法律實施的基本范疇論綱

摘要：中國特色社會主義法律體系形成后，法律的有效實施成為我國今后法治建設的關鍵問題。解決法律實施的問題，應當研究法律實施的基本范疇，探求法律實施的基本規律。法律實施是一個與法律、法治和國家治理能力相關的概念，法律能否實施、能否有效果地實施、能否有效率地實施，是衡量法治建設水平和國家治理能力現代化的重要依據。法律實施的研究，應當關注法律實施的主體、方式、領域、成本等基本范疇。法律實施的主體論，研究法律的公共實施與法律的私人實施的問題。法律實施的方式論，研究法律的硬實施與軟實施的問題。法律實施的領域論，研究法律在國家生活、社會生活和公民個人生活中實施的問題。法律實施的成本論，研究如何通過優化資源配置實現法律實施優化的問題。法律實施是跨學科研究，探討法律實施的基本范疇和基本規律，可以作為設計、構建法律實施具體路徑的參考依據。在具體設計時，在方法論上需要強調類型化與掌握平衡的問題。

關鍵詞：法律實施；法治；中國特色社會主義法治體系；執法；司法

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）06-0129-07

中國特色社會主義法律體系形成后，我國總體上解決了有法可依的問題。在此背景下，法律能否有效實施，成為法治建設的關鍵問題。關于我國法治建設中存在的問題，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）將其概括為三個方面。①從法的運行的角度看，這三個方面的問題分別對應了立法方面的問題、執法司法方面的問題和守法方面的問題。廣義而言，執法司法與守法，都是法律實施的問題。關于法律的有效實施問題，1978年黨的十一屆三中全會就提出社會主義法制建設的十六字方針，即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，除“有法可依”外，“有法必依、執法必嚴、違法必究”都是關于法律實施問題的頂層設計。改革開放30多年來，盡管我國的法治建設取得了歷史性成就，但法律實施領域的主要問題仍然存在。對此，《依法治國決定》指出，“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重”。“這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。”有法不依、執法不嚴、違法不究，這三個方面構成法律實施問題的核心，執政黨已經將其列為“必須下大力氣加以解決”的問題。

解決法律實施的問題，首先需要在理論上搞清楚法律實施的基本范疇，探索法律實施的基本規律。近代以來西方法學的很多流派對法律實施問題均有研究，但觀察角度、分析方法、解決思路也均有不同。本文僅以分析法學派、社會法學派和經濟分析法學派為代表，提煉其關于法律實施的核心觀點并予以說明。分析法學派最先劃定出“法理學的范圍”（奧斯丁），明確“法律的概念”（哈特），將法律理解為“規范的體系”（凱爾森），總體而言，分析法學派將研究視角聚焦到法律規則、法律規范、法律體系內部，對于法律的實施有所關注②，但顯然不是其研究重點。社會法學派將法律看作一種社會現象和社會控制的手段，研究法律制度的社會效果，研究使法律規則生效的手段（龐德）③，探討社會生活中的“活法”（埃利希），為法律實施的研究提供了豐富的知識和理論儲備。經濟分析法學派則直面法律實施的效率（efficiency）問題，以經濟學方法對法律執行的方式、效率以及資源如何分配等問題進行了定量和定性分析，產生了大量相關文獻。④

我國法學界關于法律實施的傳統研究思路是先分析當時執法、司法中存在的問題，然后把解決方案歸結為完善制度建設、落實法律責任、加強對執法司法主體教育等；還有一部分研究成果從提高法律意識、樹立法治信仰等角度，探討解決法律實施的對策。進入21世紀以來，一些學者超出“就事論事”的層面，從立法、執法、司法、法學研究、法律傳統、憲法的角度，著手解決法律實施的難題⑤；還有的學者在部門法領域內，對本部門法律的執法、司法情況進行了描述，并試圖解決其中的問題。⑥ 本文則嘗試從基礎理論方面進入法律實施的研究，探討幾點法律實施的基本規律，進而為設計法律實施路徑、優化法律實施創造條件。

一、法律實施的基本概念

關于法律實施的概念，國內主流法理學教科書已有界定。通常是從法的運行的視角，將立法、執法、司法、法律監督和守法這五個環節視為動態的法的運行過程，并通常將立法稱為法的制定，將執法、司法、法律監督和守法稱為法的實施。稍有爭議的是，守法是否屬于法律實施的問題。如果從實施方式上看，將法律實施劃分為自動的法律實施與非自動的法律實施，守法自然可以歸為法律實施的一種類型。關于法律實施的概念，還有學者詳細辨析了其與法律效力、法律實效、法律效果、法律效率等相關概念的聯系與區別。⑦

