重慶市“以水治貧”的瓶頸及對策

嚴永輝

2015年8月，重慶市《關于精準扶貧精準脫貧的實施意見》明確將加快水利設施建設作為改善基礎設施條件，突破貧困區縣發展瓶頸的重要舉措。2017年中央一號文件也明確要求推進農業供給側結構性改革，補齊農業農村短板，加強水利薄弱環節和“五小水利”工程建設。近年來，重慶市的水利建設為全面建成小康社會發揮了基礎性、先導性和保障性作用，但“以水治貧”仍存在一些瓶頸。

一、重慶市“以水治貧”的六大瓶頸

（一）工程性缺水仍較突出，供水保障率低

重慶山高水低，水利基礎設施薄弱的狀況仍未徹底扭轉，工程性缺水仍較突出。全市人均蓄引提水能力262m3，不到全國平均水平的60%，其中占全市幅員面積58%的14個國貧縣人均蓄引提水能力僅為全市平均水平的62%。10余個縣城無應急后備水源，隨著重慶市五大功能區域戰略深入拓展，渝西地區水資源矛盾更加凸顯。鄉鎮和農村地區水源工程數量少、規模小、調控弱，早期農村集中式供水工程建設標準低，部分農業灌溉水源長期被城鎮發展用水擠占而無法保障。

（二）農業灌溉設施薄弱，“最后一公里”問題嚴重

中、小、微型灌溉設施居多，中型水庫控制有效灌溉面積占全市比例不足1/4，保城鎮供水后很難再保障農業灌溉。國家級貧困縣有效灌溉面積僅占耕地面積的13.6%，不到全市平均水平的一半。山區耕地集中連片面積小，水低田高，渠系長、成本高、水損大，有效灌溉面積僅占耕地的27%。渠道襯砌率約占一半，渠系完好率不足30%，灌溉水利用系數不到0.5。水庫“有肚無腸”現象普遍，特別是邊遠山區、分散農民，因水利灌溉“最后一公里”問題未解決，大部分耕地長年“靠天吃飯”，農民無法進行涉水農副產品生產加工，經營收入受限。

（三）防災抗災能力弱，災害致貧現象頻繁

全市仍有6座縣城和300余個鄉鎮未達防洪標準，大量農村集中居民點和重要農田基本處于不設防狀態。全市2/3的面積屬于山洪災害重點防治區，2000余萬人常年受山洪災害威脅，特別是邊遠農村防災、抗災、救災困難，一旦遭遇洪澇和干旱，農業經濟作物和財產損失嚴重，且難以在短時間恢復。巫溪、酉陽等國貧縣尚有病險水庫（水閘）未完成除險加固，一大批農村河道、山洪溝亟待治理。

（四）水生態環境脆弱，水資源供求矛盾日益加劇

全市水土流失面積38.1%，三峽庫區3/4的水土流失面積屬于中度以上侵蝕，生態環境十分脆弱，兩翼地區石漠化問題嚴重，涵養保護三峽庫區水源的壓力大、任務重。居民節水意識不強，農業仍以“大水漫灌”為主，全市高效節水灌溉率僅5%。部分河段因水污染失去應有功能，主城、渝西等人口密集和經濟發達地區的次級河流水質差，三峽庫區部分回水區發生“水華”現象。

（五）水利服務農業能力欠缺，因水致貧仍較嚴重

隨著城鎮化、高山生態移民和重點項目建設，原有供水格局被打破，不能滿足新形勢要求。現有農村飲水鞏固提升工程、千塘萬畝工程、小型水庫工程等三大水利扶貧工程因政策受限，因水致貧仍較嚴重。大量山區因水源無法保障而無力發展特色產業和鄉村旅游，農村山水田土變成“廢土”，農民財產性收入少。

（六）建管改革推進難，已建成工程發揮效益不足

全民水憂患、水法規意識尚不強，全社會辦水局面尚未形成，農業用水成本高、水費征管難，各級水利監管執法隊伍較弱。水利工程產權不明晰，設施維修養護不到位，專業人才缺失。加之近年水利投入建設任務重，管理更顯力不從心，已建成水利工程發揮應有效益不足。貧困縣財力更弱，建設差距尚很大，管理能力更低。

