度而得到更多的資金支持。

3.專項資金使用落實不到位。對于我國目前資金制度來說，專項資金使用制度并未對城鎮化建設相關作出專項規定，因此也不能使制度完全應用于城鎮化進程中，導致在城鎮化進程中所需資金來源不確定，不能保障相關政策及法律法規的正常運行。

正是基于以上幾點，使目前我國地方政府的城鎮化建設項目的推進主要依靠土地拍賣，融資等方式獲取所需資金，然而過度依賴土地財政等方式獲取資金卻容易帶來諸多資金問題如房價漲幅大，房價過高，經濟發展與社會公共服務發展不相協調等問題，因此要想提高地方政府環境治理能力，地方政府的財政改革勢在必行。

（二）地方政府回應能力不足

所謂地方政府的回應能力，即通過一定渠道，地方政府部門及公務人員向社會公眾提出的意見和建議，以及信訪事件進行感知并作出反應的能力。因此作為政府部門來說，其回應能力可以包括感知和作出反應兩個部分。而在新型城鎮化發展的進程中，一些地方政府將城鎮化與其他發展脫離，只注重眼前的城鎮化發展現狀與政府短時間政績，尤其沒有注重當地公共服務與民眾的需求，尤其沒有與當地環境發展水平相適應。因此出現了PX項目爆炸事件、城市周邊環境污染、農作物減產、強拆事件等的發生。

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（三）地方政府的整合能力不足

在我國城鎮化進程的不斷推進過程中，地方政府對于其所管轄的不同地區和不同層次的利益進行整合的力度以及效果，稱為地方政府的整合能力。而在城鎮化發展和環境建設中，環境及資源整合的問題也時常出現。地方政府管轄內不合理規劃及亂建現象屢有發生，影響城市整體形象，以及景觀環境，同時造成資源浪費。城鎮化進程伴隨著建完拆，拆完再建的惡性循環，消耗大量人力物力和財力。另外，在地方政府整合方面還存在資源共享方面的問題。地方政府管轄區域的各項優勢資源不能夠充分整合，因此會導致區域發展不協調現象的發生，因而當地城鎮化無法達到整體性向前推進，影響城鎮化的有序進行。

三、地方政府環境治理能力提升的有效措施

（一）提高地方政府環境治理能力的有效性

在城鎮化建設過程中，時刻貫徹可持續發展理念，樹立生態文明理念，推行循環經濟，是城鎮化繼續推進的必然要求。一些地方政府已經在一些領域采取了相關措施，出臺相關法規政策來消除城鎮建設和經濟建設所帶來的負面影響。北京政府建立了關于環境保護的相關制度，以及一系列法律法規，使環境破壞及資源浪費現象得到有效緩解。中央政府也在環境保護方面對地方政府進行權力下放，使地方政府能夠根據當地發展現狀和實際條件進行管理和調整。由于我國目前在生態文明建設中仍然與其他建設存在一定距離，因此方政府可以從以下方面采取措施，在生態文明層面發展建設，保護生態環境，有效提高地方政府的環境治理能力。

1.從價值觀念進行轉變。從傳統以人為核心的價值觀念向與自然和諧共處的價值觀進行轉變，從以利益出發的價值觀向生態經濟型價值觀進行轉變，在經濟建設的同時注重生態文明建設，將生態建設與經濟建設結合起來，逐步建設整體性和生態經濟型價值觀。

2.將產業向生態產業轉變。發展生態工業與生態農業，在物質上實現生態生產的同時，還要集中投資扶持信息產業，充分利用信息技術的優勢為我國城鎮化建設做出貢獻。

3.對民眾進行生態文明普及教育。對民眾進行生態文明觀的教育，使城鎮化不僅是經濟和環境上的城鎮化，更是做到全社會的發展及進步，為進人生態文明時代做準備。

（二）健全環境服務供給的市場化機制

在傳統的環境治理工作中，制度層面政府是政策制定的唯一主體，而微觀層次的監督主體也大多是地方政府本身。社會力量在環境治理中發揮的作用與空間都十分有限，因此難以實現環境治理的市場化機制，難以形成全民參與城鎮化建設，參與環境治理的現象。由于市場配置資源的基礎地位在環境保護的領域受到一定的限制，地方政府在環境治理與城鎮化建設中越來越不堪重負。因此可以弱化政府對于環境治理的管制地位，將市場和社會能夠解決的問題交由市場和社會進行解決，這樣省去了中間傳遞的環節，并且能夠有針對性的解決問題。地方政府就是要集中力量做好宏觀配置、綜合決策、保證環境監督執法到位和公平。另外，在公共事務方面，組織協調多方共同對城市進行治理，為確保公共利益的真正實現，各種社會行為主體作為隸屬一定共同體必須共同行動，積極參與更大范圍共同體的利益安排與分配，建立起相對獨立的共同體成員利益中心，這樣也能夠有效地提高地方政府的環境治理能力，進而有效提高城鎮化建設的進程。