將研究視角從定義轉向研究對象，可以概括出法律實施所涉及的本質特征，揭示其意義。在對基本概念界定沒有太大爭議的情況下，本文在“提取公約數”的意義上使用法律實施這一概念，重點不是從定義出發研究問題，而是力圖“看到這些詞所言及的實際對象”，“用對詞的深化認識去加深我們對現象的理解”⑧，試圖觀察法律實施這一復雜現象，揭示隱藏在這一現象內部的規律。

首先，法律實施是一個與法律相關的概念。自從19世紀分析法學派產生以來，法學有了區別于哲學、倫理學、政治學的研究對象，那就是實在法本身，法學研究的主流方法，開始側重于從實然角度分析問題。分析法學側重于從靜態角度分析法律本身，這是法學研究專業化、學術化、科學化的趨勢使然。但就法律實施這個范疇而言，單純從法律規則、法律規范、法律體系內部進行研究，從構建制度、優化制度、完善制度的視角提出對策，很難達到預期的目的。因為法律實施是一個動態的范疇，其更關注法律遵守、執行、適用的實際作用、效果和效率。其中，法律遵守強調的是守法主體依法行事（權利、義務、權力、職責等）。現代國家強調法律面前人人平等，故而守法主體具有普遍性。⑨ 在我國的法治體系中，法律執行主要是指行政機關的執法活動，因為行政權與執行法律密不可分。⑩ 法律適用主要是指司法機關將法律規范適用于具體案件的活動，包括人民法院的審判活動和人民檢察院的法律監督活動。{11} 將法律監督活動納入法律實施的范疇，不僅符合我國法治體系的實際情況，也有助于從我國國情和中國特色社會主義法治體系的實際出發，解決我國法律實施的問題。法律的遵守、法律的執行和法律的適用，在橫向維度構成法律實施這個范疇的主要內容；從縱向維度看，法律實施主要關注法律施行的作用、效果和效率。法律施行的作用（role），即法對社會關系產生的實際影響。由于法律具有國家意志性，因而法律施行能否產生實際影響，關系到能否實現法的目的，茲事體大。與此相近的概念是法律實效，即“人們實際上就像根據法律規定的應當那樣行為而行為，規范實際上被適用和服從”，即“人們的實際行為符合法律規范”。{12} 法律施行的作用維度，衡量的是法律能否實施的問題，側重于考察法律關系、法律體系，是分析法學方法運用的主要領地。法律施行的效果（effect），即法律實施的結果如何。如果一部法律得到普遍的適用和服從，就可以斷定，這部法律的施行有很好的效果。在中國的語境下，法律施行的效果，不僅有其實現法律目的的意義，還具有社會對法律施行情況進行評價的意義。我國一些地方進行的法治評估實踐，一些學者從事的法治評估研究，在一定程度上解決的就是法律實施的效果問題{13}，同時，法律施行的效果，離不開對法律與社會、法律與道德等范疇的深入研究，這是社會法學方法運用的重要領域。法律實施的效果維度，衡量的是法律能否有效實施的問題。法律施行的效果是定性的判斷，如果需要定量的分析，還需考察法律實施行的效率（efficiency）。效率是經濟學使用的核心概念，將其用于衡量法律實施的狀況，考查法律制度成本與收益之間的定量關系，進而對稀缺的資源進行科學合理分配，是法經濟學研究的重要成果。法律實施的效率維度，衡量的是法律能否有效率地實施的問題。通過橫向與縱向這兩個維度的分析，可以大致界定出法律實施這個范疇的平面范圍。

其次，法律實施是一個與法治相關的概念。法律是一種社會規范，可以說，在人類社會的歷史上，從法律產生之日起，就存在能否有效實施、如何有效實施的問題。在古希臘，亞里士多德提出的法治思想影響至今，他認為，法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從；而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。{14} 在這里，他將法律的有效實施作為法治的要義。因此，從法治的經典定義來看，法律實施實際上是與法治密切相關的概念。我國改革開放以來的頂層設計均將執法司法守法等法律實施問題，作為當時的社會主義法制建設以及當前的全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的核心內容。這表明，在我國，必須從法治的高度認識法律實施問題，將法律能否實施、能否有效果地實施、能否有效率地實施，作為衡量我國法治建設水平的主要依據。同時，法律實施問題的不斷解決，也應當成為進行法治建設的重要抓手。