二、優化“以水治貧”的五點對策建議

要真正做到“以水治貧”，防止“因水致貧、因水返貧”，必須走“以水養水”道路，實現水利可持續健康發展。

（一）加快骨干水源建設，增強水利造血功能

必須繼續加快推進大、中、小型水庫等骨干水源以及渝西水資源配置等工程建設，以此支撐貧困地區培育支柱產業，增強良性“造血功能”。通過保障貧困地區發展特色效益農業、鄉村旅游、生態旅游、休閑旅游的水資源，進一步促進貧困群眾持續增收。如開州區鯉魚塘水庫建成，為該區打造十里竹溪休閑農業觀光園、水韻厚壩休閑農業產業觀光園、長沙鄉村旅游示范點，為增加旅游收入、帶動農民就業創業創造了條件。

（二）提高山坪塘補貼標準，推進海綿農村建設

貧困農村的山坪塘整治工程，不僅事關老百姓切身利益，更關系社會公平和治理穩定，也是破解“特惠斷奶之日、就是返貧之時”窘境的重要舉措。2017年，要盡快完成全市余下2.6萬口山坪塘整治任務，并及時發揮效益。今后，可以將特別困難村社的山坪塘整治財政補助標準進一步提高，對村民自行修建的魚塘、水池等也可以經過審核批準后進行一定比例的財政補貼。除此之外，可以借鑒“海綿城市”理念，積極推進“海綿農村”建設，對條件艱苦無法享受山坪塘整治補貼政策的農民推行屋面雨水積蓄改造工程，利用農戶屋面和硬化的混凝土庭院收集雨水，開挖澆筑混凝土水窖和砂漿薄殼水窖蓄集雨水，不僅解決吃水難問題，還可以適度發展旱作高效農業和改善生態環境。

（三）拓寬水利設施投入渠道，改善農民增收條件

為防止快速返貧、區域返貧、反復返貧等情況發生，政府可以將農村安全飲水補助國家扶貧開發工作重點區縣729元/人、市級扶貧開發工作重點區縣650元/人的標準再提高20～50%，對余下的“一網打盡”，拔掉“窮根子”。同時，拓寬水利基礎設施建設資金投入渠道，鼓勵企業、社會組織、個人參與水利建設并享受成果，改善農民增收條件。

（四）健全水利工程服務體系，最大限度發揮防災減災效益

繼續加快水利管護機構、編制、人員、資金全面到位，進一步完善“區縣水利部門、鄉鎮水利站、農民用水戶合作組織、基層水利專業社會化服務組織、村級水管員、水利服務志愿者”六位一體的已成水利工程服務體系。應當繼續加強鎮鄉水利服務組織建設管理，通過強化水利運行調度和安全生產等監管，確保最大程度發揮已成水利工程的綜合防災抗災減災效益，為經濟社會發展提供重要支撐保障，杜絕因水利工程調度管理不力造成因災致貧或因災返貧。要盡快明晰各類水利工程產權，對小型水利工程組建農民用水戶協會，明確管護責任人。將已成水利工程移交給用水戶協會，確保日常維護到位。針對水庫、提灌站、渠道、山坪塘、石河堰等不同類型水利設施，可以分類實行物業化管理、政府購買專業社會服務、農民用水合作組織自治管理等措施，確保已成水利工程“有人管，能管用”。

（五）加快體制機制創新，增強水利持續發展能力

隨著水利建設管理任務加重，應當加快推進水利投融資改革、農業水價綜合改革，同時進行水利設施物業化管理、農田水利管理等系列體制機制創新和改革。在水利工程建設中，激活農村土地、農民宅基地等“沉睡資產”，讓農民資源變資產、資金變股金、農民變股民，在“誰投入、誰受益”中體現份額。鼓勵各地探索農田水利改革新途徑，在清產核資、量化確權試點基礎上，探索建立“兩證一書”制度（使用權證、所有權證、管護協議書），為農田水利設施流轉交易、抵押融資創造條件。比如在河道治理中，可以通過返租農民土地解決占地問題，不僅達到防洪保安、美化環境、提升形象、促進經濟的目的，也可以實現農民返租流轉土地收益。鼓勵引導工商資本、社會資金下鄉，以特許經營、參股控股等方式參與水利項目建設運營，激活農民增收新動能。在農業灌溉水價標準上實行差異化供水價格，對糧食作物、經濟作物實行不同水價，通過較高的經濟作物水費貢獻，解決以往運行維護費難以維持的問題，對無法產業化生產的農民也體現了扶貧優惠政策。

作 者：重慶市水利局河道管理站站長

責任編輯：馬 健