最后，法律實施是一個與國家治理能力相關的概念。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家治理體系可以理解為制度范疇，而國家治理能力則是制度實施的范疇。對此，習近平總書記指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”{15} 由此可見，法律實施能力是國家治理能力的一個重要內容，即運用法律治理社會各方面事物的能力。實現法律實施能力的現代化，對于推進國家治理能力現代化，進而完善和發展中國特色社會主義制度，具有重要意義。因而，當前急需推進法律實施能力現代化的研究，確定法律實施的基本范疇、探索法律實施的基本規律，只是其中的起步工作。

二、法律實施的主體論

由法律實施的基本概念出發，可以對法律實施這一范疇進行基本的類型化劃分，進而分析不同類型法律實施的規律。當然，對于研究事物的規律而言，任何分類都是有局限的，為避免這種認識的局限性，可從多個視角對同一事物進行多種分類。傳統上，從實施主體和實施過程的角度，可以將法律實施分為法的遵守、法律執行和法律適用，這樣就進入法律實施的三個主要領域，但這種劃分方式不利于進一步抽象、提煉跨越這三個領域的一般性規律。一些法經濟學研究者試圖改變觀察視角，從法律實施主體的公私屬性著手，將法律實施分為公共的法律實施（public enforcement of law）與私人的法律實施（private enforcement of law）。

蘭德斯（William M. Landes）和波斯納（Richard

A. Posner）在1975年的一篇論文中認為，經濟學家開始關注法律執行的過程以及法律規則的實質內容。關于法律執行問題的一項重要研究，就是公共執法者與私人執法者（public and private enforcer）之間恰當且實際的責任劃分。{16} 盡管貝克爾（Gary Becker）和斯蒂格勒（George Stigler）的建議看起來是革命性的、完全非現實性的，法律的私人執行在現存的社會和經濟體系中卻是可以感知的現象。在執行合同法、侵權法、財產法的領域，國家的角色僅限于建立一套法院系統。實際上大部分正式和非正式的合同得以執行，僅基于斷絕與違約者未來交易的潛在威脅。{17} 貝克爾和波斯納的論文進一步論證了，私人執行在效率上明顯優于公共執行，現存的私人執行與公共執行的劃分接近最優的劃分。{18}

公共的法律實施與私人的法律實施這種分類是法經濟學提出的，這一理論來源于對美國法律實踐的提煉和總結。首先，19世紀以來，在美國的商業規制中即存在私人執法的傳統。一個重要的19世紀的例子是，聯邦反托拉斯法規定三倍賠償的權利。該法的立法者認識到，當時的美國司法部羽翼尚未豐滿，在最好的情況下也僅能建立一種不穩定的機制保護小企業免受大企業的侵害。由于受到反托拉斯法規制的大型商業托拉斯都是有政治勢力的組織，它們可以威脅甚至顛覆法律的公權力執行。因此國會作出的評估是，要想使反托拉斯法得到執行，主要應當依賴私人律師為法律所保護的小商人提供顧問和代理服務。{19} “在今日美國，法律的私人執行是執行證券法、消費者保護法、民權法、反托拉斯法和環境法的基本方式。”{20} 其次，即使在美國的司法系統中，也確立了促進法律的私人執行的目的。卡林頓（Paul Carrington）認為，“不同于其他國家，美國的司法組織不僅僅是被設計為解決民事爭議的，也被賦予促進法律的私人執行的目的，而這一職能在其他國家通常是公法性質的”。{21} 這一目的反映了美國公民對不得不依賴的政治組織及政府官員的廣泛的不信任。“許多規則被制定出來，以民事金錢判決的形式事后規制商業行為，而非以官員許可或者不許可的事前規制形式。”{22}

法律的私人執行的思想，盡管是美國法律實踐的產物，但對于完善法律實施的效果而言不失為一個有益的思路。我國的傳統理論和實踐都側重于國家在法律實施中的作用，對于私人在法律實施過程中的作用，往往停留在法的遵守的層面上，對于私人在法律執行、法律適用中的作用認識、強調得不夠。總的來說，私人在執法、司法中的作用，現行法設立的機制主要包括舉報、檢舉、起訴、投訴、申請等，這種機制具有三個特點，一是執法程序、司法程序的啟動，依靠私人的發動；二是在程序的進行中，私人沒有主導權；三是對執法和司法的事項，私人沒有處置權。為了強化法律實施的效果，當前，有必要通過創新體制機制，發揮私人在法律實施過程中的作用，特別是發揮公民、法人和社會組織在執法、司法中的作用。基本思路是提倡公私合作的治理思想，在特定的執法、司法領域，將部分權限賦予私人，利用法律機制和技術手段，擴大他們對執法、司法活動的參與，發揮他們在法律實施和國家治理中的作用。比如，我國一些地方在道路交通執法實踐中，利用技術手段發展出“隨手拍”、“微信舉報”等私人參與執法的方式{23}，盡管存在爭議，但反映了法律實施和國家治理的最新動向，值得從合法性、有效性等方面深入研究。我國城市的交通秩序，還遠沒有達到安全有序的法治狀態。開車時常見的隨意加塞、不禮讓行人等行為，不僅是不文明的駕駛行為，也是侵犯他人道路交通權利的違法行為。對這些違法行為的治理，一方面，必須依靠國家的強制力，但道路交通執法不能僅關注闖紅燈、超速、酒駕這些嚴重的違法行為，也要關注前述輕微的違法行為，而這些所謂輕微違法行為往往具有雙重危害性，既危害道路交通安全秩序，也危害到他人的合法權益；另一方面，單純依靠國家治理這些違法行為難以為繼，必須依靠社會力量參與交通安全治理，研究他們參與的機制和方式，才能取得良好的實施效果。

三、法律實施的方式論

法律實施的方式，是與法律實施的主體密切相關的范疇。傳統研究大多關注法律執行、法律適用的基本原則，對于法律實施的具體方式少有論述。深刻揭示法律實施的規律，必須觀察、研究法律實施的基本方式，從而為完善相關的體制機制創造條件。

與傳統的、經典的法的概念相對應，法律實施的傳統方式是強制性的：在法律執行領域，行政處罰最具代表性；在法律適用領域，刑罰、民事責任等制裁最具代表性。從根本意義上講，國家強制力也是法律有效實施的最終保障。近十幾年來，以羅豪才教授為代表的公法學者提出了軟法的概念，構建了軟法理論。{24} 軟法概念的由來，主要是從法律實施的視角，可以觀察到大量效力結構不完整、不依靠國家強制實施但卻可產生實效性的社會規范。軟法規范的實施雖然在終極意義上依賴國家強制力，但在現實性上，大多通過非國家強制的方式予以實施。在法治社會，通過法律的非強制性實施，從而形成良好的法治秩序，具有重要的意義。

由此，與法的概念直接相關，法律實施可分為兩種基本方式：硬實施與軟實施。所謂硬實施，就是依靠國家強制力去實施法律。從法律實施主體看，硬實施由國家行政機關、司法機關進行；從法律實施手段看，硬實施依靠國家強制力進行，并有最嚴厲的刑罰體系予以保障；從實施保障看，硬實施由國家財政和地方財政的資金保障。所謂軟實施，即依靠國家強制力以外的方式實施法律。從法律實施的主體看，軟實施由企事業單位、社會組織、公民個人等非權力機關進行；從實施手段看，軟實施無法直接依靠國家強制力，一是實施主體自覺地遵守法律，按照法律的要求行事，從廣義上說，法律遵守也是一種法律實施；二是實施主體借助或者啟動國家機關的執法活動，比如向行政機關舉報違法活動，向人民法院提起民事訴訟、行政訴訟，以此也可以促成或者實現法律的實施。

與法律的私人實施相對應，法律的軟實施主要就是私人在實施法律的過程中所采取的方式，這種方式只能是法律賦予的國家強制力之外的“軟”的手段。首先，軟實施具有合法性，只有在法律賦權、授權的條件下，私人才能采用；其次，軟實施的手段沒有強制性，不能采用暴力等強制手段，只能采用非暴力的、和平的手段；最后，軟實施需要硬實施的最終保障，當軟實施無效或者沒有達到目的時，需要硬實施中國家強制力的保障，二者共同作用，才能實現法律的目的。

從法律實施內容看，法的遵守也構成一種重要的法律的軟實施方式。在法的遵守的情形下，公民、法人、社會組織、武裝力量等自覺地遵守法律，按照法律的要求行使權利、承擔義務、履行職責。在法律實施的實踐中，法律的軟實施是常態的法律實施，是普遍性的，是第一位的；硬實施是非常態的法律實施，是救濟性的，第二位的。傳統學說多關注第二種非常態的法律實施，不關注第一種常態的法律實施，這導致在制度設計、制度運行中沒有為軟實施設計、預留制度空間，使得許多本可以軟實施的事件，升級為不得不依靠硬實施的案件。

當然，以國家強制力實施法律，具有很重要的意義。首先，硬實施是法律實施的應有之義。其次，硬實施是法律軟實施的最終保證。最后，在法治建設的開始階段，硬實施對于法治秩序的建立，具有特別重要的意義。因而，可以說，在相關的領域，應該依靠國家強制力去實施的法律而沒有去實施，從執政的角度說，就是懶政；從執法的角度說，就是行政不作為；從司法的角度說，就是司法不公。

那么，哪些領域適合硬實施，哪些領域適合軟實施呢？這就涉及對法律實施的領域進行類型化研究的問題。

四、法律實施的領域論

法律由社會所決定，也反作用于社會，調整各個領域的生活。法律所調整的領域，可分為公域與私域，以及公私交融的領域。公域主要存在于國家生活，私域主要存在于公民個人生活，公私交融的領域主要存在于社會生活之中。在這三個基本領域中，法律實施有共同的規律，也有自己獨特的規律。

在國家生活領域，法律實施應當以硬實施為主。根據憲法規定，國家生活主要有兩個領域，一是公民的基本權利和義務實現的領域，國家對此負有保障實現的責任，因此屬于國家生活領域。在這個領域，因為公民的基本權利和義務具有不可私自處分的特點，國家有責任保障其不受侵犯，因此法律實施必然是硬實施。二是國家機構的組織及其運作的領域，因為涉及國家公權力的行使，同樣具有不可任意處分的特點，因而也屬于硬實施。法律在國家生活領域的硬實施，主要表現為國家要為法律實施創造必要的物質條件，國家要為法律實施提供制度供給，國家最終以強制力保證法律的實施。在部門法領域，憲法、行政法、刑法、訴訟法等公法主要調整國家生活領域，因而它們的實施方式主要是硬實施。

在公民個人生活領域，法律實施應當以軟實施為主。公民個人生活集中體現在民事生活領域，涉及公民個人的財產關系和人身關系，受民法調整。民事生活領域奉行意思自治原則，法律相信并且授權當事人依照自己的意志，在法律的范圍內處分自己的民事權利。在部門法領域，民法、商法等私法主要調整公民個人生活領域，因而它們的實施方式主要是軟實施。

在社會生活中，法律實施應當“先硬后軟、軟硬兼施”。社會生活主要集中在國家權力、公民個人權利之外的社會領域。在進入全球化時代、互聯網時代的背景下，社會生活變得越來越豐富和復雜，衣食住行等保證公民生存和發展的基本領域，往往都超出了公民個人權利的范疇，成為社會權利的范疇。比如，在食品安全領域，問題不是一個買賣合同那樣簡單，而是如何提供安全食品、如何治理食品安全的社會問題；在交通領域，問題也不是一個交通運輸合同或者侵權責任的問題，而是如何保障交通供給、交通有序、交通安全的社會問題。因而，在社會生活領域，從先后順序看，法律實施應當先硬實施，通過硬實施保障公民的社會權利，建立法治秩序，樹立法治權威，為下一步的軟實施創造條件。從實施主體看，法律實施應以軟硬兼施為宜。當前，公私合作治理成為國家治理體系的重要組成部分。在法律通過硬實施形成良好的法治秩序之后，應當允許、鼓勵公民、企事業單位、社會組織參與法律的實施，在公私交融的社會治理領域，發揮公私治理的各自優勢，形成治理合力。這樣，一方面，可以實現最佳的實施效果，使得法律得以普遍地服從和適用；另一方面，也可以實現最佳的實施效率，因而私主體參與法律實施可能會優化資源的配置。這就涉及法律實施成本的問題。

五、法律實施的成本論

法律實施的成本，是法律實施相關范疇中非常重要的一個方面。因為任何一部具體法律的實施都是需要投入大量的人力、物力和財力的，也就是需要付出成本。成本收益分析，是經濟學分析的一個基本方法，將成本收益分析引入法律實施領域，是經濟學對法學研究的一個重要貢獻。同時，考察法律執行、法律適用等法律實施領域的成本問題，也應成為財稅法學研究的重要內容。

貝克爾和斯蒂格勒在1974年的一篇論文{25}中說道，立法的規范方法與實證方法只是一般地考慮到法律執行的問題，并沒有對實施不同種類法律的成本進行系統分析。{26} 在1968年{27}和1970年{28}的兩篇論文中，貝克爾和斯蒂格勒提出了一些規則以提升不同法律的有效性。他們認為，對違法者的懲罰金額與其所致損害的價值相當，該價值經過換算，應當超出違法者逃避處罰的蓋然性。貝克爾的研究盡管是從對犯罪與刑罰的觀察開始，但其研究方法和研究思路完全可以適用于私法領域法律的執行。同時，他們的研究還發現，相對于法律的公共執行，法律的私人執行可能是更有效率的選擇。他們發現，私人和公司可以調查違法行為，追捕違法者（包括刑事違法者），對違法行為提起法律訴訟，包括刑事訴訟。私人執法者有權進行訴訟，如果勝訴，費用將由違法者支付。敗訴的私人執法者將被要求向被告償還法律費用。{29}

將經濟分析用于法律實施領域可以得出幾點重要的啟示。一是為實現法律實施的優化，應當對不同種類法律的實施成本進行系統分析，從優化資源配置的考慮出發，研究如何將有限的財政資源分配給不同法律的執行中去。二是法律實施的優化，從法律體系內部看，是如何優化執法、司法的問題，涉及制度優化、體制機制完善等力求實現公正的問題；從法律體系外部看，是如何運用經濟手段優化執法、司法的資源配置，力求實現效率的問題。這兩個方面，從哲學意義上認識，是應然與實然、必然性與現實性、目的與手段的關系，的確需要辯證對待。三是法律創制和法律實施活動本身以及對它們的研究，由于涉及資源優化配置的問題，不僅需要法學家，也需要經濟學家的參與。四是應當看到經濟分析方法的局限性，不能僅以市場方法解決法律實施難題，最根本地，應當以更好保障和改善民生、促進社會公平正義為指標分配有限的法律實施資源。

除了從經濟學的視角分析法律實施，還可以從財稅法學的視角去分析法律實施的問題。因為法律實施是要花錢的，這也是一條關于法律實施的基本規律。國家的財政支出，從執法、司法的角度看，就是實施相關領域法律的財政保障。沒有財政支持的法律，根本無法實施，注定是一紙空文。在我國現行財政體制下，通常不會為執行某個法律而單獨撥款，而是依據事權與支出責任相適應的原則，將一定事權配置給一級政府，該政府即享有相關的財政支出權；對于立法機關和司法機關而言也是同樣的道理，只不過它們享有的不是行政事權，而是立法事權和司法事權。{30} 因此，執法機關、司法機關只要享有某項事權，通常也就享有相關的財政支出權，不應存在沒有資金保障的問題。但是，我們也要注意到一些地方基層行政執法機關、司法機關經費不足的問題，考慮到相對復雜的社會生活和執法實踐，沒有哪個國家的政府有充足的經費足以解決一切問題。這就需要運用財政學、財稅法學的原理和理論，在財政管理體制中，依法解決重點地方、重點領域執法司法經費短缺的問題。

六、結論

本文提出應當重視對法律實施基本范疇及規律研究這一基本主張，并對法律實施的本質屬性、實施主體、實施方式、實施領域、實施成本等法律實施的基本范疇進行了梳理和界定，提出一些初步的觀點，概括一些淺顯的規律，作為下一步研究的基礎和批評的對象。從基本理論的視角，探討法律實施的基本范疇，可以作為設計、構建法律實施具體路徑的參考依據。在具體設計時，在方法論上需要強調的是類型化與掌握平衡的問題。類型化，是指要根據法律所調整的社會關系特點和規律，對法律實施的領域作類型化劃分，不同的實施領域設計出不同的實施路徑。平衡，是指在類型化的基礎上、分類設計法律實施路徑時，要在強制與非強制、公域與私域、邏輯與經驗、法律與社會、財政與技術等范疇中掌握好平衡，而掌握好平衡的依據恰恰是法律實施的規律。

法律實施的研究方法是真正的跨學科研究方法。就法學而言，應當汲取分析法學派、經濟分析法學派、社會法學派等主流法學流派的基本方法，打破法學的門派之見；也要打開理論法學與應用法學、理論法學內部、部門法學之間的藩籬，真正做到融會貫通。就法學與其他學科的關系而言，研究法律實施應當汲取經濟學、社會學、政治學等相關學科的研究方法，切忌就制度研究制度以及脫離制度研究制度這兩種不正確的方法。

當然，研究法律實施的規律，不是用規律性去否定法律的國家意志性，而是在國家意志的邏輯框架下，依靠國家強制力的最終保障，更好地實現法律的實施，從而最終實現法律所體現的國家意志性。

注釋：

① 這三個方面的問題是：“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。”參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

② 例如，哈特認為，法律制度存在的證據必須從社會生活的兩個不同部分獲得，“它既期望普通公民的服從，又期望官員把第二性規則作為公務行為的重要的共同標準來接受”。這是從社會生活的視角，探討法律制度存在的必要的和充分的條件。參見 [美]哈特：《法律的概念》，張文顯、鄭成良、杜景義、宋金娜譯，中國大百科全書出版社1996年版，第116—117頁。

③ 參見張文顯：《西方法哲學》，法律出版社2011年版，第81頁。

④ 代表性文獻集中見于美國國家經濟研究局（National Bureau of Economic Research）的系列工作論文，代表作者包括蘭德斯（William M. Landes）、貝克爾（Gary S. Becker）、波斯納（Richard A. Posner）等。其中，很多工作論文后續發表在美國的經濟學、法學專業期刊上，詳見后文引注。

⑤ 參見周旺生：《論法之難行之源》，《法制與社會發展》2003年第3期。

⑥ 參見劉作翔：《中國的司法改革和法律實施》，《河北法學》2012年第12期。

⑦ 參見張騏：《法律實施的概念、評價標準及影響因素分析》，《法律科學》1999年第1期；夏錦文：《法律實施及其相關概念辨析》，《法學論壇》2003年第6期。

⑧ [美]哈特：《法律的概念》，張文顯、鄭成良、杜景義、宋金娜譯，中國大百科全書出版社1996年版，第16頁。

⑨ 我國《憲法》序言最后一段最后一句規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”

⑩ 我國《憲法》第85條規定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”。第105條第1款規定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。”可見，行政權與執行密不可分，在一定意義上，行政權就是執行法律的權力。

{11} 我國《憲法》在第三章國家機構之下，將人民法院與人民檢察院一并歸為第七節，通說認為人民法院與人民檢察院都是司法機關，都行使司法權。因而，在我國，法律實施這個范疇不僅包括法院的審判活動，也包括檢察院的法律監督活動。這是我國法律實施概念的特色。

{12} [奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第40頁。

{13} 參見錢弘道等：《治治評估及其中國應用》，《中國社會科學》2012年第4期；付子堂、張善根：《地方法治建設及其評估機制探析》，《中國社會科學》2014年第11期；朱景文：《論法治評估的類型化》，《中國社會科學》2015年第7期。

{14} [古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第199頁。

{15} 習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日。

{16}{17}{18} William M. Landes and Richard A. Posner， The Private Enforcement of Law， Journal of Legal Studies， 1975， 1（4）， p.1， p.1， p.3.

{19}{20}{21}{22} Paul D. Carrington， The American Tradition of Private Law Enforcement， German Law Journal， 2016，

39（12）， p.1414， p.1414， p.1413， p.1413.

{23} 參見李榮華：《微信也可“隨手拍”舉報違章》，《南方日報》2014年1月15日。

{24} 羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2期；姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，《中國法學》2006年第2期。

{25}{26}{29} Gary S. Becker and George J. Stigler， Law Enforcement， Malfeasance， and Compensation of Enforcers， Journal of Legal Studies， 1974， 3（1）， pp.1-18， p.1， pp.1-18.

{27} Gary S. Becker， Crime and Punishment： An Economic Approach， Journal of Political Economy， 1968， 76（2）， p.169.

{28} George J. Stigler， The Optimum Enforcement of Laws， Journal of Political Economy， 1970， 78（3）， p.526.

{30} 參見劉劍文、侯卓：《事權劃分法治化的中國路徑》，《中國社會科學》2017年第2期。

作者簡介：劉鵬，中國人民大學法學院博士后研究人員，北京，100872。

（責任編輯 李 濤）